Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. - [...] w W., L. K.-P. - [...] w K. oraz M. Z. - [...] w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 361/16 w sprawie ze skargi S. Z. - [...] w W., L. K.-P. - [...] w K. oraz M. Z. - [...] w L. na zarządzenie Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta Suwałki oraz gruntów pozostających w zarządzie Miasta Suwałki na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 361/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę S. Z., L. K.-P. i M. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Suwałki z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta Suwałki oraz gruntów pozostających w zarządzie Miasta Suwałki na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] Z. w Warszawie, L. K.-P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] w Cz. oraz M. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] " w B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] 6, w sprawie zakazu zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta Suwałki oraz gruntów pozostających w zarządzie Miasta Suwałki, na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Wskazanym Zarządzeniem, wydanym m.in. na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej nr XX/211/2012 z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia Gminnego Miasta Suwałki w zw. z § 7 ust. 1 zarządzenia nr 136/2011 Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie najmu lokali użytkowych oraz dzierżawy gruntów z gminnego zasobu nieruchomościami na okres do 3 lat, Prezydent Miasta Suwałk zakazał zawierania umów dzierżawy gruntów komunalnych Gminy Miasta Suwałk lub pozostających w zarządzie Miasta Suwałki lub stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta Suwałk, na cele związane z organizowaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Prezydent zakazał również promocji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w Urzędzie Miasta, jednostkach organizacyjnych oraz za ich pośrednictwem.

S. Z., M. Z. oraz L. K. P. a także uczestnik postępowania - [...] (dalej "Skarżący") pismem z dnia 24 marca 2016 r. wezwali Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie Skarżący wnieśli skargę, w której zarządzeniu Prezydenta zarzucili naruszenie:

1) zasady demokratycznego Państwa Prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania Zarządzenia nr 93/2016 bez umożliwienia Skarżącym i Uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych pomimo, że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta m.st. Warszawy procedury wskazanej w § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z 08.08.1996 r. o Radzie Ministrów, którego treść została zmieniona Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 5.11.2015 r. ze skutkiem od 1.03.2016 r.

Skarżący wyjaśnili, że brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego Zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżących, uczestnika, jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

Skarżący zarzucili jednocześnie naruszenie poprzez niezastosowanie per analogiom legis art. 7, 8, 9, 10, 19 i 20 K.p.a., - w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego, oraz art. 28 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. a także naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 5a - poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, jej art. 6 - w związku z brakiem właściwości Prezydenta Miasta Suwałk w obszarze nadzoru weterynaryjnego;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

- niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 oraz art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta Suwałk w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskim;

- niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym z 08.03.1990 r. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z późniejszymi zmianami, oraz w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Suwałk jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej lub Skarbu Państwa prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa";

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Suwałk posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz 24j to znaczy Rozdziału 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że zapisy skarżonego zarządzenia nie naruszają prawa i brak jest podstaw do jego uchylenia. Nie jest ono aktem prawa miejscowego ani przepisem porządkowym w rozumieniu art. 40 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, że Prezydent ma pełne prawo do określania sposobu korzystania z gruntów gminnych. Skarżony akt jest zaś aktem o wewnętrznym charakterze obowiązywania. Podkreślono, że zarządzenie nie zakazuje prowadzenia przedsiębiorcom tego typu działalności z udziałem zwierząt na terenie Gminy Miasta Suwałk.

Postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/BK 361/16, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę. Sąd doszedł do przekonania, że interes prawny skarżących, skarżących, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie został naruszony.

W ocenie Sądu, przedstawiona przez skarżących argumentacja nie może świadczyć o naruszeniu ich interesu prawnego. Zaskarżone zarządzenie nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżących oraz nie ogranicza ono swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta Suwałki. Zaskarżone zarządzenie stanowi swoistą dyspozycję kierowaną do jednostek podległych Prezydentowi Miasta Suwałki, do nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i prowadzeniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W zaskarżonym zarządzeniu zakazano również promocji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w Urzędzie Miasta, jednostkach organizacyjnych oraz za ich pośrednictwem. Zaskarżone zarządzenie nie zakazuje natomiast prowadzenia działalności cyrkowej z udziałem zwierząt, a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie Miasta Suwałki na cele związane z prowadzeniem takiej działalności. W ocenie Sądu, skarżone zarządzenie dotyczy wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego, które w świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za dopuszczalne. Gmina jako dysponent nieruchomości, a więc występując w obrocie prawnym jako równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, co obejmuje również najem komunalnych nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie, czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. W stosunkach prywatnoprawnych żaden podmiot prywatnoprawny nie może zatem skutecznie domagać się od Gminy nawiązania z nią stosunku cywilnoprawnego.

