Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1247/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nakazania przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] kwotę 1360 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1247/17 oddalił skargę [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nakazania przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] wydane w postępowaniu w sprawie samowolnej budowy fundamentu, zlokalizowanego na działce nr [...]w [...], nakazujące firmie [...]z siedzibą [...]:

1/ wstrzymanie w terminie natychmiastowym wszelkich robót budowlanych związanych z budową fundamentu, ponieważ wykonywane są bez pozwolenia na budowę,

2/ zabezpieczenie robót przed powstaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia,

3/ przedstawienie w terminie do 30 września 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia ww. fundamentu do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego tego fundamentu, tj.

a) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności fundamentu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.,

b) 4 egz. projektu budowlanego fundamentu sporządzonego przez osobę uprawnioną oraz opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego uzgodnionego z rzeczoznawcami,

c) inwentaryzacji geodezyjnej,

d) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

e) uprawnień projektanta i zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego o jego wpisie na listę członków.

Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 16 grudnia 2016 r. na nieruchomości położonej przy ul. [...]w [...] – zakładu produkcyjno-magazynowego granulatu drzewnego ustalono, że od strony południowej budynku produkcyjnego składowane są trociny, które podawane są przez budynek do wnętrza suszarni, usytuowanej na zewnątrz budynku, na żelbetowym fundamencie płytowym o wymiarach ok. 4 m x 8 m. Przy suszarni usytuowano budynek zawierający urządzenia sterujące linią produkcyjną.

W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy fundamentu płytowego pod suszarnię obsługującą linię technologiczną do produkcji pelletu drzewnego na działce nr [...]w [...].

W trakcie prowadzonego postępowania właścicielka nieruchomości [...] oświadczyła, że fundament istniał na działce w chwili nabycia przez nią nieruchomości i został jedynie naprawiony poprzez uzupełnienie ubytków.

Natomiast z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] z dnia 13 lutego 2017 r. wynika, że nieruchomość położoną na działce nr [...] w [...] sprzedano [...] w dniu 24 września 2010 r., a w zestawieniu budynków i budowli wchodzących w skład nieruchomości podczas jej sprzedaży wymienionych w operacie szacunkowym z dnia 20 lipca 2009 r. brak płyty fundamentowej, usytuowanej po południowej stronie budynku stodoły – wiaty.

Przesłuchanie pracownika [...]oraz [...]– współwłaściciela działki nr [...]nie pozwoliło na ustalenie, czy sporny fundament istniał.

W trakcie ponownie dokonanych w dniu 14 czerwca 2017 r. czynności kontrolnych na nieruchomości, [...]– były zastępca dyrektora ds. produkcji roślinnej [...], uprzednio pracownik tego gospodarstwa w latach 2002 – 2004 oświadczył, że w okresie jego pracy w [...]na działce nr [...], po stronie południowej budynku nr 18g nie istniała płyta fundamentowa.

Dokonane ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez organ powiatowy w dniu 22 czerwca 2017 r. w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienia nakazującego [...]przedłożenie dokumentów wymaganych przy legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...]. Zdaniem skarżącej, organ nie udowodnił, że sporny fundament powstał bez pozwolenia na budowę. Z oświadczenia [...]wynika jedynie, że w okresie jego pracy nie było od strony południowej budynku 18g żadnej płyty betonowej ani budynku. Również brak opisu fundamentu w operacie szacunkowym nieruchomości nie świadczy, że obiekt nie istniał. Na załączonych do operatu zdjęciach teren porośnięty jest trawą i nie jest widoczne, czy wylana pod nią była płyta fundamentowa.

