Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 569/19 o odrzuceniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie zawarte w punkcie II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 569/19 o uchyleniu postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. umorzyć postępowanie wywołane zażaleniem [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie zawarte w punkcie II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 569/19.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewoda Małopolski (zwany dalej "Wojewodą") wstrzymał z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. została następnie objęta skargą spółki [...] S.A. W punkcie I. wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Kr 569/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazaną skargę oddalił, natomiast w punkcie II. orzeczenia – na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. [...].

Na postanowienie zawarte w punkcie II. opisanego wyżej orzeczenia zażalenie wniosła spółka [...] S.A.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 569/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił powyższe zażalenie, jednocześnie orzekając o zwrocie uiszczonego od niego wpisu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 194 § 1 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 omawianego przepisu. W punkcie 2 wymieniono zażalenie na postanowienie, którego przedmiotem jest "wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61". Sąd wywodził dalej, że postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. uchylone zostało postanowienie Wojewody wydane na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Postanowienie Sądu w tym przedmiocie zostało wydane na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując zażalenie, uznał, że postanowienie wydane na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a., w którym Sąd uchyla wydane wcześniej przez organ odwoławczy postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest postanowieniem objętym art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu ustawodawca ograniczył możliwość wniesienia zażalenia wyłącznie do tych postanowień, które za przedmiot mają wstrzymanie bądź odmowę wstrzymania zaskarżonego aktu. W postanowieniu zawartym w punkcie II. wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. nie doszło natomiast ani do wstrzymania, ani też do odmowy wstrzymania decyzji. Skutkiem tego postanowienia jest uchylenie istniejącej wcześniej ochrony tymczasowej, co jednak nie może być utożsamiane z odmową wstrzymania wykonania decyzji.

Na postanowienie z dnia 23 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 569/19 spółka [...] S.A. złożyła zażalenie zarzucając przy tym naruszenie:

– art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zakresem zastosowania tego przepisu nie jest objęte postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o uchyleniu postanowienia organu drugiej instancji o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej do sądu decyzji, pomimo tego, że nie wynika to z wykładni językowej, a także systemowej, funkcjonalnej i celowościowej;

– art. 178 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. poprzez odrzucenie zażalenia skarżącej pomimo, że nie było ku temu podstaw, a złożone zażalenie było dopuszczalne;

– art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób wadliwy, bez wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz przedstawienia toku myślowego prowadzącego do uznania, że zażalenie skarżącej było niedopuszczalne i podlegało odrzuceniu, co utrudniło zrozumienie motywów Sądu oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca akcentowała, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zostało należycie uzasadnione, co utrudnia zrozumienie motywów orzeczenia o odrzuceniu jej zażalenia. Wskazała, że Sąd przytoczył pełną treść art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a przepis ten natomiast, już po pobieżnym zapoznaniu się z nim, wykazuje niewątpliwy związek z postanowieniem, od którego zażalenie zostało odrzucone. Wskazuje na to zawarte w jego treści odesłanie do art. 61 P.p.s.a., a więc i § 4, który stanowił podstawę prawną dla uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia Wojewody. Zdaniem spółki [...] S.A. , jeżeli zatem w ogóle przyjąć, że możliwość złożenia zażalenia na postanowienie zawarte w punkcie drugim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2019 r. była jakkolwiek wątpliwa, to konieczne było dokładne wyjaśnienie podstawy prawnej, na której opierało się zaskarżone postanowienie. Sąd kwestii tej nie wyjaśnił.

Niezależnie skarżąca argumentowała, że w jej ocenie treść art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie wskazuje, aby postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego wydane w oparciu o art. 61 § 4 P.p.s.a. miało nie podpadać pod tą regulację. Spółka wskazała również na stanowisko wyrażone w literaturze, gdzie wskazuje się na dopuszczalność wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie (B. Dauter, w: tenże, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el. SIP Lex).

Skarżąca wreszcie zaznaczyła, że w art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. użyto sformułowania "w przedmiocie", co należy poczytywać jako wskazanie ogólnej tematyki danego rozstrzygnięcia, a nie dokładne językowe wskazanie brzmienia sentencji. Dla porównania przywołała na art. 131 P.p.s.a., gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, że "Na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie". W ocenie skarżącej tylko taka formuła może być odczytywana jako przypisanie zażalenia do określonego rodzaju orzeczenia sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznego wywodu konieczne jest przedstawienie pewnych uwag proceduralnych. W niniejszej sprawie postępowanie zażaleniowe II OZ 156/20 zostało zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 5 lutego 2020 r. skierowane na posiedzenie niejawne wyznaczone na [...] lutego 2020 r. W dniu wyznaczonego posiedzenia sędzia sprawozdawca zarządził jednak zdjęcie sprawy (zażaleniowej) z wokandy i polecił skierować zażalenie do rozpoznania łącznie ze skargą kasacyjną na rozprawie. Od II kwartału 2020 r. w związku z pandemią COVID-19 wprowadzono szereg zmian w ustawodawstwie, w tym także w regulacjach procesowych. Zgodnie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawy podlegające rozpoznaniu na rozprawie mogą być w określonych przypadkach kierowane na posiedzenie niejawne, przy czym wówczas sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie, przed wybuchem pandemii COVID-19 zarządzono rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zażalenia łącznie i na rozprawie. Wobec obecnych uwarunkowań prawnych rozprawy nie wyznaczono, natomiast oba opisane wyżej środki zaskarżenia skierowano zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 23 sierpnia 2022 r. do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy.

