Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2512/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2512/17 oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. M. we wniosku z 5 stycznia 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z 7 listopada 2016 r. nr 230/2016 dotyczącej zatwierdzenia zakładu położonego w S. w zakresie prowadzenia [...] oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu: [...], użytkowanego przez G. sp. z o.o. z siedzibą w G.

Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z 7 marca 2017 r. nr 11/2017 stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z 7 listopada 2016 r. nr 230/2016 z powodu niewykonalności decyzji istniejącej w dacie jej wydania i mającej charakter trwały, ponieważ Spółka świadomie, bezumownie korzystała z nieruchomości położonej w S., która stanowi własność J. M.

Główny Lekarz Weterynarii (powoływany dalej również jako "GLW") wskazał, że stanowisko J. M. o tym, że nie zgadza się na działalność spółki na swojej nieruchomości, nie stanowi przesłanki obiektywnej. Nie można bowiem wykluczyć, że strony mogłyby dojść do porozumienia i uregulować użytkowanie działki, jest to bowiem kwestia podlegające swobodzie umów. Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczący bezumownego korzystania z nieruchomości nie stanowi przedmiotu badania przez organy administracji publicznej. Natomiast wątpliwości związane z użytkowaniem działki leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, nie zaś Inspekcji Weterynaryjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. od powyższej decyzji wskazując, że organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z 7 listopada 2016 r. wydana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. dotycząca zatwierdzenia zakładu G. sp. z o.o. w zakresie prowadzenia [...] oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Decyzja wydawana w powstępowaniu o zatwierdzenie zakładu przez właściwy organ potwierdza, że zakład spełnia określone wymagania weterynaryjne w zakresie prowadzonej działalności nadzorowanej. Podmiotem zobligowanym do zainicjowania postępowania i jedynym, którego sytuacja prawna zostaje ukształtowana na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu zakładu, jest podmiot, który zamierza prowadzić działalność nadzorowaną w takim zakładzie. Jest to podmiot, pod którego faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stroną postępowania o zatwierdzenie zakładu jest wyłącznie podmiot zamierzający prowadzić tego rodzaju działalność. Przepisy znajdujące zastosowanie nie nakładają obowiązku dokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany ma być zakład, a zatem organ rozstrzygający wniosek nie jest zobowiązany, a tym samym uprawniony do weryfikacji tytułu prawnego. Nie może być jednak wątpliwości, że podmiot ten musi faktycznie władać zakładem. Decyzja zatwierdzająca zakład nie ma wpływu na sytuację prawną właściciela nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1a pkt 2 oraz 3 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.z.z.", w związku z art. 3 pkt 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 1 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenia (WE) nr 1069/2009", a także art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przepisów procesowych związanych z czynnym udziałem strony w postępowaniu.

Zdaniem Sądu I instancji, niesłusznie także zarzuca strona skarżąca naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z dokonaną oceną, że kontrolowana decyzja o zatwierdzeniu zakładu z 7 listopada 2016 r. wydana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. Decyzja została skierowana do podmiotu, którego sytuacja prawna była nią kształtowana i który był wnioskodawcą postępowania.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący twierdzi, że kontrolowana decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, bowiem jej wykonanie prowadzi do popełnienia przez spółkę czynów niedozwolonych w rozumieniu art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", polegających na bezumownym korzystaniu przez nią jako posiadacza w złej wierze z zakładu, a także naruszeniu konstrukcji budynku znajdującego się na nieruchomości i jego przebudowie, w wyniku których skarżący poniósł szkodę. Podkreśla, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowały już decyzja Burmistrza Z. z 9 grudnia 2016 r. nakazująca skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 24 marca 2017 r. nakazujące skarżącemu wstrzymanie użytkowania obiektu do celu produkcji [...].

