I OSK 912/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-01	
Data wpływu	2016-04-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Wiesław Morys	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1009/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 3 i 4, art. 107 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1009/15 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
I OSK 912/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. P.P. zwróciła się do Prezydenta [...] z prośbą o pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie w całości kosztów zakupu żywności na okres 6 miesięcy -od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. - w wysokości 1200 zł miesięcznie.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił przyznania P.P. prawa do zasiłku celowego. Organ wskazał, że pomimo wielokrotnych prób podejmowanych przez pracowników Ośrodka nie udało się przeprowadzić aktualizacji wywiadu środowiskowego, który powinien zostać przeprowadzony osobiście ze skarżącą. W dniu [...] stycznia 2015 r. pracownicy Ośrodka udali się do miejsca zamieszkania skarżącej, jednakże pomimo tego, że była obecna w mieszkaniu, opuściła je w momencie wpisywania do kwestionariusza danych z dowodu osobistego. Wywiad w dniu [...] stycznia 2015 r. był więc przeprowadzany z pełnomocnikiem skarżącej J.P. i nie udało się pracownikom ośrodka uzyskać wszystkich niezbędnych informacji. Organ wskazał, że P.P. posiada pełną zdolność do czynności prawnych, a brak współdziałania z pracownikiem socjalnym uzasadnia odmowę przyznania pomocy. Z tych też względów odmówiono przyznania pomocy finansowej.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła P.P. kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Kolegium wyjaśniło, że zasiłek celowy powinien być przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji krytycznej i nie można z tej formy pomocy społecznej uczynić sobie stałego źródła dochodu i wyprowadzać wniosku, iż przyznawanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, nawet wówczas gdy osoba wnioskująca spełnia kryteria ustawowe. Organ wskazał, że Skarżąca nie uwzględnia konieczności współpracy z organem pomocy społecznej ani konieczności szczegółowego informowania pracowników socjalnych o swojej sytuacji mieszkaniowej, materialnej i zdrowotnej. Odmowa osobistego udzielania informacji i posługiwanie się pełnomocnikiem w sytuacji, gdy nie ma żadnego powodu, aby osobiście nie wywiązywać się z tej powinności mogło być poczytane za brak współpracy z organem pomocy społecznej i uzasadniać odmowę przyznania pomocy. Ponadto organ wyjaśnił, że warunkiem zastosowania powołanego przez skarżącą § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 712) jest brak obiektywnej, nie uzależnionej od skarżącej ze względu na stan zdrowia, możliwości udzielenia takiego wywiadu. Skarżąca nie udowodniła, że nie jest w stanie osobiście uczestniczyć w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Pomimo tego, że w tym dniu P.P. była obecna w mieszkaniu nie udzieliła odpowiedzi osobiście, nie podpisała wywiadu i wyszła w trakcie jego przeprowadzenia. Zdaniem Kolegium, z uwagi na brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania świadczenia, a wydaną decyzję uzasadnił w sposób pełny i wyczerpujący.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła P.P. wskazując na złą sytuację życiową i materialną, w której się znalazła. Reprezentujący skarżącą r. pr. P.Ż. pismem z dnia [...] października 2015 r. uzupełnił skargę zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w rodzinie skarżącej, pominięcie stanu psychicznego skarżącej oraz nieustosunkowanie się do jej sytuacji majątkowej, a jedynie oparcie się przez organ na opuszczeniu mieszkania przez skarżącą podczas wywiadu środowiskowego, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie tj. niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie interesu strony, a także nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organy I i II instancji w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy społecznej", poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, naruszenie art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie zasiłku celowego, podczas gdy z akt sprawy i sytuacji życiowej strony wynika, iż zasiłek taki jest stronie niezbędny w celu zapewnienia potrzeb bytowych skarżącej, naruszenie § 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że od skarżącej pomimo istniejących rzeczywistych zaburzeń zdrowia psychicznego konieczne jest uzyskanie informacji określonych w art. 107 ust. 5 b ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i brak przyznania zasiłku celowego, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej strony, której nie jest ona w stanie pokonać. Wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wskazał, iż zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odmowa przyznania zasiłku celowego na pokrycie w całości kosztów zakupu żywności na okres 6 miesięcy od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. znajduje uzasadnienie w ustaleniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i w zebranym materiale dowodowym. Organy administracyjne nie przekroczyły przy tym uznania administracyjnego właściwie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, co znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego był brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Postawa skarżącej uniemożliwiła bowiem pracownikom socjalnym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Sąd powołał się w tym zakresie na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Sąd zaznaczył, iż w przypadku zgłoszenia wniosku o zasiłek celowy, konieczne jest ustalenie sytuacji życiowej osoby, która się o to świadczenie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe i sporządzany jest na urzędowym formularzu. Oczywistym jest zatem, że sporządzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji wymaga współdziałania osoby z organem pomocowym. Zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Z akt sprawy wynikało, że ostatni wywiad środowiskowy ze skarżącą był przeprowadzony w dniu [...] maja 2014 r. Złożenie zatem wniosku o pomoc społeczną w dniu [...] grudnia 2014 r. nakładało na organ obowiązek zaktualizowania wywiadu środowiskowego. W dniu [...] stycznia 2015 r., po wielokrotnych wezwaniach, pracownicy ośrodka udali się do miejsca zamieszkania skarżącej. Podczas wizyty rozmowa była możliwa jedynie z pełnomocnikiem skarżącej – jej matką J.P. Skarżąca była obecna w mieszkaniu, jednakże nie uczestniczyła w rozmowie, a po pewnym czasie je opuściła. Pracownicy przeprowadzili wywiad środowiskowy nie ze skarżącą, ale z jej pełnomocnikiem J.P., która podpisała kwestionariusz. Pismem z dnia [...] lutego 2015r. ośrodek poinformował skarżącą, że konieczne jest potwierdzenie przez nią danych przekazanych przez pełnomocnika oraz osobiste podpisanie kwestionariusza. Jednakże skarżąca nie dopełniła wskazanych obowiązków, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych.