Przechodząc do merytorycznych aspektów sprawy wskazać należy, że rozpoznanie zażalenia spółki [...] S.A. sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. – czyli postanowienie o zmianie lub uchyleniu uprzedniego postanowienia (organu albo sądu) w przedmiocie wstrzymania wykonania – przysługuje zażalenie. Zajęcie stanowiska w tej kwestii wymaga rzecz jasna sięgnięcia do art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje [...] na postanowienia, których przedmiotem jest: [...] wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 [P.p.s.a.]".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się opowiedzieć za dopuszczalnością zażalenia na postanowienie z art. 61 § 4 P.p.s.a.

W tym miejscu, dla naświetlenia szerszego kontekstu prawnego, warto przypomnieć, że literalnie podobna regulacja (już nie obowiązująca), jak zawarta w art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a., tyle że dotycząca zawieszenia postępowania, doczekała się obszernej obudowy orzeczniczej. Zwarta była ona w dawnym art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Analizując zaskarżone postanowienie można odnieść wrażenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie niejako przeniósł wypracowany wówczas schemat rozumowania na art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Wspomniany art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowił, że zażalenie przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego "przedmiotem jest: [...] zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania". Sądy, posiłkując się wykładnia funkcjonalną i systemową, opowiadały się za wąską wykładnią cytowanego zwrotu, to jest za uznaniem, że przedmiotem zażalenia mogą być wyłącznie te postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania oraz odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, natomiast nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (szerzej zob. między innymi postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 2, poz.22).

Badanie dorobku judykatury w kontekście dawnego art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest przydatne z punktu widzenia wykładni podobnie brzmiącego 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Paradoksalnie jednak analiza ta utwierdza w przekonaniu, że ten drugi przepis powinien być interpretowany inaczej, a konkretnie szerzej. Przyjęta w orzecznictwie wykładnia przepisu o zażaleniu na postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania ukształtowała się w oparciu o analizę funkcji procesowej zawieszenia postępowania, a także porównania systemowe do procedury cywilnej i administracyjnej (por. wyżej przywołane postanowienie II OZ 856/08). Żaden z argumentów, które w przywoływano w dyskusji orzeczniczej wokół art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. na poparcie jego wąskiej wykładni, nie jest aktualny w odniesieniu do przepisu art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. dotyczącego wznowienia postępowania.

Przede wszystkim wskazać należy, że w przypadku ochrony tymczasowej dotyczącej zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, istotą jest zawsze w gruncie rzeczy wstrzymanie lub odmowa wstrzymania. Art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wyczerpuje zatem możliwe kierunki orzekania w tym zakresie i akcentuje, że zażaleniem zaskarżalne mają zostać objęte rozstrzygnięcia zarówno pozytywne jak i negatywne w tym przedmiocie, jako że każde z nich realnie wpływa na prawa stron i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Takie podejście jest zrozumiałe, gdyż oczywistym jest, że wstrzymanie wykonania decyzji, postanowienia, czy innego aktu lub czynności dezaktualizuje czasowo prawa ich beneficjentów, natomiast odmowa wstrzymania, jest wyrazem odmowy udzielania ochrony tymczasowej skarżącemu, co także wyraźnie rzutuje na jego prawa.

W tym kontekście pojawia się pytanie o relację pomiędzy art. 194 § 1 pkt 2 a art. 61 § 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis jest podstawą postanowienia sądu administracyjnego, który w każdym czasie może zmienić lub uchylić postanowienie organu lub własne wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania. Art. 61 § 4 P.p.s.a. sprowadza się wiec do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do odebrania lub ograniczenia przyznanej ochrony tymczasowej, czyli do rodzaju rewizji rozstrzygnięcia wydanego w tym zakresie. W takim ujęciu jest to rodzaj orzeczenia, "którego przedmiotem jest wstrzymanie [...] wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności".

Trafnie zwraca uwagę skarżąca z rozpatrywanym obecnie zażaleniu, że art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zawiera sugestywne odesłanie do postanowień "o których mowa w art. 61 [P.p.s.a.]", bez ograniczenia do art. 61 § 2 i 3 P.p.s.a. To także świadczy o intencji ustawodawcy, którego zamiarem zapewne było objęcie zażaleniem wszelkich (pozytywnych i negatywnych) rozstrzygnięć kształtujących zakres ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tym miejscu uzupełniająco można zwrócić uwagę, że tak jak zauważa skarżąca, odnaleźć można pozycje literatury prawniczej, w których autorzy opowiadają się za dopuszczalnością objęcia zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. (B. Dauter, w: tenże, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, wyd. el., SIP Lex, komentarz do art. 61, punkt 24).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2. postanowienia wydano w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. i było ono konieczne z uwagi na potrzebę uregulowanie zaistniałej w sprawie sytuacji procesowej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsze postanowienie, eliminując z obrotu prawnego postanowienie o odrzuceniu zażalenia na postanowienie zawarte w punkcie II. wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Kr 569/19, tym samym zaktualizowało i przywróciło bieg procesowy temu odrzuconemu zażaleniu na postanowienie wydane na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W wydanym w tym samym dniu, co niniejsze postanowienie, wyroku II OSK 385/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stanowiącą główny środek zaskarżenia w sprawie. Oznacza to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Kr 569/19, oddalający skargę spółki [...] S.A. stał się prawomocny. Zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a. "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: [...] uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę". Mając to wszystko na uwadze, doszło do sytuacji, w której w sprawie wprawdzie pozostał do rozpatrzenia środek zaskarżenia mający za przedmiot wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednak zarazem ma to miejsce w momencie, gdy ochrona tymczasowa z mocy ustawy nie może być już przyznana po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że postępowanie wywołane zażaleniem na postanowienie wydane w oparciu o art. 61 § 4 P.p.s.a. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.