Sąd I instancji podkreślił, że podnoszona przez skarżącego argumentacja nie dowodzi ani zaistnienia czynów niedozwolonych, ani trwałości niewykonalności decyzji. Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że w postępowaniu o zatwierdzenie zakładu, nie może on samodzielnie oceniać przesłanek naruszenia przez podmiot zamierzający prowadzić działalność nadzorowaną przepisów dotyczących zagospodarowania terenu lub przepisów prawa budowlanego. Do kompetencji organu należy wyłącznie ocena spełnienia przez zakład, w którym działalność taka ma być przez podmiot prowadzona wymogów weterynaryjnych w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Organ potwierdzając spełnienie tych wymogów, umożliwia podmiotowi prowadzenie działalności nadzorowanej z punktu widzenia nadzoru weterynaryjnego. Nie określa więc generalnego uprawnienia do prowadzenia działalności w tym miejscu, a więc do jego kompetencji nie należy ocena, czy prowadzenie działalności możliwe jest z punktu widzenia innych przepisów prawa. Sąd I instancji zauważył, że w dacie wydania decyzji kontrolowanej nie funkcjonowały jeszcze w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organów dotyczące naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego, a zatem nie było przesłanek do oceny, że uprawnienie wynikające z wydanej decyzji może napotkać prawne przeszkody w realizacji. Organ odwoławczy ocenia czy kontrolowana decyzja w dacie jej wydania została dotknięta kwalifikowaną wadą, a ta przesłanka wówczas nie istniała.

Kolizja uprawnienia przyznanego kontrolowaną decyzją i nakazów wynikających z rozstrzygnięć właściwych organów administracji, która nastąpiła później i tak, zdaniem Sądu I instancji, nie wskazuje na trwały charakter przeszkody w jego realizacji, bowiem obiektywnie dopuszczalna jest zarówno zmiana sposobu zagospodarowania terenu, jak też sposobu użytkowania obiektu po spełnieniu określonych w przepisach wymogów.

Sąd I instancji uznał także, że organ słusznie ocenił, że decyzja nie była niewykonalna ze względów faktycznych, tj. negatywnego nastawienia skarżącego, bowiem brak zgody właściciela nie ma wpływu na ocenę spełnienia wymogów dla zatwierdzenia zakładu, ani też nie stanowi obiektywnie nieusuwalnej przeszkody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. zaskarżając go w całości i zarzucił Sądowi I instancji

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. przez brak należytego zbadania zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z 7 listopada 2016 r. nr 230/2016;

b. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii pomimo zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a.;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 "ust. 4" P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym oraz art. 10 w związku z art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście spełnienia przesłanki rażącego naruszenia przepisów prawa przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. przy wydaniu decyzji z 7 listopada 2016 r., skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności ww. decyzji;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 "ust. 4" P.p.s.a. przez brak wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, jaki stan faktyczny przyjęto do oceny naruszeń prawa materialnego;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 6 ust. 1a pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 lit. c u.o.z.z. oraz art. 3 pkt 13, art. 24 ust. 1, art. 27 i art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatwierdzenie zakładu przez inspekcję weterynaryjną może nastąpić na rzecz każdego podmiotu, który włada nim faktycznie (interes faktyczny) bez uwzględnienia posiadania przez ten podmiot rzeczywistego prawa do dysponowana tym zakładem (interes prawny) oraz przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja zatwierdzająca zakład nie ma wpływu na sytuację prawną właściciela nieruchomości, niezależnie od konieczności spełnienia wymogów sanitarnych, które skutkują bezprawnym naruszeniem substancji nieruchomości należącej do skarżącego oraz nakładaniu na niego obowiązków w trybie administracyjnoprawnym;

b. art 28 K.p.a. w związku z art 3 ust 1 u.o.z.z. przez ich niezastosowanie oraz uznanie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.o.z.z. oraz rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 nie ma zastosowania art. 28 K.p.a. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zakładu oraz przez błędną, zawężającą, wykładnię "interesu prawnego" wynikającego z art 28 K.p.a., skutkujące odmową dopuszczenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. skarżącego do postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zakładu jako właściciela nieruchomości, w obrębie której funkcjonuje zakład, w rozumieniu art. 3 pkt 13 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009;

c. art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. przez ich niezastosowanie pomimo, że PLW w K. przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zakładu rażąco naruszył przepisy prawa, a także pomimo tego, że decyzja była niewykonalna w chwili wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały, a nadto zdaniem skarżącego została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu stanu faktycznego, który przyjął za podstawę do oceny zarzutów przepisów materialnoprawnych, co utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia.

