III OSK 58/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-08	
Data wpływu	2022-01-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 82/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 3 § 2 pkt 8, art. 106 § 4, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 82/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Poczty Polskiej S.A z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 82/21 zobowiązał Pocztę Polską S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Spółka) do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) z dnia 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Poczty Polskiej S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od Poczty Polskiej S.A. na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie w piśmie z dnia 24 listopada 2020 r. zwróciło się do Poczty Polskiej S.A., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie następującej informacji:

1) ile kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników przeprowadzono w 2019/2020 roku?

2) ile na podstawie takich kontroli wydano decyzji o nakazie rejestracji odbiornika?

3) ile tytułów wykonawczych obejmujących należności wynikające z nieuiszczenia opłaty abonamentowej wydała Poczta Polska w 2019/2020 roku?

4) wobec ilu takich tytułów, o których mowa w pkt 3 zgłoszono zarzuty?

5) z jakich źródeł Poczta Polska pozyskuje dane o osobach niewywiązujących się z obowiązku uiszczenia opłat abonamentowych?

6) ile wezwań do zapłaty opłat abonamentowych wysłała Poczta Polska w 2019/2020 roku?

W odpowiedzi na powyższy wniosek Poczta Polska S.A. w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. poinformowała Stowarzyszenie, że wszelkie informacje na temat kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych przez operatora wyznaczonego, znajdują się na stronie internetowej Poczty Polskiej S.A. pod adresem: https://rtv.poczta-polska.pl. Odnosząc się do punktów 1, 2, 3, 4 oraz 6 złożonego wniosku Poczta Polska S.A. wskazała, że w jej ocenie zakres wnioskowanych na ich podstawie informacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Poczta Polska S.A. poinformowała, że dane liczbowe przekazane przez nią do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, dotyczące abonamentu RTV, stanowiące informację publiczną, zostają podane do publicznej wiadomości poprzez publikowanie w corocznym Sprawozdaniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej: http://www.krrit.gov.pl/krrit/sprawozdania, podkreślając jednocześnie, że sprawozdania te zawierają wyodrębnione rozdziały poświęcone tylko sprawom abonamentowym. Odnosząc się zaś do punktu 5 wniosku Poczta Polska S.A. wskazała, że obowiązki związane z rejestracją odbiorników radiofonicznych, czy telewizyjnych, a także z uiszczaniem opłat za ich użytkowanie, mają swoje źródło w przepisach ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, każdy użytkownik odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych jest zobowiązany do zgłoszenia rejestracji w terminie 14 dni od dnia wejścia w posiadanie odbiorników. Z kolei Poczta Polska S.A. jako operator wyznaczony na mocy przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych jest zobowiązana do kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej. Jak wyjaśniła Spółka, kontrole wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników przeprowadzają upoważnieni pracownicy Poczty Polskiej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 10 września 2013 r. w sprawie kontroli wykonania obowiązków związanych z opłatami abonamentowymi. Natomiast w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego kierownik jednostki operatora wyznaczonego, przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie W. z siedzibą w W. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Poczty Polskiej S.A. w przedmiocie rozpoznania pkt 1-4 oraz pkt 6 wniosku Stowarzyszenia z dnia 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosło o zobowiązanie Poczty Polskiej S.A. do załatwienia pkt 1-4 i 6 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie że Poczta Polska S.A. dopuściła się bezczynności oraz o zasądzenie od Poczty Polskiej S.A. na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 666/17, przywołało przesłanki świadczące o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej podnosząc, że bezczynność ta zachodzi, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany, który w ustawowym terminie nie udzielił żądanej informacji lub nie podjął nakazanych prawem czynności, w szczególności nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stowarzyszenie podniosło, że wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, co świadczy o tym, że Poczta Polska S.A. pozostaje w bezczynności.