Opisanym na wstępie postanowieniem ZWINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W ocenie organu odwoławczego, zebrany przez PINB w [...] materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a treść nałożonych na skarżącą obowiązków odpowiada prawu. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że obiekt płyty fundamentowej wzniesiony został po sprzedaży nieruchomości przez [...] w [...] [...], tj. po 24 września 2010 r. Powyższe potwierdza operat szacunkowy nieruchomości, zawierający wyszczególnienie wszystkich obiektów przeznaczonych do sprzedaży, wśród których znajduje się szczegółowy opis płyty betonowej, zlokalizowanej po stronie północnej stodoły – wiaty, co pozwala na założenie, że gdyby istniała inna płyta betonowa, po stronie południowej budynku, również zostałaby w tym operacie opisana. Wbrew twierdzeniom skarżącej, operat ten uznać należy za w pełni wiarygodny dowód w sprawie, natomiast bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, czy zapoznała się ona z jego treścią przy zakupie nieruchomości.

Wykonanie fundamentu po 24 września 2010 r. potwierdza również szczegółowy opis techniczny obiektów PGR [...]sporządzony do celów inwentaryzacji księgowej, oświadczenie byłego dyrektora [...]oraz [...].

Powyższe ustalenia jednoznacznie dowodzą, że płyta fundamentowa wykonana została przez skarżącą po zakupie nieruchomości, w celu montażu suszarni na potrzeby zakładu produkcyjnego.

Organ zaznaczył, że w czasie budowy fundamentu obowiązywał art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, w których mowa o przypadkach odstępstw od tego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 29 – 31 obiekt w postaci płyty fundamentowej nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia. Mając na uwadze fakt, że inwestorka nie przedstawiła pozwolenia właściwego organu, powstał on w warunkach samowoli budowlanej, skutkiem czego prawidłowo organ powiatowy postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał przedłożenie określonych dokumentów we wskazanym terminie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia w zakresie wstrzymania przez organ powiatowy robót budowlanych, które nie są prowadzone, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia samowoli przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych. Nadto wyjaśnił, że obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej mieści się w obowiązku sporządzenia projektu budowlanego na aktualnej mapie, która będzie zawierać zrealizowany obiekt, a nakaz w zaskarżonym postanowieniu skierowany do firmy [...]należy rozumieć jako nakaz skierowany do osoby fizycznej – [...], która jest inwestorem robót i właścicielką nieruchomości. W świetle powyższego nieuzasadniony w postępowaniu jest udział [...]Spółki z o.o., która nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Podobnie stroną postępowania nie może być [...], który nie jest współwłaścicielem działki nr [...], a posiada jedynie prawo jej użytkowania.

[...] powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dokonania ustaleń daty wzniesienia "fundamentów na działce nr [...]w m. [...]", jego prawidłowej kwalifikacji,

- art. 6, 7, 10, 80, 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku całego materiału dowodowego w sprawie,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do jego uchylenia i umorzenia postępowania,

- art. 83 § 3 k.p.a. przez niepouczenie [...]i [...]o prawie do odmowy składania zeznań przed przystąpieniem do ich składania,

- prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że aktualnie wykonywane są roboty budowlane związane z budową fundamentu, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału wynika, że istniał on w chwili zakupu przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wywiodła, że organy w swoich rozstrzygnięciach oparły się jedynie na domniemaniach, uchybiając obowiązkowi zebrania najistotniejszych dowodów, o które wnioskowała. Skarżąca ponownie podkreśliła, że w momencie zakupu nieruchomości fundament już istniał i został jedynie zmodernizowany, co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że skarżąca kwestionując zasadność nałożenia opisanych w postanowieniu PINB w [...] obowiązków podnosiła przede wszystkim, że fundament ten istniał w dacie, gdy nabyła ona działkę od Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. Skarżąca konsekwentnie zarówno w toku postępowania, jak i w wywiedzionej skardze twierdziła, że fundament nie został wybudowany przez nią, dokonano jedynie jego modernizacji.

Sąd nie uwzględnił powyższej argumentacji. Wskazał, że adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej. Bez znaczenia przy tym pozostaje data powstania obiektu budowlanego, co do którego ustalono, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotem, na który mogą zostać nałożone obowiązki wynikające z wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jest każdoczesny właściciel nieruchomości, jej zarządca lub inwestor co wprost wynika z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że bez znaczenia pozostaje, czy kwestionowany fundament istniał w dacie zakupu nieruchomości przez skarżącą, istotne jest jedynie to, że został wybudowany bez pozwolenia na budowę, czego skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć.