Podkreślono, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. jeszcze przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu zakładu i nadaniu numeru weterynaryjnego miał wiedzę o tym, że spółka zajmuje nieruchomość wnoszącego skargę kasacyjną bez jakiegokolwiek tytułu prawnego oraz bezprawnie posługuje się adresem nieruchomości przy wskazywaniu w trybie art. 6 ust. 3 pkt 2 lit. c u.o.z.z. adresu zakładu, w którym prowadzona będzie działalność nadzorowana. Organ w obliczu wątpliwości w zakresie legalności władania nieruchomością (oraz prawem do dysponowania jej adresem), powinien odmówić zatwierdzenia zakładu w tym miejscu. Sąd I instancji pominął tę kwestię dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Głównego Lekarza Weterynarii.

Inaczej niż twierdzi Sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną, jak i organ I instancji wyraźnie odróżniali zagadnienie popełniania przez spółkę deliktów w rozumieniu prawa cywilnego od kwestii bezumownego korzystania z nieruchomości i wynikających z tego roszczeń. O zaistnieniu deliktu cywilnego decydują przesłanki ustawowe, a wolą wnoszącego skargę kasacyjną kształtowana jest jedynie możliwość dochodzenia roszczeń z tego tytułu. Dlatego też, nie ulega wątpliwości, że decyzja z 7 listopada 2016 r. nr 230/2016 była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. z chwilą, jej wydania, ponieważ realizacja celu gospodarczego w postaci prowadzenia zakładu ([...]) w określonym w decyzji miejscu, na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, nie mogła być wykonywana bez naruszania substancji nieruchomości (a wręcz dewastowania) nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną. Ponadto, Sąd I instancji odniósł się jedynie do zarzutów naruszenia przez Głównego Lekarza Weterynarii prawa materialnego, z pominięciem zarzutów dotyczących samego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak i zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa (brak zawiadomienia strony, to jest J. M., o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości brania udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia zakładu) w kontekście ziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organ nie wyjaśnił, jak ma badać spełnienie przesłanki "władania nieruchomością", na której ma zostać zatwierdzony zakład. W protokole służb inspekcji weterynaryjnej wypełnianym przy zatwierdzaniu zakładu znajduje się rubryka, w której należy wpisać tytuł prawny do nieruchomości na której ma zostać zatwierdzony zakład. Organ I instancji nie miał wątpliwości, że wnoszący skargę kasacyjną ma interes prawny w postępowaniu, a zakład nie powinien zostać zatwierdzony przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Trudno uznać, że podmiot, który nie posiada jakiegokolwiek prawa do nieruchomości, na której zlokalizowany jest zakład, może w sposób zgodny z przepisami prawa dostosować tę nieruchomość do przepisów dotyczących tego typu działalności.

Spółka w momencie składania wniosku legitymowała się "wątpliwą" umową dzierżawy linii technologicznej, nie posiadała natomiast tytułu prawnego do bezumownie zajmowanej nieruchomości. Zdaniem skarżącego sama linia technologiczna nie spełnia definicji zakładu, o którym mowa ww. przepisie, ponieważ nie może być uznana za "miejsce".

