II SA/Go 276/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-06-21	
Data wpływu	2018-04-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Michał Ruszyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 3006/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78;  art. 3, art. 7; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku M.M. i R.M., odmówił ustalenia na działce nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz przepisy szczegółowe: 1) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 ze zm.), 2) ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1661), 3) ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), 4) ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1221), 5) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), 6) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 26 kwietnia 2017 r. M. i R.M. wystąpili do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...]. Do wniosku dołączona została kopia mapy katastralnej w skali 1:1000 prowadzona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmująca przedmiotowy teren. Przedłożona mapa zawierała wszystkie elementy spełniające wymogi o ustalenie warunków zabudowy.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem poprzedzona została dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku złożonego odwołania przez M. i R.M. decyzja Prezydenta Miasta odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2017 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W związku z uchyleniem decyzji, organ I instancji zwrócił się z pisemną prośbą do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Biura Urbanistyki i Planowania oraz Biura Spraw Rolnych i Gospodarowania o udzielenie informacji, czy działka [...] przy ul. [...] była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na wyłączenie w/w działki z produkcji leśnej. Natomiast pismem z dnia [...] września 2017 r. Biuro Spraw Rolnych i Gospodarowania Nieruchomościami poinformowało, iż po przeanalizowaniu dokumentów stwierdziło brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że dla w/w działki była wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował, iż z dokumentacji wynika, że dla obszaru w/w działki opisanej użytkiem gruntowym Ls, nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Biuro Urbanistyki i Planowania poinformowało, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W nieobowiązującym planie wsi [...], zatwierdzonym uchwałą nr IV/26/94 Rady Gminy z 29 listopada 1994 r. wnioskowana działka położona była na terenie oznaczonym symbolem C/W-15/MU tj. zabudowa mieszkalno-usługowa.

Dalej organ I instancji podał, że procedurę uzyskiwania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolne w ówczesnym czasie przeprowadzał Referat Gospodarki Gruntami w Urzędzie Gminy (obecnie Biuro Spraw Rolnych i Gospodarowania Nieruchomościami). Biuro Urbanistyki i Planowania poinformowało równocześnie, iż uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów leśnych na cele nieleśne leży w gestii właściciela gruntu - w oparciu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Biorąc powyższe pod uwagę, pismem z dnia [...] października 2017 r. organ zwrócił się do M. i R.M. z zapytaniem, czy posiadają dokument potwierdzający uzyskanie zgody, obejmujący przedmiotową działkę i przekazanie w przypadku posiadania takiego dokumentu w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma do siedziby organu. Dokument potwierdzający objęcie przedmiotowej działki nie został przekazany do organu.

Następnie organ ustalił, że działka nr [...] objęta wnioskiem jest niezabudowana. Znajduje się w sąsiedztwie zabudowy usługowej (hotele, gościńce i pensjonaty), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren usług sportu i rekreacji (ośrodek WOSiR, stadnina koni), terenów niezabudowanych, terenów dróg i lasów. Teren objęty wnioskiem ma dostęp do działki drogowej nr [...] poprzez działkę nr [...].

Ustalono również, że działka nr [...] stanowi własność wnioskodawców; dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przedmiotowa inwestycja na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Nadto organ ustalił, że przedmiotowy teren nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przywołał treść art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie łącznego spełnienia warunków, o których mowa w powyższym przepisie. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy katastralnej w skali 1:1000, w odległości 120,0 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki, który wynosi 40 m. Wykonano również inwentaryzację fotograficzną istniejącej zabudowy, stanowiącą materiał pomocniczy dla potrzeb przeprowadzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Prezydent podkreślił, że po analizie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp stwierdził, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w pkt 4 w/w przepisu, mianowicie warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ ustalił, że działka ewid. [...] jest gruntem o powierzchni 0,12 ha będącym lasami oznaczonymi symbolem - LsVI. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty leśne wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej na wyłączenie tych gruntów na cele nieleśne. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, teren wymaga zgody, o której mowa w ust. 2 dokonywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpatrywanym przypadku, działka zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem klasoużytku LsVI. O ocenie dopuszczalności zabudowy na danym terenie decyduje także zapis w ewidencji gruntu. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach istnieje możliwość lokalizowania na gruntach o kategorii użytkowania Ls budynków i budowli ale tylko w przypadku, gdy są one wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast w przypadku właścicieli lasów będących osobami fizycznymi zamierzenie dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruncie o kategorii użytku Ls nie może być uznane za przedsięwzięcie dla potrzeb gospodarki leśnej.

