II SAB/Wa 361/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-08	
Data wpływu	2021-05-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Sprawiedliwości	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 149 § 1, § 1a, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku Z. F. z dnia [...] sierpnia 2020r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Z. F. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Z.F. złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów wraz załącznikami na dofinasowanie działalności Ośrodka Pomocy [...] zawartych z Instytutem [...], ul. [...], [...] . NIP: [...] oraz sprawozdań finansowych dotyczących realizacji zadania jakie Instytut złożył od początku trwania umów do chwili obecnej. Wniosek obejmował wskazanie formy udostępnienia informacji w wersji elektronicznej w postaci skanu w formacie .pdf przesłanej na adres poczty elektronicznej: [...]. Wniosek został skierowany na adres elektroniczny Ministerstwa Sprawiedliwości, Departamentu Funduszu Sprawiedliwości (funduszsprawiedliwosci@ms.gov.pl).

W związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi w dniu [...] marca 2021 r. skarżący ponownie wniósł o udostępnienie żądanej informacji.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. na adres e-mail [...] wpłynęło pismo organu, w którym wskazano, że Instytut [...] z siedzibą w [...]. przystąpił do ogłoszonego II otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadań ze środków Funduszu [...] - Funduszu [...] w zakresie udzielania pomocy osobom pokrzywdzonym przestępstwem oraz osobom im najbliższym, udzielania pomocy świadkom i osobom im najbliższym dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, w tym stowarzyszeń, fundacji, organizacji i instytucji na lata 2019-2021. Informacje o konkursie, jego warunkach i wynikach zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W odniesieniu do złożonego wniosku o przesłanie skanów dokumentacji wskazanej w jego treści, organ poinformował, iż składane w trybie konkursowym wnioski o dofinansowanie i oferty są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176). Fakt, że taki wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów, karty ocen formalnych i merytorycznych i inne protokoły oceny, a także dokumentacja rozliczeniowa dotyczą bowiem konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ww. ustawy. Wszystkie złożone oferty konkursowe zawierały koncepcję realizacji świadczeń opracowaną na potrzeby realizacji zadań wynikających z treści rozporządzenia w sprawie Funduszu [...] oraz [...] - Funduszu [...] (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 683).

Skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2020r. wywiódł do tut. Sądu Z.F.

Organowi zarzucił naruszenie przepisów:

1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz odesłaniu wnioskodawcy w tym zakresie do informacji i warunków konkursu opisanych w Biuletynie Informacji Publicznej, pomimo istnienia takiego obowiązku oraz pomimo faktu, że żądana informacja (umowy wraz załącznikami na dofinasowanie działalności [...] zawartych z [...], ul.[...], [...] . NIP: [...] oraz sprawozdania finansowe dotyczące realizacji zadania jakie Instytut złożył od początku trwania umów do chwili obecnej) jest informacją publiczną, a ww. przepis stanowi podstawę do udostępniania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 6 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż wnioski o dofinansowanie i oferty, składane w toku postępowania konkursowego są dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej, mimo że z chwilą podpisania umów (w których zostały powołane jako załączniki) stanowią one treść tych umów, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, pomimo faktu, że żądana informacja stanowi informację publiczną,

3. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym odesłaniu wnioskodawcy do Biuletynu Informacji Publicznej, podczas gdy wnioskodawca wnosił o udostępnienie konkretnych dokumentów - umów wraz załącznikami na dofinasowanie działalności osrodka Pomocy [...] zawartych z lnstytutem [...], ul.[...] , [...] NIP: [...]oraz sprawozdań finansowych dotyczących realizacji zadania jakie Instytut złożył od początku trwania umów do chwili obecnej - a w Biuletynie Informacji Publicznej ww. dokumenty nie są dostępne,

4. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ, pomimo istnienia takiego obowiązku.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. wniósł o:

1. zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów wraz załącznikami na dofinasowanie działalności Ośrodka Pomocy [...] zawartych z Instytutem [...], ul. , [...] .NIP: [...] oraz sprawozdań finansowych dotyczących realizacji zadania jakie Instytut złożył od początku trwania umów do chwili obecnej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie niezałatwienia wniosku, o którym mowa w pkt 1 we wskazanym zakresie,

3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze twierdzenia. Pytany organ przyznał fakt otrzymania przedmiotowego wniosku w dniu [...] sierpnia 2020r. Nie wyjaśnił tego, dlaczego reakcja na w.w żądanie nastąpiła po przeszło 7 miesiącach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała w na uwzględnienie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w jeden ze wskazanych wyżej sposobów, nie czyni tego, lub np. błędnie odmawia żądanym danym przymiotu informacji publicznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż adresat wniosku, co do zasady, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie było kwestionowane na żadnym etapie niniejszego postępowania.

