Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1483/24 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 27 września 2024 r. nr 1801-IGC.4802.15.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na rzecz A. T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 24 września 2024 r. nr 1801-IGC.4802.15.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 marca 2023 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili w Oddziale Celnym w Korczowej kontrolę wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego MAN nr rej. [...] oraz naczepy ciężarowej SCHWARZMULLER nr rej. [...]. W wyniku dwukrotnego zważenia masy całkowitej i dynamicznego obciążenia osi oraz pomiaru wymiarów zewnętrznych (długości, wysokości i szerokości) ww. środka przewozowego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej normy nacisku na drugiej pojedynczej osi napędowej pojazdu o 600 kg (5,22%). W związku z tym przedmiotowy pojazd uznano za nienormatywny, a przejazd nim - co do zasady – wymagający zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii V.

Udokumentowaniem powyższych czynności są protokoły nr PL401060.167.W.2023 i nr PL401060.168.W.2023 z kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa na kierunku wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej z 3 marca 2023 r.

W trakcie kontroli kierujący pojazdem okazał ważny od 17 sierpnia 2021 r. do 16 sierpnia 2026 r. wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy (nr wypisu [...]), wystawiony w dniu 20 stycznia 2022 r. przez Głównego Inspektora Transportu na rzecz przewoźnika. W wyniku analizy dokumentów okazanych podczas kontroli, stwierdzono rozbieżność danych dotyczących adresu firmy, wskazanych w wypisie z licencji i Międzynarodowym Samochodowym Liście Przewozowym. NPUCS ustalił na podstawie danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz informacji uzyskanej od GITD Biuro ds. Transportu Międzynarodowego, że na dzień kontroli przewoźnik, posiadał licencję wspólnotową w zakresie przewozu rzeczy o nr [...], ważną do dnia 16 sierpnia 2026 r. W dniu 26 stycznia 2023 r. Spółka złożyła wniosek o zmianę danych, w którym wskazała nowy adres, w związku z czym w dniu 17 lutego 2023 r. została wydana nowa licencja o nr TU-065212.

Z kolei pojazd marki MAN nr rej. [...] (zgłoszony 26 stycznia 2023 r.) na dzień kontroli znajdował się pod ważnym wypisem z licencji wspólnotowej o numerze [...], wydanym dla pojazdów powyżej 3,5 t. Natomiast wypis nr [...] okazany podczas kontroli, w związku ze zmianą siedziby Spółki, został anulowany i na dzień kontroli był nieważny. GITD powiadomił również organ I instancji, że w dniu 7 marca 2023 r. wpłynął wniosek przewoźnika o zmianę świadectwa kierowcy nr [...] , w którym to wniosku zostały podane nowe dane adresowe siedziby spółki.

W oparciu o poczynione ustalenia oraz obowiązujące przepisy prawa, NPUCS wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszeń ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm. – dalej u.t.d.) wobec zarządzającego transportem w firmie przewoźnika, którym na dzień 3 marca 2023 r. była skarżąca posiadająca certyfikat o nr [...].

Decyzją z dnia 22 lutego 2024 r. NPUCS nałożył na skarżąca łączną karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za naruszenie przepisów u.t.d. określone w Ip. 1.2 zał. 4 i lp. 1.6 zał. Nr 4 u.t.d., polegające na niewyposażeniu kierowcy w wypis z licencji oraz świadectwo kierowcy.

Decyzją z dnia 24 września 2024 r. nr 1801-IGC.4802.15.2024, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania A. T., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na stronę jako zarządzającą transportem kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia przepisów u.t.d., określonego w Ip. 1.6 załącznika nr 4 do ww. ustawy, polegającego na niewyposażeniu kierowcy w świadectwo kierowcy i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, utrzymując decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej na osobę zarządzająca transportem w wysokości 500 złotych z tytułu naruszenia przepisów u.t.d., określonego w Ip. 1.2 złącznika nr 4 do tej ustawy, polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wypis z licencji.