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak dokumentacji potwierdzającej uzyskanie zgód nie uprawnia do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a zatem – zdaniem organu – warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2017 r. złożyli M.M. i R.M., w którym uznali, że jedno z zawartych w decyzji ustaleń jest niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustalono w niej mianowicie, iż teren działki wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie skarżących nie jest to prawdą, ponieważ nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, objęta była, nieobowiązującym w chwili obecnej, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy w 1994 roku. Zgodnie z ustaleniami tego planu teren działki przeznaczony był pod zabudowę. Na etapie opracowania planu, a przed jego uchwaleniem, Gmina uzyskać musiała zgodę na zmianę przeznaczenia tego terenu z produkcji leśnej na cele nieleśne. W przypadku nie uzyskania takiej zgody w projekcie planu, działka nie mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę.

Skarżący podali też, że z posiadanych informacji wiedzą, iż również we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...], uchwalonym w 1989 roku, ich nieruchomość również przeznaczona była pod zabudowę obiektami sportowymi, rekreacyjnymi, hotelowymi i usługami towarzyszącymi. Ponadto prawie wszystkie sąsiednie nieruchomości zostały już zabudowane, niektóre z nich nawet w ostatnich latach, również i na swój budynek mieszkalny strony uzyskały pozwolenie na budowę na podstawie ustaleń obowiązujących wówczas w/w planów zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] stycznia 2018 r. decyzję nr [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy twierdząc, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podkreślił, że zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, co następuje na wniosek inwestora. Dalej organ omówił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które muszą być spełnione łącznie, a następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczą one, po pierwsze braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz po drugie, objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem organu celem zamieszczenia w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy, w przypadku braku planów, można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, tj. zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie jest rzeczą bezsporną, że działka nr [...] stanowi las - symbol LsVI o powierzchni 0,12 ha i odnośnie tej działki nie była wydawana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, zatem teren ten – na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących niespełnienia przesłanki wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowiły podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie można postawić organowi I instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.M., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 i art. 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że okolicznością bezsporną jest że działka nr [...] stanowi las, a więc wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy dla przedmiotowej działki nie jest wiążące określenie jej przeznaczenia w ewidencji gruntów, a z dowodów zebranych w sprawie wynika, że nie stanowi ona lasu, a więc nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

2) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że wobec działki [...] nie była wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne podczas gdy działka [...] mogła być objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, i w tym zakresie nie zachowanie obowiązków wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 7

i art. 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego).

Mając na względzie podniesione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka skarżącej nr [...] nie stanowi lasu, a w konsekwencji teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Okoliczność że działka jest lasem nie jest bezsporna, a zapisy ewidencji nie są wiążące w tej sprawie.

Strona skarżąca podkreśliła, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź, po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołując się na orzecznictwo strona podniosła, że pierwsza z sytuacji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy aktualnego stanu prawnego, zaś druga z sytuacji wskazanych w tym przepisie dotyczy "stanów zaszłych", tj. takich, gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wymagana i została uzyskana w odniesieniu do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów), przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc.

W pierwszym przypadku, strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oczywistym jest, że tereny nie będące lasem nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, ponieważ nie są wykorzystywane na potrzeby działalności leśnej.

W ocenie skarżącej, organy zarówno I jak i II instancji błędnie przyjęły jednak, iż działka nr [...] stanowi las, co z kolei ma powodować konieczność uzyskania zgody marszałka województwa na zmianę przeznaczenia gruntu na nieleśny lub konieczność uzyskania jej wcześniej. Organy oparły się w tej kwestii jedynie na uzyskanym wypisie z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr [...] oznaczona jest jako LsVI - las. Zapis ten nie jest jednak wiążący. Dla stwierdzenia, czy dany grunt stanowi las w rozumieniu ustawy z dnia 31 grudnia 2003 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczne jest ustalenie, czy grunt ten stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach, zaś zapisy ewidencji gruntów nie mają w tym zakresie znaczenia.