Sąd stwierdził, że żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącym prowadzącym działalność cyrkową uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, w tym organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Zatem, skarżący nie wykazali, aby jakikolwiek przepis prawa przyznawał im prawo do żądania dzierżawy lub najmu takich nieruchomości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzucane przez skarżących naruszenie w postaci ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie mogło odnieść skutku, bo ani przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają skarżącym podstawy do wysuwania roszczeń w stosunku do Gminy w zakresie dzierżawy gruntów komunalnych.

Sąd nie znalazł też podstaw, by przyjąć, że naruszenie interesu prawnego skarżących można wywieść z ustawy o ochronie zwierząt. Wskazywany przez skarżących przepis art. 37 tej ustawy wprowadza sankcję za naruszenie wskazanych w nim przepisów. Wbrew sugestii skarżących, nie można przyjąć, że skarżone zarządzenie stanowi kolejną, nieuprawnioną sankcję.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli S. Z., L. K. – P. i M. Z. Postanowienie zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi, tj. art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 22, 32 oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84 a pkt 2 ustawy o swobodzie działalności z 2 marca 2004 r. oraz art. 17 ust. 1, art. 18 w zw. z art. 34a oraz 37 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w postaci uprawnienia skarżących do wystąpienia wobec Gminy Suwałki z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z majątku należących do Gminy Suwałki, podczas gdy interes prawny skarżących leży w prawie w prawie do równego traktowania ich w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawie do równego traktowania ich w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawie do nieograniczania swobody działalności gospodarczej w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Fundację [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W dniu 3 kwietnia 2017 r. Fundacja złożyła pismo procesowe. W treści pisma nie było oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma stronom albo o jego nadaniu przesyłka poleconą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do skargi kasacyjnej należy odnotować, że w myśl art. 66 § 1 zdanie trzecie P.p.s.a., pisma niezawierające wymaganego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. Pismo Fundacji z dnia 3 kwietnia 2017 r. nie było zatem skutecznie wniesionym pismem procesowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonym postanowieniem zasadnie odrzucono skargę. Nie doszło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Od razu warto jeszcze odnotować, że skoro Prezydent Miasta Suwałk jest organem miasta na prawach powiatu, to w myśl art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 445 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), jego działanie określa ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie.

Analizę prawną rozpocząć można od spostrzeżenia, że zarządzenie jako prawna forma działania samorządu gminnego podlega nadzorowi w trybie art. 91 ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym. Nadzór wojewody obejmuje zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym (patrz: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05). Niezależnie zaś od weryfikacji w tym trybie, zarządzenia, które zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest, abstrahując od wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, naruszeniem zaskarżonym zarządzeniem, interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Z uwagi na zakres przedmiotowy zaskarżonego zarządzenia, można rozpatrywać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w związku z prawem do korzystania z nieruchomości gminnej w trakcie wykonywania działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu przedstawień cyrkowych.

Korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Od razu warto zauważyć, że nie wchodzi w grę sytuacja uregulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, dla której przewidziana jest wyłączna właściwość rady gminy. Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.

Niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym, zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Dotyczą one:

1) właściwości organów do podejmowania tych decyzji,

2) przestrzegania ustalonych przez prawo procedur decyzyjnych (np. przy określaniu przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego) i trybów postępowania (np. trybu zamówień publicznych),

3) stosowania właściwych form prawnych gospodarowania mieniem komunalnym (uchwała, decyzja administracyjna, czynność cywilnoprawna),

4) konieczności przestrzegania zasad gospodarowania mieniem komunalnym uchwalonych przez radę gminy oraz innych rygorów materialno- i formalnoprawnych (patrz: Andrzej Szewc [w:] G. Jyż, Z Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, pkt 3 do art. 45; Joanna Jagoda [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 1 do art. 45).

Ewentualne ograniczenia w samodzielnym decydowaniu przez podmioty mienia komunalnego o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych należy rozpatrywać w kontekście przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego, z mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, osobowości prawnej oraz związanym z tą osobowością przysługiwaniem prawa własności i innych praw majątkowych. Należy uwzględniać także konstytucyjną gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w postaci przyznania tym jednostkom, przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ochrony sądowej.

Skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego. Nadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określa, w myśl art. 1 pkt 1, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają zatem, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badając interes prawny skarżących w zaskarżeniu zarządzenia rozważyć należy te przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują korzystanie z nieruchomości samorządowych. Przed przejściem do norm szczegółowych odnotować warto, że zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W odniesieniu do gmin wskazać należy, że według art. 25 ust. 1, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Natomiast w myśl art. 25 ust. 2, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Z art. 23 ust. 1 pkt 7a wynika, że do czynności tych należy wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu.

Od razu sprecyzować należy, że tylko korzystanie z nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy, niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powinno uwzględniać regulację administracyjną w postaci art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, że zarządzeniem są objęte także grunty Skarbu Państwa, którymi zaskarżony organ gospodaruje jako Prezydent Miasta Suwałki, a więc miasta na prawach powiatu, wskazać trzeba, że w odniesieniu do nieruchomości, którymi gospodaruje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, obowiązuje norma zawarta w art. 23 ust. 1 pkt 7a, przewidująca konieczność uzyskania przez organ gospodarujący zgody wojewody. Z przywołanej w zaskarżonym zarządzeniu podstawy prawnej wynika wprost, że zarządzeniem są objęte umowy trwające do 3 lat. Nadto, zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

W tej sytuacji, zawierając umowę dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat, organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także normami ustrojowymi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Odnotować można konieczność przestrzegania wymogów z zakresu finansów publicznych (patrz: Joanna Jagoda, op. cit. pkt 2 do art. 45 ustawy o samorządzie gminnym). Podobne jest związanie organów działających za Skarb Państwa. Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11). W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Na sytuację prawną podmiotu zwracającego się z ofertą zawarcia z organem wykonawczym umowy, której przedmiotem ma być korzystanie z nieruchomości gminnej w okresie nieprzekraczającym 3 lat, oddziałuje dopiero stanowisko wyrażone przez organ gminy w okresie trwania pertraktacji: odmowa zawarcia umowy lub jej zawarcie. Podstawą prawną umów dzierżawy nieruchomości Skarbu Państwa, zawieranych na okres powyżej 3 lat są przepisy art. 23 ust. 1 pkt 7a in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz akt wydany przez wojewodę oraz przepisy cywilnoprawne. Podstawę umowy dotyczącej nieruchomości gminnej stanowią przepisy art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a in principio ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a także uchwała stanowiąca zasady wydzierżawiania bądź uchwała o wyrażeniu przez rade gminy zgody, w warunkach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine, oraz normy prawa cywilnego. W zakresie trybu obowiązują, zarówno w odniesieniu do nieruchomości skarbowych, jak i samorządowych, przepisy art. 37 ust. 4-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji, zaskarżone zarządzenie nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Stanowi deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty, ale deklaracja nie wiąże nie tylko przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ale także samego organu. Taka deklaracja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, że stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień (patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 2 do art. 101). Związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien polegać na tym, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację (patrz: wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07).

Zaskarżone zarządzenie nie pozbawia skarżących uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. O pozbawieniu nie może być mowy, gdyż skarżący nie dysponowali roszczeniem cywilnym o przyznanie im prawa do najmu lub dzierżawy. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia wykluczyłoby skarżących z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś zarządzenie stanowi niewiążącą organu deklarację co do tego jak zachowa się w przyszłości, to nie doszło, na skutek wydania zarządzenia, do uniemożliwienia zawarcia z organem umowy cywilnej, na której podstawie skarżący uzyskają prawo do korzystania z nieruchomości.

W odniesieniu do kierowników miejskich jednostek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w Suwałkach oraz pracowników Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Suwałkach, zarządzenie, w zakresie zawierania umów, ma charakter wiążący. Jest to jednak w tym aspekcie akt o charakterze wewnętrznym. W tym miejscu odnotować można, że charakter niewątpliwie wewnętrzny ma także zakaz sformułowany w § 1 ust. 2 – promocji przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt w Urzędzie Miasta i jednostkach organizacyjnych.

Akty wewnętrzne podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jakkolwiek są wiążące dla osób zatrudnionych w urzędach tych jednostek, nie są w stanie wywołać zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które polegałoby na uszczupleniu zakresu ich praw. Skoro zatem zaskarżone zarządzenie ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2778/16).

Naruszenia interesu prawnego skarżących nie można także wywodzić z przepisów ustrojowych art. 20 i art. 22 Konstytucji RP statuujących zasadę wolności działalności gospodarczej, ani z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o swobodzie gospodarczej działalności. Przepisy te nie tworzą po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia tej działalności na tych nieruchomościach. Z samego zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej na terenie samorządowym lub skarbowym nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3121/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 642/16). Przypomnieć jeszcze warto utrwalony pogląd, według którego, do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04).

Skoro skarżący nie wykazali by ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.