W tej sytuacji organ pomocowy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowo ocenił zachowanie skarżącej jako brak współdziałania z organem w ustaleniu jej sytuacji życiowej. Ze względu na cel wywiadu środowiskowego i jego zakres przedmiotowy nie można go przeprowadzić z pominięciem wnioskodawcy. Jest to osoba, w której interesie toczy się postępowanie o przyznanie świadczenia, zatem przeprowadzenie z nią wywiadu wymaga czynnego udziału strony. Ze względu na charakter omawianej czynności nie może być ona dokonana za pośrednictwem pełnomocnika, chociażby był członkiem rodziny wnioskodawcy.

Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Z materiału dowodowego wynika, że w odniesieniu do wnioskodawczyni przepis ten znajduje zastosowanie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110). Skarżąca bowiem legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2014 r., symbol [...].

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. stanowi wyjątek, zgodnie z którym można zaniechać uzyskania informacji określonych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej w przypadku wystąpienia łącznie dwóch określonych w niej przesłanek. O ile pierwsza z nich została spełniona, o tyle druga przesłanka nie została wykazana. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, iż stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał przekazanie podczas wywiadu środowiskowego wymaganych przez ustawę o pomocy społecznej informacji. Brak możliwości uzyskania informacji od wnioskodawczyni z uwagi na jej stan zdrowia nie został także wykazany przez pełnomocnika wnioskodawczyni w trakcie spotkania z pracownikami pomocy społecznej ani w odwołaniu od decyzji I instancji. Z uwagi na to Sąd stwierdził, że skarżąca miała obowiązek przekazania informacji w trakcie wywiadu środowiskowego niezbędnych do prawidłowego ustalenia jej sytuacji życiowej.

Mając na uwadze przepis art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, Sąd uznał, iż niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie w treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Końcowo Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na nieprzeprowadzeniem ze skarżącą wywiadu środowiskowego odpadła konieczność analizy sytuacji życiowej skarżącej oraz ocena zasadności odmowy przyznania jej zasiłku celowego. Z tego względu odpadła również konieczność analizy podniesionych w skardze zarzutów odnośnie do naruszenia przez organ art. 2 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik P.P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

a) § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że od skarżącej pomimo istniejących rzeczywistych zaburzeń zdrowia psychicznego konieczne jest uzyskanie informacji określonych w art. 107 ust. 5 b ustawy o pomocy społecznej,