Także przedmiot wniosku należał do szeroko rozumianej informacji o charakterze publicznym. Jak słusznie zauważył to bowiem skarżący, dotyczył dysponowania środkami publicznymi. Okolicznością nie budzącą wątpliwości jest przecież to, że na Fundusz Sprawiedliwości, który przekazał środki finansowe wskazanemu we wniosku podmiotowi, składają się środki o charakterze publicznym.

Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że ta materia, należy do kategorii informacji publicznych.

Co zaś się tyczy charakteru umów cywilno-prawnych, wskutek których dochodzi do przekazania środków publicznych, to zgodnie z ugruntowanymi od lat poglądami doktryny i judykatury ich treść stanowi także informację o charakterze publicznym (patrz m. in. wskazane w skardze odesłania do wyroków: wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA: z 15 kwietnia 2008 r., II SAB/Ke 14/08; z 30 września 2010 r., II SAB/Op 12/10; z 26 lutego 2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11 października 2012 r., IV SAB/Po 65/12; z 11 marca 2013 r. II SAB/Wa 503/12; z 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Bd 25/13; z 15 listopada 2013 r., II SAB/Wa 409/13). Umowy te świadczą bowiem o sposobie korzystania z funduszy należących do wszystkich obywateli.

Oczywiście nie sposób generalnie wykluczyć tego, że pewne dane zawarte w omawianych umowach, mogą ewentualnie podlegać ochronie. Wtedy jednak pytany podmiot zobowiązany jest do wydania stosownej decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia tych wrażliwych danych.

Także załączniki do powyższych umów, w myśl ugruntowanych od lat poglądów doktryny i judykatury, stanowią informację o charakterze publicznym. Stanowią bowiem integralną część rzeczonych umów. Z chwilą zawarcia umowy skutkującej przekazanie środków publicznych, również wniosek o dofinansowanie uzyskuje przymiot informacji publicznej. Wiąże się bowiem bezpośrednio z problematyką dysponowania środkami publicznymi (patrz m. in. wyrok NSA z 21.11.2018r. sygn.. akt I OSK 113/17).

Oczywiście w odniesieniu do problematyki udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej załączników do omawianych umów, aktualne pozostają uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu a dotyczące danych wrażliwych, do których dostęp może zostać wyłączony na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie tut. Sądu, logicznym następstwem powyższych wywodów jest przyjęcie, że status informacji publicznej przynależy również sprawozdaniom finansowym obrazującym realizację zadania finansowanego ze środków publicznych. Sprawozdania takie pokazują bowiem wprost na to, jak dysponowano środkami publicznymi i jaki efekt osiągnięto przy pomocy owych środków.

Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy, to w ocenie tut. Sądu pytany organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku inicjującego postępowanie. Nie udostępnił bowiem żądanej informacji, ani nie wydał stosownej decyzji administracyjnej w trybie art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo tego, że żądana informacja posiadała przymiot informacji publicznej.

Od zarzutu bezczynności nie uwalnia organu fakt przesłania do wnioskodawcy pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. Pismo to nie zawierało bowiem w swej treści żądanej informacji. Nie zawierało także stwierdzenia, by pytany organ nie posiadał żądanych danych. Nie było również decyzją administracyjną, którą odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Reasumując, w świetle powyższego, skoro wniosek inicjujący postępowanie, swym zakresem przedmiotowym obejmował materię szeroko rozumianej informacji publicznej, organ do którego wniosek został skierowany, powinien rozpoznać go w przewidzianym ustawą terminie i w jeden ze sposobów wskazanych na wstępie niniejszych rozważań. Stąd jako zasadna jawiła się konkluzja skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność, bowiem nie rozpatrzył wniosku w jeden ze wskazanych w niniejszym uzasadnieniu sposobów.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.149 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

Tut. Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Świadczy o tym już upływ czasu jaki miał miejsce od chwili złożenia wniosku, do daty przesłania wnioskodawcy pisma w reakcji na wniosek (ponad 7 miesięcy) a zwłaszcza do chwili wyrokowania w sprawie. Nie sposób bowiem pomijać tego, że wskutek wadliwej kwalifikacji żądanej informacji przez pytany podmiot, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony prawidłowo do chwili obecnej. Skoro więc wniosek strony nie został prawidłowo rozpatrzony przez okres blisko roku i siedmiu miesięcy, to w sposób oczywisty świadczy to o kwalifikowanym charakterze bezczynności organu.

Na marginesie dodać należy, iż po stronie pytanego organu istnieje prawdopodobnie świadomość owej kwalifikowanej bezczynności, skoro w odpowiedzi na skargę przywołano tezę z orzecznictwa w myśl której : "bezczynność / przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczny i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność / przewlekłość". W realiach niniejszej sprawy Minister nie starał się zaś nawet usprawiedliwić tego, że pierwsza reakcja (do tego błędna) na wniosek z [...] sierpnia 2020 r. , nastąpiła dopiero po przeszło 7 miesiącach mimo tego, że ustawodawca na taką reakcję zakreślił termin 14 dni.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).