Wykładnia i stosowanie przepisów w oderwaniu od zasady ochrony własności, wyrażonej zarówno w Konstytucji jak i ustawach, spowodowały w niniejszej sprawie legitymizowanie rażącego naruszania prawa własności skarżącego przez podmiot, który w dacie złożenia wniosku, jak również później, w sposób bezumowny i bezprawny korzystał z zakładu jako posiadacz w złej wierze, a także w sposób systematyczny dewastował nieruchomość przy produkcji [...] z [...], który był składowany na nieruchomości. To bezprawne zachowanie było przedmiotem postępowania sądowego co do wydania nieruchomości, zakończonego prawomocnie wyrokiem zobowiązującym do wydania nieruchomości, na której zatwierdzono zakład, o czym wnoszący skargę kasacyjną informował organ jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zakładu.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, błędne jest stanowisko, że brak w przepisach u.o.o.z. oraz przepisach sanitarnych enumeratywnie wskazanych stron przedmiotowego postępowania świadczy o tym, że jedyną stroną takiego postępowania jest wnioskodawca. Tymczasem, jak wynika z art. 3 ust. 1 u.o.z.z., do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W przepisach u.o.z.z. dotyczących zatwierdzenia zakładu w zakresie prowadzenia [...], brak jest przepisów szczególnych dotyczących stron postępowania. Zatem do przedmiotowego postępowania ma zastosowanie art. 28 K.p.a., który określa krąg stron postępowania posługując się kryterium interesu prawnego. Z kolei źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być nie tylko prawo administracyjne, ale również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności. W myśl ukształtowanego orzecznictwa prawo rzeczowe (własność) do nieruchomości jest interesem prawnym, a nie faktycznym, który powinien podlegać ochronie, a nie ograniczeniu.

Działalność spółki w S., w oparciu o wykonywanie decyzji zatwierdzającej zakład, ewidentnie wkracza w prawo wykonywania prawa własności przez właściciela wynikające z art. 140 K.c., który m.in. nigdy nie wyraził zgody na funkcjonowanie spółki, korzystanie przez nią z budynków zlokalizowanych na terenie nieruchomości, ingerowanie w strukturę obiektu (zakładu) przez dostosowywanie obiektu pod warunki weterynaryjne (brak tytułu prawnego na cele budowlane), gromadzenie różnych przedmiotów na terenie nieruchomości, wykonanie placu magazynowego na otrzymany [...] oraz parkingu na środki transportu, którymi przywożony był [...] na teren nieruchomości, udostępnienie terenu nieruchomości różnym osobom, prowadzenie wszelkich kontroli na terenie i przebywanie na jej terenie bez powiadomienia właściciela, a tym bardziej posiłkowanie się na oznakowaniu wyprodukowanego [...] adresem nieruchomości, czy wpisaniem zakładu i adresu do ogólnodostępnego rejestru podmiotów nadzorowanych przez służby weterynaryjne. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie rozwiał wątpliwości co do braku związku stosowania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z sytuacją prawną właściciela zakładu.

Z kolei, dzierżawa (stosunek zobowiązaniowy) linii technologicznej od podmiotu trzeciego nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dla organów, stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca lokalu.

Pominięcie przez PLW w K. treści art. 28 i 61 K.p.a. świadczy o przeprowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 3 marca 2003 r. sygn. akt II GSK 2438/13, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy w widoczny sposób naruszone zostały normy prawa materialnego, lecz również wówczas, gdy szczególnie drastycznie naruszono normy prawa procesowego. Dlatego też, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji rażące naruszenie art. 28 i art. 61 K.p.a. W przedmiotowej sprawie decyzją z 7 listopada 2016 r. nadano uprawnienia podmiotowi, który na dzień złożenia wniosku nie wskazał swojego interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny (umowa dzierżawy linii technologicznej).