W ocenie skarżącej działka ewidencyjna nr [...] nie może być zakwalifikowana jako las w rozumieniu ustawy o lasach. Teren ten nie jest bowiem pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, jak również nie jest tej roślinności czasowo pozbawiony. Teren ten nie jest ponadto przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody i nie wchodzi w skład parku narodowego oraz nie jest wpisany do rejestru zabytków. Grunt ten nie jest również związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Przedmiotowa działka nie jest również objęta uproszczonym planem urządzenia lasów. Działka nr [...] nie stanowi więc lasu, a w konsekwencji nie wymaga zgody na zmianę jej przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. W konsekwencji przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy uznać za spełnioną.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, powyższe okoliczności tj. że działka nie jest lasem, potwierdzają m.in. zaświadczenie o przeznaczeniu nieruchomości w nieaktualnym planie miejscowym z dnia [...] marca 2017 r. oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1995 r. wydana na rzecz J.P.. W zaświadczeniu z dnia [...] marca 2017 r. stwierdzono, że "działka nr ewidencyjny [...] położona w [...] objęta była miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr IV/26/94 Rady Gminy z dnia 29 listopada 1994 r. Zgodnie z ww. planem przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem C/W-15MU - zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Ponadto przedmiotowa działka była już objęta decyzja ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1995 r., w której Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wolnostojącego, wielopokoleniowego przewidzianej do realizacji w [...] dz. nr [...]. W decyzji ustalono m.in. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "dopuszcza się zabudowę wyłącznie na terenach uzbrojonych w sieć wodociągową i linię elektroenergetyczną. Dach budynku spadzisty o nachyleniu 35° - 50°. Dwie kondygnacje. Plan musi zawierać stanowisko dla 1 samochodu na 1 mieszkanie". Powyższe dokumenty wskazują więc, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę i nie stanowi lasu.

Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje również drugą przesłankę wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, tj. teren planowanej inwestycji jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1. W tym zakresie wskazał, że działka nr [...] była objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Zgodnie z ww. planem działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem C/W-15MU - zabudowa mieszkalno-usługowa. Skoro więc teren nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę mieszkalno-usługową przy jednoczesnym wpisie w ewidencji stwierdzającym, iż teren ten jest lasem, konieczne było uzyskanie zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nieleśne w odpowiednim trybie. Wymagała tego obowiązująca w dniu uchwalania planu ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można było dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez:

1) Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z zastrzeżeniem ust. 5, w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klasy l-IV gruntów pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 gruntów zrekultywowanych na cele rolne oraz nieużytków stanowiących torfowiska, a także gruntów rolnych określonych w art. 5 ust.3,

2) Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej lub upoważnione przez niego osoby w odniesieniu do gruntów pozostających pod jego zarządem oraz gruntów leśnych pozostających pod zarządem innych ministrów, a także gruntów leśnych określonych w art. 5 ust. 3,

3) terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego - w pozostałych wypadkach.

Zdaniem pełnomocnika, skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym objęta była działka skarżącej przewidywał przeznaczenie jej na cele mieszkalno-usługowe, to działka ta musiała zostać objęta zgodą na zmianę przeznaczenia terenu, przy założeniu, że jest to las. Co istotne, konieczna jest analiza przepisów regulujących tryb jej wydawania w postępowaniu planistycznym na moment przyjmowania przedmiotowego planu a nie przepisów według aktualnego stanu prawnego.

W ocenie strony, organ nie ustalił czy taka zgoda została wydana na potrzeby nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

w szczególności nie ustalił, kto taką zgodę miałby wydać, w jakim trybie, to z kolei doprowadziło do wydania decyzji naruszającej obowiązujące przepisy prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 29 listopada 1994r., z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., a ponadto zmieniał przeznaczenie działki [...] na cele inne niż leśne, tj. pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Wobec tego ustalenia organu I instancji czy zgoda w przedmiotowej sprawie jest wymagana są bezcelowe. Organ ten powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie informacji czy wobec działki nr [...] została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne przy sporządzaniu poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem art. 61 ust. 1 pkt 4 stanowi o zgodzie "na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" a nie o zgodzie na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...].