b) art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, ponieważ był przy nim obecny jedynie pełnomocnik strony, podczas gdy wywiad został przeprowadzony w mieszkaniu, gdzie przebywała skarżąca w obecności jej rodziny (matki),

c) art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odmówił przyznania zasiłku celowego, podczas gdy z akt sprawy i sytuacji życiowej strony wynika, iż zasiłek taki jest stronie niezbędny w celu zapewnienia potrzeb bytowych,

d) art. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odmówił przyznania zasiłku celowego, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej strony, której nie jest ona w stanie pokonać;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy opinia ta była niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie zmierzała do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie ujawnionych w sprawie okoliczności dotyczących zdrowia psychicznego skarżącej, niedokonanie analizy sytuacji życiowej skarżącej oraz niewskazanie przez sąd zasadności odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły obowiązującą procedurę postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w rodzinie skarżącej, pominięcie stanu psychicznego skarżącej oraz nieustosunkowanie się do jej sytuacji majątkowej, a jedynie oparcie się przez organ na opuszczeniu mieszkania przez skarżącą podczas wywiadu środowiskowego, co miało istotny wpływ na ustalenie wysokości zasiłku celowego,

- art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w wyniku niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności uznanie za udowodnione okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia jednej ze stron postępowania wskazujących, jakoby skarżąca nie współpracowała z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, a także niewłaściwe uznanie przez Sąd, że postawa Skarżącej uniemożliwiała pracownikom socjalnym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W motywach skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano, dowodząc w szczególności złego stanu psychicznego strony, który uzasadniał odstąpienie od zwykłych procedur, jak też złą jej sytuację materialną, uzasadniającą przyznanie żądanego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wskazanego uchybienia na wynik sprawy.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, stąd w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty uchybień procesowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej podjęły działania zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. jest oczywiście chybiony. Z art. 106 § 3 tej ustawy wynika, że przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie prowadzenie dowodów z dokumentów, i to w ograniczonym zakresie. Z akt sądowych wynika, iż na rozprawie pełnomocnik skarżącej P.P. złożył do akt kopię dokumentu zatyt. "Opinia sądowo – psychiatryczna uzupełniająca". Z protokołu rozprawy nie wynika, że wniosek dowodowy w tym przedmiocie został przez Sąd pierwszej instancji oddalony, zaś Sąd, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odniósł się do prawidłowości zastosowania § 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez organy administracji.

Nie można też Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem orzekał na podstawie akt sprawy i uwzględnił jej stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Wskazane w kasacji wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mają miejsca, skoro zamieszczono w nim wymagane elementy. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt czy działanie organu za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd nie wyjaśnił w sposób odpowiedni dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy zatem do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zasadniczo konieczne jest więc jego powiązanie z zarzutem naruszenia innego przepisu, gdyż samodzielną podstawę kasacyjną może ten przepis stanowić tylko wówczas, gdy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010r., nr 3, poz. 39). Powiązanie go z zarzutem uchybienia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie spełnia tego wymogu. Ponadto wskazanych w kasacji uchybień niepodobna przypisać uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który zawiera motywację zajętego stanowiska, pozwalającą na jego kontrolę instancyjną. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej Sąd nie pominął okoliczności związanych ze stanem zdrowia i sytuacją materialną skarżącej kasacyjnie, a uczynił to w kontekście przyjętej przez organy podstawy odmowy, wśród której nie było oceny merytorycznej zasadności żądania, nieuwzględnionego przecież z innej przyczyny. Zatem nie mógł Sąd odnieść się do zasadności wniosku o przyznanie zasiłku celowego, bo nie było to przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Nie zasługiwał na aprobatę zarzut naruszenia przezeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy administracji naruszyły obowiązującą je procedurę postępowania. Zgodnie z powyższym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zauważa się w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w tym przepisie, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (p. wyrok z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 808/13, LEX nr 1519206; wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II GSK 608/13, LEX nr 1485554; wyrok z dnia 25 marca 2014r., sygn. II GSK 62/13, LEX nr 1488135; wyrok z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. I GSK 363/12, LEX nr 1356919; wyrok z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1490/11, LEX nr 1286271; wyrok z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1832/10, LEX nr 1152065; wyrok z dnia 19 października 2011 r., sygn. I OSK 915/11, LEX nr 1069688).