W ocenie Stowarzyszenia Poczta Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a zatem dysponuje majątkiem publicznym. Ponadto, na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 czerwca 2015 r., znak:DRP.WKP.710.2.2015.26,27, wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe, Poczta Polska S.A. została operatorem wyznaczonym na lata 2015-2025, co świadczy o tym, że na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy o opłatach abonamentowych jest odpowiedzialna za pobieranie opłat abonamentowych uregulowanych w ustawie, jak również za sprawowanie kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej, a ponadto jest ona kompetentna w sprawach wydawania decyzji administracyjnych o nakazie rejestracji odbiornika oraz ustalania opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, co potwierdza, że jest podmiotem zobowiązanym nie tylko z uwagi na dysponowanie majątkiem publicznym, ale również dlatego, że sprawuje władztwo administracyjne w sprawach abonamentowych.

Z kolei odnosząc się do przedmiotu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że nie budzi wątpliwości, że informacja o liczbie kontroli wykonania obowiązku rejestracji odbiorników, które przeprowadzone zostały przez Spółkę w 2019 i 2020 roku (pkt 1 wniosku), stanowi informację o działalności tejże Spółki, a zatem wprost wpisuje się w zakres przedmiotowy informacji publicznej. W ocenie Spółki nie powinno także budzić wątpliwości, że informacja na temat liczby decyzji administracyjnych o nakazie rejestracji odbiornika oraz liczbie tytułów wykonawczych obejmujących należności wynikające z nieuiszczenia opłat abonamentowych, które Spółka wydała w 2019 i 2020 roku (pkt 2-3 wniosku), stanowią informację publiczną. Zarówno decyzje, jak i tytuły wykonawcze są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca przesądził bowiem w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w szczególności o treści i postaci dokumentów urzędowych. Skoro udostępnieniu podlega informacja o treści i postaci takich dokumentów, to tym bardziej udostępnieniu podlega informacja o ich liczbie. Podobnie należy, zdaniem Stowarzyszenia, podchodzić do udostępnienia liczby wezwań do zapłaty, które wysłała Spółka w związku z egzekwowaniem opłat abonamentowych (pkt 6 wniosku), gdyż niewątpliwie jest to informacja o działalności Spółki, a wysyłka takich wezwań jest też przejawem dysponowania majątkiem publicznym. Wezwania takie można zresztą w ocenie Stowarzyszenia kwalifikować także jako dokument urzędowy. Stowarzyszenie dodało, że również informacja o liczbie zarzutów zgłoszonych wobec tytułów wykonawczych wystawionych przez Spółkę (pkt 4 wniosku) stanowi informację publiczną, gdyż jest to informacja o sprawie publicznej, bowiem społeczeństwo ma prawo wiedzieć, ile aktów Spółki było kwestionowanych przez strony. Jest to bowiem informacja związana nie tylko ściśle z działalnością Spółki, ale też z wydawanymi przez nią aktami administracyjnymi i egzekucyjnymi, które stanowią dokumenty urzędowe.

Stowarzyszenie podkreśliło, że wskazane informacje są szczególnie istotne dla społeczeństwa, bowiem niejednokrotnie w opinii publicznej pojawiały się wiadomości, że osoby, które nigdy nie miały zarejestrowanych odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych otrzymują wezwania do zapłaty abonamentu. Działanie takie może zatem świadczyć o tym, że Spółka wysyła wezwania do przypadkowych osób, co stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad funkcjonowania organów administracji publicznej, w szczególności naruszenie zasady działania na podstawie i w granicach prawa, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto Stowarzyszenie podkreśliło, że na istotność tego zagadnienia wpływ ma również okoliczność, że Poczta Polska S.A. weszła w posiadanie danych osobowych obywateli, które przekazane jej zostały w związku z nieudaną organizacją wyborów prezydenckich w maju 2020 roku, a zatem społeczeństwo może obawiać się, że w związku z powzięciem przez Spółkę takich danych będą one wykorzystywane w celu wysyłania wezwań do zapłaty abonamentu lub przeprowadzania kontroli posiadania odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych.