Organy posiadały wiedzę o prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w G. z 25 marca 2016 r., nakazującym wydanie nieruchomości skarżącemu. Pomimo powyższego wyroku błędnie uznano, że żadne przepisy prawa nie stanowią przeciwwskazań do zatwierdzenia zakładu, na rzecz spółki, a skarżący zawsze może ponownie złożyć wniosek o odzyskanie nieruchomości na drodze cywilnej, tym razem w stosunku do spółki G. sp. z o.o., tj. podmiotu który powstał wyłącznie w celu utrudnienia skarżącemu odzyskanie nieruchomości i bezprawnego prowadzenia przez właścicieli wyżej wymienionej spółki oraz jej poprzednika, B. sp. z o.o., działalności na tej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie pominięcie przepisów cywilnych w zakresie ustalania stron skutkowało przeprowadzeniem całego postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 ust. 1 pkt 5 K.p.a., co w konsekwencji prowadziło do błędnego oddalenia skargi. Niewykonalność prawna decyzji administracyjnej może wynikać z tego, że do jej realizacji należałoby podjąć działania, które będą miały znamiona czynu niedozwolonego w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W przypadku, gdy wykonanie decyzji powodowałoby szkodę innym osobom z samego rodzaju działań, które należałoby podjąć w celu jej realizacji, trzeba uznać, że zachodzi przypadek prawnej niewykonalności decyzji. Decyzja administracyjna to rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który stoi na straży praworządności i decyzja sama w sobie nie powinna powodować szkód i krzywd innym podmiotom. A jeśli tak jest, znaczy to, że pokrzywdzony podmiot ma interes prawny i może go chronić na drodze administracyjnej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji całkowicie pominął racje wnoszącego skargę kasacyjną. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej najpierw pozbawiły wnoszącego skargę kasacyjną prawa o decydowaniu o swojej własności, możliwości ochrony interesu prawnego na drodze administracyjnej, a w konsekwencji o decydowaniu o swoim życiu osobistym insynuując, że może zmienić stosunek do spółki.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył również, że w postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 K.p.a. powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia, czy zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu zakładu. Organ odwoławczy nie może zastosować art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada zatem kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym sprawę wówczas jest umorzenie postępowania. Postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu jest, ze względów podmiotowych, niedopuszczalnie, a tym samym bezprzedmiotowe, co w myśl art. 105 § 1 K.p.a. stanowi podstawę do jego umorzenia. Sąd I instancji, w ramach kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wadliwej formy decyzji, pomimo przychylenia się do stanowiska o braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony. Z jednej strony wszczęto postępowanie nieważnościowe na wniosek strony w trybie art. 157 § 2 K.p.a. i tak też rozstrzygnięto, a z drugiej, odmówiono skarżącemu przymiotu strony. Świadczy to o wewnętrznej sprzeczności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wyroku Sądu I instancji. Dlatego też zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie wskazanych przepisów oraz zaakceptowanie błędnej formy rozstrzygnięcia decyzji GLW.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 47/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszyscy uczestnicy postępowania zajęli stanowisko.

Zarządzeniem z 1 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 47/21, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 28 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania udzieliły odpowiedzi. Zarządzeniem z 1 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu tzw. nieważnościowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tak więc organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 K.p.a. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Kolejno należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany także podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do bycia stroną w nieważnościowym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w trybie nieważnościowym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1892/19).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko GLW o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 7 listopada 2016 r. nr 230/2016 przyjmując, że podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania i jedynym, którego sytuacja prawna ukształtowana na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu zakładu, jest podmiot, który zamierza prowadzić działalność nadzorowaną w takim zakładzie (tj. każdym miejscu, w którym prowadzone są czynności związane z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego lub produktami pochodnymi, inne niż statki rybackie - art. 3 pkt 13 rozporządzenia). Jest to podmiot, pod którego faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego (art. 3 pkt 11 rozporządzenia). Sąd wywiódł na podstawie analizy wskazanych przepisów, że tym samym stroną postępowania o zatwierdzenie zakładu jest wyłącznie podmiot zamierzający prowadzić tego rodzaju działalność. Sąd zgodził się z organem, że przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie nakładają obowiązku dokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany ma być zakład, a zatem organ rozstrzygający wniosek nie jest zobowiązany, a tym samym uprawniony do weryfikacji takiego tytułu prawnego. Nie może być jednak wątpliwości, że podmiot ten musi faktycznie władać zakładem, bowiem z art. 44 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 wynika, że właściwy organ zatwierdza przedsiębiorstwa lub zakłady jedynie wówczas, gdy z inspekcji przeprowadzonych w takich zakładach lub przedsiębiorstwach przed rozpoczęciem przez nie działalności wynika, że spełniają one wszystkie wymogi określone zgodnie z art. 27. Bez faktycznego władztwa wymóg przeprowadzenia kontroli nie mógłby zostać spełniony. Sąd uznał, że decyzja zatwierdzająca zakład nie ma wpływu na sytuację prawną właściciela nieruchomości.