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania organ ustalił, iż spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.z.p. warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, natomiast nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), tj. 1 stycznia 1995 r.

Komentowany przepis koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Podstawowym zadaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych, stanowiących użytki klas I–III, i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 u.o.g.r.l.). Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ustawodawca przedłużył ważność zgód na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, wydawanych przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły ważność w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie komentowanego przepisu powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Mianowicie chodziło o kwestię, czy warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. Zagadnieniem tym zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 20, uznał, że: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...] nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [...]. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach.

W wyroku z dnia 25 pażdziernika 2016 r. sygn. akt II OSK 53/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przesądza jedynie o zachowaniu mocy zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na nieleśne udzielonej przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, a nie o mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego ład przestrzenny.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka gruntu o nr ewid. [...] jest gruntem stanowiącym las, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem - LsVI. W tym miejscu, odnosząc się do argumentacji skargi, należy podnieść, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w niech stwierdzone. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie może pominąć aktualnych zapisów w ewidencji gruntów i na potrzeby danego postępowania czynić odrębnych ustaleń co do rodzaju użytku danego gruntu. Nie można podzielić zarzutu skargi co do wymogu przeprowadzenia w analizowanej sprawie postępowania w celu ustalenia rodzaju użytku działki [...] – a konkretnie, iż grunt ten, pomimo odpowiednich zapisów w ewidencji gruntów, nie kwalifikuje się do uznania go jako las. Okoliczność błędnych zapisów w ewidencji gruntów prowadzonej dla danej nieruchomości może być przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast w analizowanej sprawie - jak wyżej podniesiono - organ był związany treścią dokumentu urzędowego w postaci wypisu z rejestru gruntów, a również - przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę inwestycji, co następuje w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie natomiast ustalenie rodzaju użytku, które to okoliczności ustalane są na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Gminy z dnia 29 listopada 1994 r. Nr IV 126/94, teren na którym położona jest działka gruntu nr ewid. [...] przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, oznaczony symbolem C/W – 15/Mu. Stosownie do treści art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.) uchwała ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Wbrew zarzutom skargi ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ prowadził czynności w celu ustalenia, czy przy podjęciu uchwały Rady Gminy z dnia 29 listopada 1994 r. Nr IV 126/94 o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działka nr ewid. [...] objęta była zgodą na wyłączenie jej z przeznaczenia na cele nieleśne (o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W pismach z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta stwierdził, że z dokumentów nie wynika, aby taka zgoda została wydana. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych stwierdził, że dla obszaru działki nr [...] nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej.

Podkreślić ponownie należy, że w przytoczonym powyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o zachowaniu w mocy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a nie o przedłużeniu mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruntach przeznaczonych na cele leśne lub rolne wnioskodawca może powoływać się na decyzję o wyłączeniu danego gruntu z przeznaczenia leśnego lub rolnego, a nie na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 4 przedłużyła ważność zgód na odrolnienie i odleśnienie gruntów, wprowadzając tym samym odstępstwo od reguły, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele mogą nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Zamiarem ustawodawcy było złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, a tym samym zwolnienie organów od konieczności powtarzania procedur niezbędnych do odrolnienia i odleśnienia gruntów, a nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której w dacie podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która stosownie do treści art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie stanowiła lasu lub odpowiedniej klasy użytku rolnego – stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1985 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. z 2017 r. poz. 2101), a wobec tego zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie była wymagana. Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r.

W analizowanej sprawie, jak wyżej wskazano, a co wynika z akt sprawy, działka gruntu o nr ewid. [...] nie była objęta zgodą na zmianę jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to potwierdzili skarżący w odwołaniu od decyzji I inst. oraz skarżąca na rozprawie stwierdzając, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed 1994 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe oraz pensjonaty.

W tych okolicznościach sprawy decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy ma oparcie w przepisach prawa materialnego. Pozytywne rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy następuje w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., natomiast w analizowanej sprawie nie została spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Sąd nie stwierdził również naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.