W ocenie organu odwoławczego, okoliczności sprawy dawały podstawę do nałożenia kary na zarządzającego transportem w firmie przewoźnika, ale wyłącznie za niewyposażenie kierowcy w ważny wypis z licencji wspólnotowej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że powodem zmiany licencji była wyłącznie zmiana adresu siedziby przewoźnika. Skoro okazany do kontroli dokument był nieważny, brak jest podstaw do przyjęcia, że zarządzający transportem wypełnił obowiązek nałożony na niego przepisem art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Zwrócił uwagę, że GITD potwierdził, że licencja [...] (nr blankietu [...]) została doręczona Spółce w dniu 20 lutego 2023 r.

Analizując aspekt możliwości uwolnienia strony od odpowiedzialności administracyjnej organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c u.t.d. Odnosząc się do zarzutu odwołania niezastosowania w sprawie normy prawnej zawartej w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., DIAS wyjaśnił, że do kar nakładanych na podstawie u.t.d. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w dziale IVa k.p.a.

Skarżąca skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie (1) art. 76 § 1 w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych niezgodnie z regułami procedury administracyjnej i nałożenie na stronę kary za naruszenie niewykazane podczas kontroli i nieuwzględnione w protokole kontroli, (2) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 1-3 a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział lVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca w art. 87 ust. 1 u.t.d. określił wykaz dokumentów, które powinien posiadać i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kierowca pojazdu samochodowego podczas wykonywania przewozu drogowego. Do dokumentów tych w przypadku kierowców wykonujących transport drogowy należy wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut strony dotyczący braku podstaw do nałożenia kary ze względu na niewykazanie tego naruszenia podczas kontroli oraz jego nieuwzględnienie w protokołach kontroli. Przepisy u.t.d. nie wykluczają prowadzenia przez organ administracyjny postępowania w przedmiocie naruszeń ujawnionych po doręczeniu stronie protokołu kontroli. Funkcjonariusze celno-skarbowi kontrolujący pojazd nie mieli możliwości uzyskania w trakcie kontroli danych dotyczących ważności licencji przewozowych, ponieważ informacje te znajdują się w posiadaniu GITD. Dopiero w toku postępowania administracyjnego oraz w wyniku współpracy organu I instancji z GITD ustalono, że spółka w dniu 26 stycznia 2023 r. złożyła wniosek o zmianę danych w zakresie aktualizacji adresu, co doprowadziło do wydania nowej licencji w dniu 17 lutego 2023 r. W związku z tym okazana podczas kontroli licencja [...] z wypisem nr [...], wystawiona na poprzedni adres siedziby przewoźnika, była nieważna w dniu kontroli. Co istotne zgodnie z informacją uzyskaną od GITD nowa licencja o numerze [...] – [...] została dostarczona spółce w dniu 20 lutego 2023 r., a więc miała ona dostatecznie czasu, aby wyposażyć kierowców w aktualne i ważne dokumenty.

Tak więc, skoro spółka sama wystąpiła do GITD o zmianę danych, zarówno ona, jak i skarżąca - jako osoba zarządzająca transportem - miały pełną świadomość, że z dniem wydania nowej licencji poprzednia straciła ważność. W związku z tym, organizując transport i wysyłając kierowcę w trasę, należało wyposażyć go w aktualną wersję licencji. Należy podkreślić, że od momentu odbioru nowej licencji (20 lutego 2023 r.) do dnia kontroli (3 marca 2023 r.) minęło 10 dni, co - zdaniem Sądu - było wystarczającym okresem na zapewnienie kierowcy aktualnego wypisu licencji.

Sąd podzielił również stanowisko organów, że skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających odstąpienie od ukarania oraz że przepisy Działu IV k.p.a. nie znajdują zastosowania w do kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów u.t.d.

Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, podnosząc:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

- art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych niezgodnie z regułami procedury administracyjnej i nałożenie na stronę kary za naruszenie niewykazane podczas kontroli i nieuwzględnione w protokole kontroli;

- art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w e u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 500,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario, art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 500,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

3) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

- art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Przed oceną zgłoszonych zarzutów, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w sprawie nie stwierdzono (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego - w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. - modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć Sądu I instancji. Z tego powodu wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało.