Należy podzielić powyższe stanowisko Sądu I instancji. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 3 lutego 1997 r. sygn. akt: OPS 6/96, prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Tak jak już wspomniano, w przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 1999 r. sygn. akt: OPS 11/99). Tym samym interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, także musi pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Cechami tak rozumianego "interesu prawnego" jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. o sygn. akt: II OSK 742/14). Przepis art. 28 K.p.a. znajduje bezpośrednie zastosowanie w przypadku rozpoznawanej sprawy, gdyż brak jest odrębnych regulacji prawa materialnego lub procesowego przyznających status strony innym podmiotom niż wnioskodawca zatwierdzenia w postępowaniu przed organami inspekcji weterynaryjnej w sprawie o zatwierdzenie zakładu w celu podjęcia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, czy też w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w tym przedmiocie.

Jak stanowią przepisy w tym zakresie podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po zatwierdzeniu przedsiębiorstwa lub zakładu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 stosownie do art. 6 ust. 1a pkt 2 u.o.z.z. Powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na planowane miejsce prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, na wniosek podmiotu zamierzającego prowadzić taką działalność, dokonuje rejestracji, o której mowa w ust. 1 a pkt 1, oraz wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 1a pkt 2 lub 3 (art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009). Z kolei według art. 6 ust. 3 pkt 2 u.o.z.z. wniosek o zatwierdzenie zakładu zawiera: imię, nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy, określenie rodzaju działalności, którą wnioskodawca zamierza prowadzić, oraz informacje określone w art. 23 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1069/2009, określenie adresu przedsiębiorstwa lub zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 13 rozporządzenia nr 1069/2009, jeżeli działalność będzie prowadzona w takim przedsiębiorstwie lub zakładzie. Zgodnie z art. 44 wskazanego rozporządzenia przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia zakładu w zakresie prowadzenia [...] jest ustalenie, że zakład, w którym działalność nadzorowana ma być prowadzona spełnia wymogi określone w art. 27 rozporządzenia.

Decyzja wydawana w postępowaniu przez właściwy organ potwierdza zatem, że zakład spełnia określone w rozporządzeniu wymagania weterynaryjne w zakresie prowadzonej działalności nadzorowanej. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stroną postępowania o zatwierdzenie zakładu jest wyłącznie podmiot zamierzający prowadzić tego rodzaju działalność. Statusu strony takiego postępowania nie może uzyskać zatem nawet właściciel nieruchomości wskazanej w treści zaskarżonej decyzji GLW i decyzji z 7 listopada 2016 r., jako miejsce prowadzenia [...], zaś podstawy do przyznania mu statusu strony takiego postępowania nie można wywieść z art. 140 K.c, wskazującego zakres prawa własności, jak również z innych norm chroniących prawo własności.

