Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 1033/23 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 października 2023 r. nr SKO.4167.2213.2023 w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. C. na rzecz A. J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 1033/23 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 października 2023 r. nr SKO.4167.2213.2023 w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła E. C. zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej zwanej "PPSA") mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA w zw. z art. 156 § 2, 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "KPA"), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako "nowelizacja KPA") oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako "Konstytucja RP") poprzez uchylenie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nr 861/58 z dnia 7 grudnia 1958 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki) oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 8 stycznia 1959 r. nr RNN 43-258/58 utrzymującego w mocy ww. orzeczenie, w sytuacji, gdy ww. decyzje rażąco naruszają prawo, a przyjęte przez ustawodawcę przepisy wyłączające możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia prowadzą do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad proporcjonalności i pewności prawa oraz prawa do sądu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; ewentualnie, w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do zgodności powołanych przepisów z Konstytucją RP, o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie objętym zarzutem skarżącej lub ewentualnie zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA do czasu rozstrzygnięcia toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą K 2/22 sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 nowelizacji KPA z Konstytucją RP. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Nietrafnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a., a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wskazać należy przede wszystkim, że został on sformułowany nieadekwatnie do rzeczywistej podstawy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uchylił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie dlatego, że sam merytorycznie przesądził o obowiązku umorzenia postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że organ nie uwzględnił wpływu nowego stanu prawnego na dopuszczalność dalszego orzekania w sprawie, nie odniósł się do stanowiska A. J. w tym zakresie, a nadto nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że Kolegium w żaden sposób, ani w toku postępowania, ani w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 października 2023 r., nie odniesiono się do podnoszonej przez A. J. kwestii skutków wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że za stronę postępowania organ uznał także R.W., lecz nie doręczył jej decyzji z dnia 18 października 2023 r. Uchybienia te Sąd pierwszej instancji powiązał z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i właśnie z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Skarga kasacyjna nie podważa skutecznie tej samodzielnej podstawy wyroku, nie formułuje zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., ani nie kwestionuje ustalenia Sądu pierwszej instancji, że jedna ze stron postępowania została pominięta przy doręczeniu postanowienia o podjęciu postępowania i decyzji kończącej sprawę. Już z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Niezasadnie również Sądowi pierwszej instancji postawiono zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 2, art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że po wejściu w życie ustawy nowelizującej kwestia wpływu art. 2 ust. 2 tej ustawy na dalszy tok sprawy stała się zagadnieniem podstawowym i organ nie mógł pominąć jej milczeniem. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 2 marca 2021 r., a przedmiotem tego postępowania była kontrola nadzorcza orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 7 grudnia 1958 r. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 8 stycznia 1959 r. Już tylko z zestawienia tych dat wynika, że organ miał obowiązek rozważyć znaczenie regulacji odnoszącej się do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji albo postanowienia i niezakończonych przed dniem 16 września 2021 r. Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że bez znaczenia dla tej oceny pozostawała późniejsza modyfikacja wniosku dokonana przez wnioskodawczynię pismem z dnia 19 listopada 2021 r. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., nie stanowi samoistnego celu ani przedmiotu odrębnego postępowania administracyjnego. Jest ono jedynie jednym z możliwych sposobów zakończenia postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 i k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 158 § 2 k.p.a. bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie z art. 158 § 2 k.p.a. zapada wyłącznie w ramach tego samego postępowania nadzorczego, a nie w odrębnej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 1481/07, a także wyrok NSA z dnia 7 maja 2025 r. sygn. I OSK 1797/23). Nie zmienia tej oceny to jak skarżąca kasacyjnie sformułowała swoje żądanie (czy jako żądanie stwierdzenia nieważności, czy jako żądanie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa). Sposób sformułowania żądania nie przekształca charakteru prawnego sprawy. W sensie procesowym chodziło nadal o uruchomienie nadzwyczajnego trybu kontroli decyzji opartego na art. 156 k.p.a. Organ, po przeprowadzeniu tego postępowania, ustala, czy zachodzą przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., a jeżeli występują przeszkody z art. 156 § 2 k.p.a., ogranicza się do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 158 § 2 k.p.a. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącą prowadziłoby do obejścia przepisu art. 158 § 3 k.p.a., gdyż po upływie trzydziestu lat każdy wnioskodawca mógłby uchylić ustawową cenzurę czasową przez samo odpowiednie nazwanie żądania. Nie można zatem uznać, że samo przekształcenie żądania po dniu 16 września 2021 r. zwalniało organ z obowiązku zbadania skutków wejścia w życie nowych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że Kolegium wydało decyzję z dnia 18 października 2023 r. bez uprzedniego wyjaśnienia zagadnienia, które po wejściu w życie ustawy nowelizującej miało charakter kluczowy dla dalszej dopuszczalności merytorycznego orzekania. Zaniechanie w tym zakresie trafnie zostało ocenione jako naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjna wiąże te przepisy z tezą, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie powinien zostać w sprawie zastosowany, gdyż ogranicza możliwość uzyskania prejudykatu potrzebnego w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym. Argumentacja ta nie może podważyć trafności zaskarżonego wyroku z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej bezwzględnie musi prowadzić w tej sprawie do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano jedynie, że organ nie mógł pominąć tej regulacji przy wydawaniu. Uchylenie decyzji z dnia 18 października 2023 r. nie pozbawiło skarżącej kasacyjnej prawa do sądu również z tej przyczyny, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie zakończył definitywnie sprawy administracyjnej, lecz doprowadził do ponownego jej rozpoznania przez organ.

Z tych samych względów nie było podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP ani do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Pytanie prawne może zostać skierowane tylko wtedy, gdy odpowiedź Trybunału jest niezbędna do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie taka zależność nie zachodziła, ponieważ o wyniku kontroli kasacyjnej przesądzały opisane wyżej uchybienia procesowe organu, w tym pominięcie jednej ze stron postępowania oraz brak odniesienia się do zasadniczego zarzutu strony przeciwnej. Odnosząc się do powołanej w skardze kasacyjnej argumentacji oraz informacji o zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawie o sygn. akt K 2/22, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie obowiązującego stanu prawnego, a ewentualne przyszłe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania ani do odstąpienia od stosowania obowiązujących przepisów prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając od skarżącej kasacyjnie E. C. na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrot kosztów zastępstwa procesowego.