Analizując pierwszy ze zgłoszonych zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że nie w pełni został on skonstruowany prawidłowo. Kierując się jednak wskazaniami wynikającymi z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1 poz. 1), Sąd odwoławczy rozpoznał zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej, uznając za możliwą - co do istoty - ich rekonstrukcję przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Oceniając najdalej idący zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej za naruszenia, które nie zostały wskazane w protokole kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on usprawiedliwiony, jeśli zważyć dopełniająco na treść art. 74 u.t.d.

W dniu 3 marca 2023 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili w Oddziale Celnym w Korczowej kontrolę wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego MAN nr rej. [...] oraz naczepy ciężarowej SCHWARZMULLER nr rej. [...]. W wyniku dwukrotnego zważenia masy całkowitej i dynamicznego obciążenia osi oraz pomiaru wymiarów zewnętrznych (długości, wysokości i szerokości) ww. środka przewozowego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej normy nacisku na drugiej pojedynczej osi napędowej pojazdu o 600 kg (5,22%). W związku z tym przedmiotowy pojazd uznano za nienormatywny.

Udokumentowaniem powyższych czynności są protokoły nr PL401060.167.W.2023 i nr PL401060.168.W.2023 z kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa (wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej z 3 marca 2023 r.).

Poza sporem między stronami pozostaje fakt, że z kontroli został sporządzony protokół nr PL401060.167.W.2023 oraz nr PL401060.168.W.2023. Oba protokoły dotyczą jednak pomiarów parametrów pojazdu m.in. masy, długości i wysokości pojazdu oraz nacisku osi. Na podstawie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że pojazd jest nienormatywny i nie posiada wymaganego przepisami prawa zezwolenia kategorii V. Na podstawie tych protokołów prowadzone było wobec przewoźnika postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu nr 408000-408000-COC-1.4802.1045.2023, nakładającą na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 6.000,00 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegającego na wykonywaniu po drogach publicznych przejazdu pojazdem nienormatywnym z ładunkiem podzielnym.

Podlegająca kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na osobę zarządzająca transportem w wysokości 500 złotych wydana została w związku z naruszeniem przepisów u.t.d. Organy zarzuciły w tym postępowaniu naruszenie określonego w Ip. 1.2 załącznika nr 4 do tej ustawy obowiązku, polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wypis z licencji. Trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że naruszenie obowiązku wynikającego z u.t.d. nie zostało udokumentowane w żadnym ze sporządzonych podczas kontroli w dniu 3 października 2023 r. protokołów.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Co istotne, jak wynika z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z treścią powyższych przepisów koresponduje art. 74 ust. 1 u.t.d., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej lub stwierdzenia wykroczeń uzasadniających nałożenie grzywny inspektor sporządza protokół kontroli.

W świetle powyższego należy podkreślić, że ustawodawca wiąże nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym z przeprowadzeniem kontroli, przy czym kara pieniężna może być nałożona wyłącznie za naruszenia, które wynikają ze sporządzonego protokołu kontroli. Przepisy u.t.d. określając limity kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d., łączą je wyłącznie z naruszeniami stwierdzonymi podczas kontroli w pojeździe wykonującym przewóz drogowy. W judykaturze przyjmuje się, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. np.: wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 977/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 254/10; wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 64/11, CBOSA).

W konsekwencji Sąd I instancji błędnie zaakceptował decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie, które nie zostało stwierdzone podczas kontroli z dnia 3 marca 2024 r. i nie zostało ujęte w protokole kontroli i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na decyzję podjętą z naruszeniem art. 67 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 u.t.d. Naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozostawało ono w ścisłym związku z wysokością kary pieniężnej nałożonej na skarżącą, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Za nieusprawiedliwione uznać natomiast należy pozostałe zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do nierozważenia zastosowania przepisów działu IVa k.p.a.