Wydanie decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z 7 listopada 2016 r. nr 230/2016 dotyczącej zatwierdzenia zakładu położonego w S. w zakresie prowadzenia [...] oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu: [...], użytkowanego przez G. sp. z o.o. z siedzibą w G., nie miało bowiem bezpośredniego związku z sytuacją prawną skarżącego, w tym możliwością wykonywania prawa własności, gdyż w tym okresie toczył się spór o wykonywanie tego prawa z dzierżawcą nieruchomości, w związku z wypowiedzeniem przez skarżącego umowy dzierżawy. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że działalność Spółki w S., w oparciu o wykonywanie decyzji 7 listopada 2016 r., wkracza w prawo wykonywania prawa własności przez właściciela wynikające z art. 140 K.c., ponieważ nie wyraził on zgody na funkcjonowanie Spółki na terenie nieruchomości. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w świetle wyroku Sądu Okręgowego w G. z 25 marca 2016 r. o sygn. akt: IX [...] 855/13 nakazującym wydanie skarżącemu przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, gdyby nawet uznać, że skarżący jako właściciel takiej nieruchomości ma prawo wykazywania, że prawa i obowiązki określone w decyzji z 7 listopada 2016 r. zostały ukształtowane z naruszeniem jego prawa, to konieczne byłoby wykazanie, że naruszenie interesu prawnego właściciela było aktualne na dzień wydania decyzji, której legalność jest kwestionowana, a kwalifikowana wada decyzji musiałby istnieć w dacie wydania decyzji. W sprawie bezsporne jest tymczasem, że wykonanie wyroku Sądu Okręgowego w G. z 25 marca 2016 r. poprzez nadanie mu klauzuli wykonalności nastąpiło z dniem 10 stycznia 2017 r., a więc po wydaniu kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Ponadto, co istotne organ potwierdzając spełnienie wymogów określonych w przepisie, umożliwia jedynie wnioskodawcy prowadzenie działalności nadzorowanej (de facto koncesyjnej). Nie określa więc generalnego uprawnienia do prowadzenia działalności w określonym miejscu, a więc do jego kompetencji nie należy ocena czy prowadzenie działalności w takim miejscu jest możliwe z punktu widzenia innych przepisów prawa. Nie miały więc wpływu na status strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie zakładu także obowiązki nakładane na skarżącego przez inne ograny administracji, które dotyczyły działalności Spółki niezgodnej z przepisami budowlanymi oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. W przypadku nawet naruszającej prawo działalności zakładu na gruncie skarżącego, podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie leży w kompetencji organów inspekcji weterynaryjnej, lecz odpowiednich organów, w tym organów wymiaru sprawiedliwości. Postępowanie w sprawie o zatwierdzenie zakładu nie dotyczyło sensu stricte interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego.

Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy i okoliczności wydania decyzji z 7 listopada 2016 r., gdzie jedyną stroną postępowania był wnioskodawca zatwierdzenia zakładu, nie można więc uznać, że stroną tego postępowania powinien być także skarżący. Tym samym nie można było uznać, że skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaskarżona decyzja nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1a pkt 2 oraz 3 pkt 2 lit. c ustawy w związku z art. 3 pkt 13, art. 24 ust. 1, art. 27 i art. 44 ust. 1 w/w rozporządzenia(WE) nr 1069/2009, a także art. 28 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 u.o.z. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przepisów procesowych związanych z czynnym udziałem strony w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującej, że istnieje sprzeczność w stanowisku Sądu I instancji, ponieważ skoro Sąd uznał, że podmiotem zobligowanym do zainicjowania postępowania i jedynym, którego sytuacja prawna zostaje ukształtowana na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu zakładu, jest podmiot, który zamierza prowadzić działalność nadzorowaną w takim zakładzie, to jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym sprawę jest umorzenie postępowania, a ponadto Sąd nie przyznał statusu strony postępowania skarżącemu, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, a decyzje administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności były mu doręczane, wyjaśnienia wymaga, że nawet wadliwe rozstrzygnięcie sprawy w postaci odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zamiast umorzenia postępowania i zaakceptowanie tego przez Sąd I instancji, nie ma wpływu na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W sposób wszechstronny rozważono materiał dowodowy w kontekście istotnych dla sprawy okoliczności.

Zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. zostały oparte na dwu różnych podstawach kasacyjnych. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 P.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych. Niezależnie jednak od powyższego zarzuty te nie mogły być zasadne, ponieważ czym innym jest badanie legitymacji strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym ocena legalności kwestionowanej decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza kwestia dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności, natomiast druga należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.