Podkreślić należy zatem, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. dopuszczając uchylenie zaskarżonych decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania miało "istotny wpływ na wynik sprawy", nie w każdym wypadku uchybienia przepisom postępowania będzie wywoływał taki skutek (tak Naczelny Sąd Administracyjny: w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. I OSK 283/11, LEX nr 1082714; w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 283/10, LEX nr 1167135). W szczególności naruszenie przepisów postępowania nie będzie pociągać za sobą uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli niezależnie od tego naruszenia wynik stosowania przepisów prawa materialnego przez organ administracji przyniósłby tożsamy rezultat (takie samo byłoby brzmienie osnowy decyzji). Ponowne prowadzenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego przez organ godziłoby w zasadę ekonomiki procesowej, pewność obrotu prawnego, jak również w konieczność rzetelnego gospodarowania zasobami publicznymi, jakie nie powinny być przeznaczane na dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, którego wynik będzie z wysokim prawdopodobieństwem analogiczny do zawartego w uchylonej decyzji. Dokładne rozważenie, czy uchylenie decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jest konieczne ze względu na wagę naruszenia przepisów postępowania analizowaną w perspektywie stosowania danej normy materialnoprawnej – ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne znaczenie właśnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w których koszty związane z wielokrotnym prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie mogą przekraczać wartość pomocy, jaka w tym postępowaniu może zostać przyznana, a charakter spraw wymaga szczególnie sprawnego ich prowadzenia. W tej sprawie takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza. Organy zgromadziły materiał, jaki stanowił wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia na zasadzie 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Obierając taki kierunek załatwienia sprawy nie miały powodów dla wyjaśniania okoliczności, od których zależy przyznanie zasiłku celowego. Ustalenia faktyczne znalazły oparcie w zebranych dowodach, które poprawnie oceniono, a te kwestie z kolei przywołano w motywach decyzji. Zatem nie doszło do naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a., bo motywy zaskarżonej decyzji odpowiadają uregulowanym w nim wymogom. Problem w sprawie nie sprowadza się w zasadzie do błędnych ustaleń, lecz do ewentualnie wadliwego ich podciągnięcia pod właściwą normę prawną. To zagadnienie szerzej zostanie przedstawione poniżej. Poza tym przyszło zważyć, iż omawiany przepis jest tzw. przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nich okoliczności, które wszak są rezultatem stwierdzonych uchybień (bądź ich braku) konkretnym przepisom przez organ (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Regulują one formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Konstruując zarzut kasacyjny należy je więc powiązać z innymi przepisami, a to tymi właśnie, które zostały naruszone. Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie powiązała je z przepisami procedury administracyjnej, kwestionując poczynione ustalenia faktyczne i ocenę wiarygodności dowodów dokonaną przez organ. Tak sformułowany zarzut należy jednak odeprzeć ze wskazanych już powodów.