Wyjaśnienia zatem wymaga, gdyż ma to kluczowe dla zawisłej sprawy znaczenie, relacja zachodząca pomiędzy przepisami regulującymi zasady podlegania i niepodlegania karze zawartymi w art. 92a-92c u.t.d. oraz przepisami działu IVa k.p.a., pośród których ulokowano przepisy art. 189a-189f k.p.a., normujące uniwersalne zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i uwalniania z odpowiedzialności osób, które spełniły warunki ukarania.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć.

Stosownie natomiast do art. 189 § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu (tj. działu IVa k.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się.

Ustalenia wymaga, czy instytucja uwolnienia od należnej stronie postępowania administracyjnego kary pieniężnej uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest jedną z instytucji "uregulowanych odrębnie" względem działu IVa k.p.a., a więc, czy konkuruje z którąś z instytucji zwalniających osobę popełniającą delikt ujęty w katalogu art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. i z mocy art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. zostaje do niej zamknięta droga w postępowaniu toczącym się w przedmiocie wymierzenia kary. Wbrew ocenie skarżącego, z taką konkurencyjnością, skutkującą wyłączeniem stosowania art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie mamy do czynienia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., II GSK 2394/24 (CBOSA), użyte w art. 189a § 2 zd. końcowe i art. 189a ab initio k.p.a. wyrażenia "przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się" oraz "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych" nie obrazują wyłącznie semantyki nazw instytucji prowadzących do uwolnienia od kary, raz to przyjmującej postać niewszczynania lub umorzenia postępowania (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), raz to odstąpienia od nałożenia kary (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.), raz to udzielenia ulgi osobie ukaranej (art. 189 § 2 pkt 6 k.p.a.). Wolą ustawodawcy było, aby rozstrzygające znaczenie miał "zakres" ("w tym zakresie nie stosuje się"; art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a.). Ten "zakres" to nie nazwa instytucji, procesowej czy materialnoprawnej, ale skutek jurydyczny, efekt mierzony głębokością ingerencji w sytuację prawną osoby naruszającej prawo i zasługującą a limine na ukaranie. Jeżeli ten zakres obejmuje uwolnienie od kary pomimo ustalenia faktów prawotwórczych rodzących odpowiedzialność administracyjnoprawną strony, to jest to ten sam zakres. A jeżeli jest to ten sam zakres, to dochodzi do konkurencji obydwu ustaw niedającej się pogodzić w postępowaniu jurysdykcyjnym i wymagającej - z mocy wyraźnego nakazu ustawowego płynącego z art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a. - udzielenia pierwszeństwa regulacji pozakodeksowej, którą na tle badanej sprawy jest art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Podstawą zakazu stosowania regulacji działu IVa k.p.a. w sprawach o wymierzenie kary za przewóz z naruszeniem przepisów u.t.d. jest upadek skutku ukarania, na jakie w świetle ustaleń orzekającego organu, zasługuje adresat decyzji. Ten rezultat ustawodawca realizuje na różne sposoby, wykorzystując konstrukcje materialnoprawne, np. tworząc samoistne instytucje, zwolnienia (raz przyznawane już w trakcie procesu, jak ma to miejsce w wypadku odstąpienia od wymierzenia kary, innym razem po skutecznym nałożeniu kary, jak ma to miejsce w wypadku ulg). Może jednak do tego samego celu wykorzystać konstrukcje prawa procesowego, jak ma to miejsce w wypadku niewszczynania postępowania (co jest "urzędowym" odpowiednikiem odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a.) lub umorzenia postępowania, a więc decyzji z art. 105 § 2 k.p.a. Zakres treściowy i aksjologia wszystkich tych instytucji są wspólne. To względy natury losowej (brak wpływu na naruszenie, niezawiniona niemożność przewidzenia wydarzeń z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.; ważny interes strony z art. 189k § 1 k.p.a.) lub stopnia negatywnego oddziaływania deliktu na relacje społeczne w tym konkretnym przypadku (znikoma waga naruszenia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., interes publiczny z art. 189k § 1 k.p.a.) - w drodze wyjątku od zasady ponoszenia odpowiedzialności za naruszenia prawa, przesądzają o końcowym uwolnieniu strony od ciężaru, jakim jest kara pieniężna. Metodyka wartościowania ustawodawcy jest dla wszystkich tych rozwiązań wspólna; opiera się na zatamowaniu konieczności wykonania kary ze względu na wyjątkowe położenie życiowe sprawcy naruszenia. Niewątpliwie rozwiązania takie świadczą o tym, że ustawodawca nie generuje kar administracyjnych w sposób mechaniczny, ale organom administracji publiczne powierzył jeszcze dodatkowo ocenę, czy aby inne doniosłe dla porządku prawnego wartości (o aksjologii równie mocnej, jak nakaz ponoszenia odpowiedzialności za sprowadzenie ryzyka, niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia człowieka uczestniczącego w ruchu drogowym), nie ulegną wskutek wymierzenia i wykonania kary zatracone. Zakres takich wyjątków pozwalających uniknąć kary nie może być zbyt szeroki, stąd ustawodawca tworzy zapory, jak ta wyrażona w art. 189a § 2 zd. końcowe k.p.a., do wywodzenia podstaw zwolnienia z kary ze zbyt licznych, zawartych w wielu aktach normatywnych, regulacji.