Zdaniem Sądu, zgromadzona przez organ dokumentacja wyraźnie wskazuje bowiem na to, że fundament, o którym mowa, w dacie sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 20 lipca 2009 r. działki o numerze [...]w [...] nie istniał. W dokumencie tym na stronie 9 wymieniono jedynie płytę betonową, wykonaną bezpośrednio na gruncie pomiędzy budynkiem suszarni, budynkiem stodoły, wiaty, z ubytkami wymagającymi uzupełnień, o numerze inwentarzowym [...]. W oparciu o ten opis można zatem odtworzyć położenie płyty na stanowiącej załącznik do operatu mapce. Z opisu tego, jak trafnie zauważył organ wynika jednoznacznie, że fundament/betonowa płyta wymieniony w operacie znajduje się od północnej strony budynku opisywanego jako stodoła wiata, natomiast fundament wybudowany bez pozwolenia na budowę usytuowany jest od południowej strony tego budynku.

W tym stanie rzeczy nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla ustalenia, że sporny fundament został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnych przekonujących dowodów, z których wynikałoby, że takie pozwolenie zostało wydane, a ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie, zdaniem Sądu wynika, że fundament powstał po 2009 r., a więc już po sporządzeniu operatu opisującego szczegółowo, jakie budynki i urządzenia znajdują się na działce nr [...]w [...], łącznie z nadanymi im numerami inwentarzowymi. Jak wynika ze znajdujących się w operacie zdjęć, teren działki i to co w dacie sporządzenia operatu się na nim znajdowało, uległo znacznemu zniszczeniu, a pomimo tego biegła dokonała szczegółowego opisu budynków, urządzeń, placów i dróg dojazdowych. Gdyby zatem na terenie działki znajdował się fundament, w tym również częściowo porośnięty trawą i spękany – jak wywodzi skarżąca, co z pewnością opis tego elementu infrastruktury działki zostałby w operacie uwzględniony.

Sąd wskazał, że w tych okolicznościach bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez skarżącą kwestia niepouczenia świadków o prawie odmowy zeznań, zwłaszcza że skarżąca nie wskazała z czego miałby wynikać obowiązek dokonania takiego pouczenia. Wspomniane w skardze osoby nie posiadały żadnej wiedzy na temat daty i okoliczności powstania fundamentu, a zatem wartość dowodowa ich zeznań jest znikoma.

Nie jest również istotna okoliczność, że skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym nieruchomości przed jej nabyciem. Kwestia wprowadzenia jej w błąd co do legalnego wybudowania i usytuowania poszczególnych elementów infrastruktury znajdującej się na działce nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność kto dopuścił się samowoli budowlanej, istotne jest to, że do samowoli budowlanej doszło, a obowiązki wynikające z art. 48 ustawy Prawo budowlane zostały prawidłowo nałożone na aktualną właścicielkę nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...], zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu i uznanie, że zachodzą okoliczności do zastosowania tych przepisów;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi [...] w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zgromadzona dokumentacja wyraźnie wskazuje na to, że w dacie sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 20 lipca 2009 r. fundament nie istniał;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się oddaleniem skargi w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się obrazy art. 83 § 3 k.p.a. przez niepouczenie świadków [...] i [...] o prawie do odmowy składania zeznań przed przystąpieniem do składania zeznań;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że przedmiotowy fundament nie istniał w dacie sporządzenia operatu szacunkowego;

d) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w granicach skargi, podczas gdy Sąd winien orzekać na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, wskutek czego pominięto okoliczności wskazujące na fakt, że przedmiotowy fundament istniał w chwili oddania do użytkowania budynków jak również w momencie sporządzania operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., bowiem Sąd I instancji uznał za prawidłowe postanowienia organów obu instancji, nie dostrzegając, że wydane zostały w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, z naruszeniem wskazanych przepisów procedury administracyjnej.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Organ administracji winien zgromadzić cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, a więc ma obowiązek m.in. przeprowadzenia z urzędu dowodów, służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ponadto, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Przede wszystkim wskazać należy, że w dniu 16 grudnia 2016 r. organ przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul. [...]w [...]- zakładu produkcyjno-magazynowego granulatu drzewnego, podczas której ustalono, że od strony południowej budynku produkcyjnego składowane są trociny, które podawane są przez budynek do wnętrza suszarni, usytuowanej na zewnątrz budynku, na żelbetowym fundamencie płytowym o wymiarach ok. 4 m x 8 m. Protokół z tych czynności zawiera opis ustaleń kontrolującego, jednak nie sporządzono żadnej dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonych czynności, co powoduje, że nie wiadomo nawet, jak sporny fundament wygląda. W ogóle w aktach sprawy nie ma ani jednej fotografii tego fundamentu. Wobec braku sporządzenia dokumentacji zdjęciowej nie jest możliwa weryfikacja przeprowadzonych przez organ czynności. Brak jest również możliwości odniesienia się do twierdzeń skarżącej, że dokonała jedynie modernizacji fundamentu - uzupełnienia ubytków w istniejącym fundamencie. Ponadto, bez dokumentacji zdjęciowej niemożliwe jest zweryfikowanie argumentacji zawartej w postanowieniu organu I instancji, że "(...) fundament posiada wymiary i otwory przystosowane do parametrów zamontowanej suszarni. Ponadto usytuowany jest na wysokości zamurowanego otworu wjazdowego budynku (obecnie stanowiącego jedną ze ścian budynku technicznego), co uniemożliwiałoby wjazd do obiektu w czasach funkcjonowania [...]."

Niesporządzenie dokumentacji zdjęciowej dotyczącej obiektu, do którego odnosi się postępowanie świadczy o wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest niekompletny i uniemożliwia weryfikację ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w sprawie. Następnie wskazać należy, że organy ustalając stan faktyczny sprawy opierają się m.in. na oświadczeniu [...]- byłego zastępcy dyrektora ds. produkcji roślinnej Kombinatu [...], pracownika [...] w latach 2002 – 2004, złożonym podczas czynności kontrolnych z dnia 14 czerwca 2017 r., że w okresie jego pracy w [...]na działce nr [...], po stronie południowej budynku nr 18g nie istniała płyta fundamentowa. Należy jednak zauważyć, że wyżej wymieniony nie podpisał protokołu ze względu na wcześniejsze opuszczenie czynności kontrolnych. Wskazać należy, że złożenie podpisu pod protokołem oznacza zapoznanie się z treścią protokołu i akceptację tej treści. Osoby biorące udział w czynności urzędowej powinny protokół podpisać zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy uczestnik czynności kontrolnych składa oświadczenia, które mogą być istotne dla sprawy, organ winien przesłuchać tę osobę w charakterze świadka.

Dodatkowo należy zauważyć, że organy wydały kwestionowane postanowienia pomimo braku udzielenia odpowiedzi przez Urząd Miasta i Gminy w [...] na pismo z dnia 30 marca 2017 r., w którym organ I instancji zwraca się o sprawdzenie, czy w zasobach archiwalnych Urzędu znajdują się decyzje dotyczące budowy, rozbudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz pozwolenia na użytkowanie obiektów usytuowanych na działce nr [...], wydanych dla Kombinatu Państwowych Gospodarstw Rolnych [...]. Odpowiedź została bowiem udzielona dopiero pismem z dnia 19 października 2017 r., a więc już po wydaniu postanowień organów.

Należy podkreślić, że brak odniesień do spornego fundamentu w operacie szacunkowym nie zwalniał organów nadzoru budowlanego od rzetelnego przeprowadzenia postępowania i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, właściwie dokumentując przeprowadzone czynności.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, wpis od zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz w postępowaniu zażaleniowym w wysokości 240 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d wskazanego rozporządzenia.