W odpowiedzi na skargę Poczta Polska S.A. wniosła o jej oddalenie w całości podkreślając, że nie dopuściła się bezczynności w niniejszej sprawie i podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Spółka zgodziła się ze Stowarzyszeniem, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki. Odnosząc się z kolei do przedmiotu wniosku Spółka dodała, że liczba zarzutów zgłoszonych przez użytkowników odbiorników telewizyjnych lub radiowych w sprawie egzekucji administracyjnej nie jest informacją noszącą cechy informacji publicznej. W ocenie Poczty Polskiej S.A. uprawnienie do wniesienia zarzutów jest indywidualnym prawem każdego zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, przewidzianym w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc liczba zarzutów nie jest informacją dotyczącą funkcjonowania Spółki, lecz dotyczącą aktywności podmiotów zobowiązanych z tytułu opłat abonamentowych, co stanowi podstawę uznania, że informacja ta nie odnosi się zatem do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spółka, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, dodała że dane z rejestru PESEL otrzymane z Ministerstwa Cyfryzacji, które miały posłużyć Poczcie Polskiej S.A. do przygotowania i organizacji procesu logistycznego na potrzeby wyborów Prezydenta RP, zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r. zostały przez Pocztę Polską S.A. usunięte, o czym Spółka poinformowała w komunikacie opublikowanym w dniu 6 lipca 2020 r. na stronie internetowej https://media.poczta-polska.pl/pr/536955/oswiadczenie-2020-07-06. W rezultacie, Spółka wskazała, że nie ma możliwości wykorzystania ww. danych do wysyłania wezwań do zapłaty lub przeprowadzenia kontroli. Ponadto, Spółka podkreśliła, że dane osobowe zostały przekazane Poczcie Polskiej S.A. wiosną 2020 roku wyłącznie w celu realizacji przez Spółkę zobowiązania nałożonego na nią przez Prezesa Rady Ministrów w drodze decyzji z dnia 16 kwietnia 2020 r., a nie zadań nałożonych na nią ustawą o opłatach abonamentowych. Poczta Polska S.A. podała także, że liczba upomnień wysłanych przez Spółkę w 2019 roku do abonentów zalegających z wnoszeniem opłaty abonamentowej wynosi 420 457 i została opublikowana na stronie 95 Sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 roku, dostępnego na stronie internetowej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, z kolei liczba tytułów wykonawczych wystawionych przez Pocztę Polską S.A. w 2019 roku wynosi 122 365 i została opublikowana na stronie 96 ww. Sprawozdania.

