Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu na badania lekarskie oddala skargę.

Decyzją z dnia 25 lutego 2008 r. Starosta działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i § 2 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, w następstwie wniosku Prokuratury Rejonowej w B. skierował M.G. na kontrolne badania lekarskie.

W następstwie odwołania wniesionego przez stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wobec nie poddania się badaniom lekarskim decyzją z dnia 5 maja 2008 r. Starostwa cofnął w/w uprawnienia do kierowania pojazdami (kategoria B).

Z uwagi na fakt, iż strona poddała się kontrolnemu badaniu lekarskiemu i uzyskała orzeczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi uprawnienia zostały przywrócone decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r.

W dniu 15 kwietnia 2009 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek M. G. o stwierdzenie nieważności w/w rozstrzygnięć jako wydanych bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że skierowaniu na badania lekarskie może podlegać nie każdy posiadający uprawnienia do kierowania a wyłącznie osoba, której stan zdrowia budził wątpliwości w chwili oraz w związku z kierowaniem pojazdem. W treści art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca użył bowiem określenia "kierujący pojazdem". Odwołał się przy tym do zawartych w art. 2 ustawy definicji "kierującego" ( pkt 20 ) i "kierowcy" ( pkt 21). Nadto przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sposób niedopuszczalny rozszerzają materię zawartą w postanowieniach ustawowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 czerwca 2009 r. w oparciu o art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 3 kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie ma uprawnień do badania legalności obowiązujących przepisów prawa. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swych orzeczeń stwierdził, że przepis § 2 ust. 5 wzmiankowanego rozporządzenia nie wykracza poza upoważnienie ustawowe.

W ocenie Kolegium skierowanie na badania, mające wskazać brak przeciwwskazań do dalszego prowadzenia pojazdów stanowi dopuszczalną i najwłaściwszą formę dozwolonej kontroli posiadanych uprawnień i rozwiania ewentualnych wątpliwości w tej materii. Ocena przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania na badania musi być zaś dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu. Zdaniem organu potwierdzony przez lekarzy psychiatrów zespół zależności alkoholowej jest ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo kierowcy oraz innych użytkowników dróg.

Z uwagi na powyższe okoliczności wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie.

W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 29 czerwca 2009 r. podtrzymują dotychczasową argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.G. wskazując, że nie ma ustawowych przesłanek do kierowania na badania lekarskie osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami z tego tylko powodu, że mogą być one uzależnione od alkoholu. Nadto skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący wskazał, że jego stanowisko w sprawie jest zgodne z opinią Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 29 czerwca 2009 r. zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten został określony treścią wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2009 r. w którym domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2008 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej jako k.p.a.). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jeżeli organy odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994r., I SA 1559/93, ONSA 1995, z . 1, poz. 51, czy wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1407/07, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa.

Z powyższego wynika, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 kwietnia 2008 r.

W swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący w pierwszej kolejności dopatrywał się rażącego naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej jako ustawa). Przepis ten stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Jego rozwinięcie stanowi w § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz. 15) w myśl którego starosta może wydać skierowanie na badania lekarskie osobie, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

W tym miejscu należy stwierdzić, że legalność wydawanych na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy decyzji o skierowaniu na badania lekarskie była wielokrotnie przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi i długoletnia praktyka orzecznictwa sądowego ugruntowała określone zasady stosowania tego przepisu ( zob. np. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., I OSK 44/09, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r. I OSK 1080/07, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 79/2005, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r., II SA/GL 9/08 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). We wszystkich tych orzeczeniach sądy nie miały wątpliwości, że art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy winien mieć zastosowanie, niezależnie od ustalenia czy powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby kierowanej na badania lekarskie nastąpiło w bezpośrednim związku z prowadzeniem pojazdu, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje, uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości, co do posiadania przez kierowcę wymaganego do prowadzenia pojazdów stanu zdrowia, mają źródło w innych okolicznościach.

W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 pkt i 20 i 21 stwierdził wprost, że: "Pod użytym w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy określeniem "kierujący" można również rozumieć osobę, która chociaż w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale będąc do tego uprawnioną w każdym momencie taką możliwość posiada. W przeciwnym razie, gdyby kierować się literalnym brzmieniem przepisu, to nawet w razie, gdy istniałyby bardzo poważne wątpliwości co do stanu zdrowia danej osoby, starosta nie mógłby podjąć żadnych działań w kierunku przeprowadzenia stosownych badań lekarskich." ( wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r. I OSK 1080/07, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia powołanego przepisu była potwierdzona wieloletnią praktyką jego stosowania. Trudno tym samym zarzucić organowi, że wydając decyzję z dnia 3 kwietnia 2008 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że nawet gdyby podzielić wykładnię tego przepisu prezentowaną przez skarżącego, to fakt jednoznacznie utrwalonej jego wykładni w orzecznictwie, o czym mowa wyżej, nie dawałby podstaw do przyjęcia, w trybie nadzwyczajnym wzruszenia decyzji administracyjnej, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz. 15) z ustawą prawo o ruchu drogowym, czym naruszono art. 7 i 92 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, że nie mógł on prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 kwietnia 2008 r. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ ten obowiązany jest do stosowania obowiązujących przepisów, w tym także rozporządzeń. Nie może ono natomiast - nie mając kompetencji w tym zakresie - zakwestionować legalności wydanego przez Ministra Zdrowia rozporządzenia, co jednak może stwierdzić Sąd, jako związany jedynie Konstytucją i ustawą. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że unormowanie zawarte w treści przepisu w § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami - do tego przepisu, jako mającego zastosowanie w sprawie należy odnieść zarzut skarżącego – nie wykracza poza zastrzeżony przez Konstytucję RP obszar regulacji ustawowej przewidzianej art. 123 ustawy prawo o ruchu drogowym.

Podstawowe znaczenie dla dokonania takiej oceny ma treść art. 123 pkt 1 lit a) ustawy który stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu w innymi ministrami uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami. Odnosząc do tak sformułowanego upoważnienia treść § 2 ust. 5 przedmiotowego rozporządzenia, nie można dopatrzeć się przekroczenia przez Ministra Zdrowia zakresu upoważnienia.

W ocenie Sądu, dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem nie tylko w świetle zgłoszonych w skardze zarzutów, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.