Relacja zachodząca pomiędzy art. 92c u.t.d. i art. 189a i n. k.p.a. była już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd m.in. w wyroku z dnia 12 lutego 2025 r., II GSK 1777/21 (CBOSA) jednoznacznie stwierdził, że art. 92c u.t.d. jest odrębną regulacją w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.; obydwie te bowiem regulacje normują sytuacje, w których pomimo popełnienia deliktu administracyjnego podmiot unika kary pieniężnej. Z kolei w wyroku z dnia 12 września 2024 r., III FSK 370/24 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie stosowania regulacji kodeksowej z mocy art. 189a § 2 k.p.a. następuje już z tego powodu, że przepis odrębny reguluje substancjalnie tożsamą instytucję z tą wynikającą z wyliczenia art. 189a § 2 k.p.a.

Nie znalazł zatem usprawiedliwienia zarzut kasacyjny obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów działu IVa k.p.a. regulujących zasady nakładania kar i odstąpienia od ukarania, a nadto przez mylenie przez Sąd I instancji okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a. w sytuacji, gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie, pomimo jej przypisania, łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.). Skoro w badanej sprawie przepisy działu IVa k.p.a. zostały wyłączone, to tym samym ich niezastosowanie przez organy nie mogło narazić Sądu I instancji na zarzut wadliwego wyboru kierunku wyroku (z art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), zaś samym organom administracji publicznej nie można było zarzucić naruszenia zasad ogólnych, o których mowa w art. 6-8 k.p.a. Ani bowiem praworządność, ani słuszny interes strony, ani też nakaz pogłębiania zaufania do organów nie uległy naruszeniu.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszenia, a kara w wysokości 500 zł jawi się jako nieproporcjonalna do wagi naruszenia i okoliczności. I znów bowiem należy wskazać, że skoro trafnie ocenił Sąd I instancji, iż regulacje działu IVa k.p.a. podlegały wyłączeniu ze stosowania w rozpoznawanej sprawie, to takie działanie organu nie mogło być przez Sąd I instancji uznane za przekroczenie granic proporcjonalności i podważyć zaufania do organów administracji publicznej.

Z tych samych powodów nie mógł też zostać uwzględniony, bardzo zbliżony do poprzedniego, zarzut naruszenia art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 2 a contrario, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących kar administracyjnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar, w tym odstąpienia od ukarania, i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.

Niezasadny okazać się też musiał zarzut naruszenia art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania u.t.d. i k.p.a. jest odmienny, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem lub niewszczynaniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Pełną aktualność zachowuje tu wcześniejszy wywód, zgodnie z którym przepisy art. 189a i n. k.p.a. w badanej sprawie zostały wykluczone z zastosowania z uwagi na konstrukcję art. 189 § 2 zd. końcowe k.p.a.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej częściowo zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Rozpoznając ponownie skargę Sąd I instancji uwzględni uwagi przedstawione powyżej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).