Istotą sporu w tej sprawie jest to, czy okoliczności, w jakich prowadzono postępowanie administracyjne wszczęte opisanym na wstępie wnioskiem, w szczególności odmowa uczestnictwa strony w aktualizacji wywiadu, wyczerpują przesłankę niewspółdziałania uregulowaną w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Co prawda skarga kasacyjna nie powołuje go jako przepisu naruszonego, lecz to on stanowił podstawę kwestionowanych w niej decyzji i wyroku, zatem jest jej "motywem przewodnim". Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał brzmienie: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Ma on charakter uznaniowy, dopuszczający tylko możliwość odmowy przyznania pomocy w razie zajścia uregulowanych w nim zaszłości. Tę możliwość jednak organy winny szczegółowo rozważyć i uzasadnić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie granice uznania organów administracyjnych w stosowaniu ww. przepisu. Koresponduje on bowiem z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości", art. 3 ust. 2, stanowiącego że "Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem" i zwłaszcza art. 4 tej ustawy, wedle którego "Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". Intencją norm prawnych zawartych w tych przepisach jest to, aby pomoc społeczna trafiała do osób jej istotnie potrzebujących, wykazujących aktywność zmierzającą do wyjścia ze stanu wymagającego tej pomocy, czynnie współpracujących z organami administracji w tym celu. Z brzmienia przepisów art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem jednoznacznie, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie chcą w istocie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej, i nie podejmują działań zmierzających do swojego lub swojej rodziny usamodzielnienia oraz zintegrowania ze społeczeństwem – przez możliwie aktywną postawę i czynną współpracę z organami (pracownikami) administracji publicznej wykonującej zadania z zakresu pomocy społecznej. W tej grupie mieszczą się oczywiście także osoby, które nie współpracują z organami w wyjaśnieniu swej sytuacji, zatajają swe dochody, uniemożliwiając rzetelne rozpatrzenie podania o pomoc. Mając na uwadze powyższe, powtórzyć należy, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymaga od adresata tej pomocy zachowania czynnej postawy, aktywności w podejmowaniu działań mających na celu wyjście ze stanu, w którym wymaga on tej pomocy oraz współpracy z organami pomocowymi. Pomoc społeczna nie może bowiem służyć utrwaleniu tego stanu trudności życiowych, co do zasady powinna być ona możliwie krótkotrwała, a w świetle art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, na adresacie pomocy ciąży główny ciężar pokonania tych trudności. Innymi słowy, intencją ustawodawcy było, aby pomoc społeczna służąca wszak przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych była kierowana do osób, które wykazują realną wolę wyjścia z tych sytuacji. Emanacją tej woli jest wspomniana współpraca z organem publicznym, zaś jej brak umożliwia zastosowanie przez ten organ art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i odmowę przyznania żądanego świadczenia. Sąd I instancji zasadnie zwrócił zatem uwagę na znaczenie dowodowe przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej. Właściwie także zaakcentowano nakaz współdziałania strony ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej z organem rozpoznającym wniosek o jej przyznanie. Wszczynając postępowanie administracyjne skarżąca kasacyjnie powinna liczyć z jego rygorami i koniecznością wykazania swych twierdzeń również w drodze wywiadu, tym bardziej, że regularnie korzysta z pomocy.

Zaznaczyć należy, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, bądź innego świadczenia pieniężnego – na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1415/07, LEX nr 489083; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1087/10, LEX nr 1080871). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r., sygn. I OSK 1511/07, LEX nr 489093). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. I OSK 554/09, LEX nr 588795). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów, które omawiany przepis zastosowały z powodu odmowy udziału strony w aktualizacji wywiadu, nie wykraczając poza granice uznania. Przede wszystkim należy podzielić ich pogląd, że zachodziła konieczność przeprowadzenia wywiadu (p. art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), nadto że potrzebny był w nim udział strony, bo wiedza pełnomocnika i jego status są dla tej czynności procesowej niewystarczające. Po wtóre prawidłowe jest ustalenie, że skarżąca kasacyjnie odmówiła kontynuacji wywiadu w dniu 26 stycznia 2015 r., nie mając ku temu podstaw, gdyż jej stan zdrowia nie uzasadniał zastosowania § 4 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2012 r. W dacie orzekania brzmiał on następująco: "W przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu".

Z akt sprawy nie wynika, iż skarżąca kasacyjnie nie mogła przekazać pracownikom socjalnym wymaganych informacji lub dokumentów. Nie przekonuje do odmiennego poglądu nawet złożona przez jej pełnomocnika opinia sądowa. Zatem zbędne okazało się odwoływanie się do art. 3 pkt 1 lit. c wspomnianej ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. Nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy i oceny możliwości współdziałania skarżącej z organami pomocy społecznej jest ujawniony w przywołanej opinii fakt, że skarżąca kasacyjnie nie przyjmuje zalecanych jej leków, mimo że koszt najtańszej kuracji, jak stwierdziła biegła w opinii, to kilka złotych miesięcznie.

W tym stanie rzeczy przyjęta odmowa współdziałania znajduje oparcie w materiale sprawy. Jeżeli zatem nie przeprowadzono aktualizacji wywiadu w całości, to nie mógłby on stanowić podstawy decyzji merytorycznej co do przyznania świadczenia. W tym zakresie zarzut kasacji naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest nietrafny. W konsekwencji czego ani Sąd, ani organy nie stosowały przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który zatem nie mógł zostać naruszony. Takiego zarzutu niepodobna też postawić w zakresie art. 2 tej ustawy.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną od prawidłowego wyroku oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu za świadczenie pomocy prawnej z urzędu orzeknie właściwy wojewódzki sąd administracyjny.