Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sara Pniewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 687/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2021 r. nr DAP-WN-727-66/2020/ACh w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 listopada 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 687/21 oddalił skargę P. spółka z o.o. w W. ( dalej w skrócie: "Spółka" "Skarżąca") na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2021 r., nr DAP-WN-727-66/2020/ACh w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. spółka z o.o. w W. zaskarżając go w całości i wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

- zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zrzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 28 K.p.a. i ustalenie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania i nie ma interesu prawnego w sprawie, mimo przedstawienia dowodów, że Skarżąca jest właścicielem nakładów znajdujących się na przedmiotowym gruncie i trwale z nim związanych, a tym samym, że Skarżąca ma interes prawny w ustaleniu kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a więc czy Miasto [...] ma prawo do ingerencji w jego prawo własności nakładów oraz w ustaleniu nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 9 lutego 1993r. Skarżąca zarzuca również pominięcie okoliczności, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 9 lutego 1993r. narusza jego prawa jako właściciela nakładów trwale związanych z gruntem. Zdaniem Skarżącej w sytuacji gdy skutkiem decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 9 lutego 1993r. jest naruszenie przez Miasto [...] prawa własności nakładów Skarżącej, tj. jego praw wynikających z art. 140 K.c. Tym samym Skarżąca ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, a więc jest stroną tego postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 28 K.p.a., polegającą na nieuznaniu Skarżącej za stronę postępowania. Naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi Skarżącej;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art.. 80 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu lub niewłaściwej interpretacji oraz ocenie dowodów świadczących o tym, że Skarżąca jest właścicielem nakładów trwale związanych z gruntem położonych na nieruchomości znajdującej się w W. przy ul. [...] oraz nieuwzględnieniu wynikających z tych dowodów faktów, że Skarżąca, jako właściciel nakładów trwale związanych z gruntem, którego prawo własności jest naruszane przez podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości, ma interes w prawny w ustaleniu, kto jest w rzeczywistości właścicielem tej nieruchomości w celu prawidłowej obrony przysługującego mu prawa własności. Ponadto w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające uchylenie postanowienia i powinien mieć zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania poprzez ich błędne zastosowanie lub niezastosowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi Skarżącej.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Spółka zauważyła, że dokonane przez organy i Sąd I instancji ograniczenie zakresu podmiotów mogących być stronami w postępowaniu komunalizacyjnym jest niedopuszczalne. Ograniczenie się głównie do Skarbu Państwa i gminy uniemożliwia jakakolwiek kontrole decyzji wydanych w takim postępowaniu. Odmowa uznania Skarżącej Spółki jako strony w sprawie, mimo iż jest właścicielem nakładów trwale związanych z gruntem, uniemożliwia jej obronę lub dochodzonej jej praw związanych z posiadanym prawem własności. Obecnie pomiędzy Skarżącą a Miastem [...] toczy się postępowanie o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Konsekwencją wygrania tej sprawy przez Miasto [...] będzie usunięcie Spółki nie tylko z gruntu ale również z budynków stanowiących nakłady Skarżącej na tej nieruchomości. Istotne jest więc z punktu widzenia Spółki czy Miasto [...] jest rzeczywiście właścicielem tej nieruchomości i ma prawo wszcząć i prowadzić takie postępowanie. Ponadto Skarżąca chce uregulować swoje prawo do korzystania z gruntu (nie nakładów w postaci budynków), jednakże Miasto [...] nie jest tym zainteresowane. W ocenie Spółki brak możliwości kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 lutego 1993r. powoduje naruszenie prawa własności Skarżącego. Miasto [...] próbuje bowiem pozbawić Skarżącą możliwości korzystania z jej prawa własności w postaci nakładów trwale związanych z gruntem, tym samym naruszając jej prawa jako właściciela określone w art. 140 K.c. Podniesiono, że z treści przedstawionych przez Skarżącą dokumentów oraz dokumentów, które w późniejszym czasie zostały uzyskane przez Spółkę, wynika że w dniu 27 maja 1990r. przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie [...]. Świadczy o tym decyzja nr WG-III-8224/10003/88, na który to dokument to przedsiębiorstwo państwowe powoływało się jeszcze po wydaniu decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 9 lutego 1993r. Dokument potwierdzający fakt tego zarządu nieruchomością jest w posiadaniu Miasta [...]. Bez wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest możliwe udokumentowanie faktu, iż inny podmiot miał w dniu 27 maja 1990r. prawnorzeczowe prawa do tej nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 kwietnia 1991r., grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W związku z tym, że w dniu 1 sierpnia 1985r. użytkownikiem przedmiotowego gruntu było przedsiębiorstwo państwowe [...] tego dnia zostało zarządcą tej nieruchomości. Pominięcie przez Wojewodę Warszawskiego przy wydaniu przedmiotowej decyzji tego przepisu oraz okoliczności, że użytkownikiem tej nieruchomości było [...], poprzednik prawny Skarżącej, stanowiło również rażące naruszenie prawa. Zdaniem Spółki Sąd I instancji dokonał błędnej oceny dowodów złożonych w niniejszej sprawie, a świadczących o posiadanym przez Skarżącą prawie własności nakładów trwale związanych z gruntem w postaci budynków, wyciągając nieprawidłowe wnioski z przeprowadzonych dowodów. Dokumenty te są istotne w niniejszym postępowaniu. Prawidłowa ich interpretacja i zastosowanie doprowadziłoby do ustalenia, iż Skarżąca, jako właściciel nakładów trwale związanych z gruntem, którego prawo własności jest lub może być naruszone przez jedną ze stron decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 9 lutego 1993r., posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 9 lutego 1993r., a więc może być stroną w tym postępowaniu.

Stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje nabycie praw do tej nieruchomości przez [...], które zobowiązało się przenieść jej własność lub prawo użytkowania wieczystego nabyte na podstawie art. 2 ustęp 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, po uzyskaniu tego prawa, na "[...]" Sp. z o.o., której wspólnikiem jest Skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W ramach podniesionych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka próbuje podważyć stanowisko organów obu instancji poparte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Spółka nie wykazała interesu prawnego umożliwiającego jej skuteczne zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 9 lutego 1993 r. nr 34657, stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez [...] własności nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].

W kontekście stawianych zarzutów przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej: "k.p.a.") stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć trzeba, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Taki przepis prawa materialnego stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca w swoich uprawnieniach właścicielskich wobec nadkładów znajdujących się na gruncie objętym decyzją komunalizacyjną Wojewody Warszawskiego z 9 lutego 1993 r. nr 34657 upatruje interesu prawnego w postępowaniu zmierzającego do badania legalności tej decyzji.

Podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wydawana przez Wojewodę ( art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) decyzja komunalizacyjna co do zasady, ma charakter deklaratoryjny – stwierdzający wystąpienie określonych przesłanek w konkretnym dniu (w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.).

Jak trafnie zauważyły organy administracyjne oraz Sąd I instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, jest – poza daną gminą nabywającą mienie z mocy prawa i Skarbem Państwa przekazującego mienie tej gminie – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (np. wyroki NSA z: 16 listopada 2018 r., I OSK 190/17; 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, winien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Co równie istotne nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się także uwagę, iż brak przedłożenia takiego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym ( por. m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. o sygn. akt I OSK 2188/20). W konsekwencji już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej albo o wznowienie postępowania zakończonego tego rodzaju decyzją nie posiada legitymacji procesowej. Uzasadnia to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Brak legitymacji procesowej jest w tym wypadku oczywisty i nie wymaga dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 2747/18).

Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy zatem interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I OSK 2218/18).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że nieprzedstawienie przez Spółkę dokumentów potwierdzających przysługiwanie jej prawa własności do spornej nieruchomości uniemożliwiło jej skuteczne żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kluczowe jest ustalenie, że Spółka jest jedynie posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości gruntowej , w której posiadanie weszła w związku z nabyciem znajdujących się na niej naniesień. Z przedłożonych dokumentów obrazujących przenoszenie tych nakładów kolejno od [...] na rzecz [...]" sp. z o.o., następnie na rzecz "[...]" sp. z o.o. i finalnie na rzecz Skarżącej, nie wynika aby Spółce przysługiwała własność lub jakikolwiek inny tytuł praworzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z dokumentów tych nie wynika również aby podmioty, od których Spółka nabyła prawa do nakładów poczynionych na skomunalizowanej nieruchomości dysponowały prawami rzeczowymi do przedmiotowego gruntu. Potwierdza to też treść porozumienia zwartego 19 października 1992 r. pomiędzy przedsiębiorstwem "[...]" a spółką z o.o. "[...]", gdzie mowa jest o przeniesieniu posiadania nieruchomości.

Zauważyć należy, iż zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia, że [...] posiadało dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu przedmiotową nieruchomością także nie zostało poparte jakimkolwiek dokumentem, a tym bardziej brak jest dokumentu potwierdzającego, że prawo to zastało następnie przeniesione na Skarżącą.

Podnoszone przez Spółkę okoliczności tj.: posiadanie samoistne przedmiotowego nieruchomości, własność znajdujących się na niej naniesień oraz spór z aktualnym właścicielem gruntu – Miastem [...] - świadczą o interesie faktycznym Skarżącej w podważeniu decyzji komunalizacyjnej z dnia 9 lutego 1993r., lecz nie o istnieniu interesu prawnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nawet stwierdzenie nieważności tej decyzji, a następczo odmowa komunalizacji przedmiotowej nieruchomości (bądź jej części), nie wpłynęłaby bezpośrednio na ukształtowanie sytuacji prawnej Spółki w zakresie przysługujących jej do tej konkretnej nieruchomości praw.

W konsekwencji podniesione zarzuty nie mogą zostać uznane za zasadne i dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na zakończenie wyjaśnić należy, dlaczego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Spółki o odroczenie rozprawy. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przepis ten z uwagi na zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Niewątpliwe nieobecność pełnomocnika strony wywołana urlopem wypoczynkowym nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani też przeszkodą, o jakich mowa w art. 109 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2301/17). Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje bowiem z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 39 pkt 2 p.p.s.a.), a więc w przypadku gdy pełnomocnikiem jest radca prawny, do udzielenia substytucji na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. Prawo o radcach prawnych. (patrz wyroki NSA z. 23 lipca 2020 r. II FSK 1059/18 i 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2680/16).

Skoro pełnomocnik Skarżącego był z dużym wyprzedzeniem zawiadomiony o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zawiadomienie otrzymał 8 lipca 2025 r.), to znając termin swojego zaplanowanego urlopu wypoczynkowego miał przeszło 6 tygodni (licząc do dnia rozpoczęcia urlopu) na wyszukanie i ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego. Twierdzenie o niepowodzeniu w próbie ustanowienia substytuta procesowego w tak długim okresie, nie może zostać uznane za nadzwyczajną okoliczność lub przeszkodę, o których mowa w art. 109 p.p.s.a. Dlatego też wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 28 sierpnia 2025 r. nie został uwzględniony.