Reasumując, Poczta Polska S.A. podkreśliła, że z powyższych względów nie można uznać, że pozostaje w bezczynności, ponieważ udzieliła Stowarzyszeniu w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. informacji o źródle danych, zawierających odpowiedzi na pytania postawione we wniosku, tj. stronie internetowej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 82/21 zobowiązał Pocztę Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 24 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Poczty Polskiej S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od Poczty Polskiej S.A. na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie okolicznością niebudzącą wątpliwości było to, że Spółka jest, co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a zatem pytania dotyczące szeroko rozumianych zasad funkcjonowania Poczty Polskiej S.A., dotyczyły materii informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Spółka - jako państwowa osoba prawna, posiadająca status jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, nie prowadzi działalności gospodarczej wyłącznie według zasad rynkowych i we własnym interesie. Państwo wyposażyło ją w majątek publiczny, stanowiący podstawę jej funkcjonowania i określiło zadania i kompetencje. W ocenie Sądu I instancji działalność Poczty Polskiej S.A., stanowi realizowanie zadań na rzecz ogółu, społeczeństwa, przypisanych jej ustawą, według zasad ustawowo określonych, a więc polega na świadczeniu usług publicznych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że działalność Poczty Polskiej S.A. przynależy zatem do sfery publicznej i stanowi działalność podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie sposób uznać, że charakter publiczny ma jedynie jej działalność prowadzona w ramach pełnienia funkcji operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego. Sąd I instancji podkreślił, że pojęcie działalności publicznej, aczkolwiek zasadniczo związane z działalnością państwa, ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie działalności państwowej, bowiem nie wszystko co nie jest państwowe, nie jest publiczne, a więc przynależy do sfery prywatnej. Bezzasadne jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sytuowanie działalności podmiotu państwowego - Poczty Polskiej, wykraczającej poza świadczenie powszechnych usług pocztowych - poza sferą publiczną. WSA w Warszawie wskazał, że Stowarzyszenie słusznie zauważyło, że na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 30 czerwca 2015 r., wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, Poczta Polska S. A. została operatorem wyznaczonym na lata 2015-2025 i tym samym, na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy o opłatach abonamentowych Spółka jest odpowiedzialna za pobieranie opłat abonamentowych, jak również za sprawowanie kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej, a ponadto jest ona kompetentna w sprawach wydawania decyzji administracyjnych o nakazie rejestracji odbiornika oraz ustalania opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że powyższe prowadzi do wniosku, że działalność Spółki w zakresie kontroli obowiązku rejestracji odbiorników, tryb i metody tej kontroli, wydane w tym przedmiocie decyzje i dalszy bieg postępowań z tym związanych (np. ilość zarzutów od tego typu decyzji), należącej do ustawowych i obowiązkowych zadań tego podmiotu państwowego, stanowią źródło informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za uzasadniony zarzut bezczynności Poczty Polskiej S.A. w rozpoznaniu punktów 1-4 i 6 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub w terminie określonym przez organ w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, mamy do czynienia z bezczynnością organu, a zatem nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyr. NSA z 14.052014r., I OSK 1027/14, CBOSA, wyr. NSA z 18.12.2019 r., I OSK 1781/18, CBOSA). Co więcej, jak podkreślił WSA w Warszawie bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a zachodzi również gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że Spółka w swojej odpowiedzi wskazała, że "wszelkie informacje na temat kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych przez operatora wyznaczonego, znajdują się na stronie internetowej Spółki, pod adresem https://rtv.poczta-polska.pl/". Jednocześnie Sąd uznał, że podzielić należy stanowisko Stowarzyszenia, że na stronie tej znajdują się jedynie podstawowe informacje o obowiązującym stanie prawnym, które nie stanowią w żaden sposób odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. Następnie, co do punktu 6 wniosku, Sąd I instancji wskazał, że Poczta Polska S.A. podała jedynie, iż liczba upomnień wysłanych w 2019 roku do abonentów zalegających z wnoszeniem opłaty abonamentowej wynosi 420 457 i została opublikowana na stronie 95 Sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 roku, dostępnego na stronie internetowej, a liczba tytułów wykonawczych wystawionych przez Spółkę w 2019 roku wynosi 122 365 i została opublikowana na stronie 96 ww. Sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji za 2019 rok. Sąd I instancji uznał wiec, że odpowiedź organu była niepełna w tym zakresie, bowiem Stowarzyszenie wnioskowało o udzielenie informacji za lata 2019/2020, a więc Spółka nie zrealizowała zobowiązania do udzielenia odpowiedzi zgodnej z wnioskiem Stowarzyszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z koszami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

Rozstrzygnięciu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wzięcia pod uwagę faktu powszechnie znanego, publicznie dostępnego każdemu zainteresowanemu - opublikowanych przed wydaniem zaskarżonego wyroku na stronie internetowej https://www.qov.pl/web/krrit/sprawozdania-z-dzialalnosci-krrit2 informacji o liczbie upomnień (wezwań do zapłaty) wysłanych zarówno w 2019 jak i w 2020 roku, jak też o liczbie tytułów wykonawczych wystawionych w 2019 oraz 2020 roku. Dane te znajdują się w Sprawozdaniach Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 i w 2020 roku (strona 96 rok 2019 i strona 107 rok 2020). Co za tym idzie, Spółka nie pozostawała w bezczynności w dniu wydania zaskarżonego wyroku co do punktu 3 i 6 wniosku, ponieważ od momentu upublicznienia informacji przez KRRiTV nie jest zobowiązana do udostępnienia tych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność, choćby w części;

2) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem oddalenia skargi - mimo że informacje o liczbie upomnień (wezwań do zapłaty) wysłanych zarówno w 2019, jak i w 2020 roku, jak też o liczbie tytułów wykonawczych wystawionych w 2019 oraz 2020 rok, stały się uprzednio faktem powszechnie znanym, który należy brać pod uwagę z urzędu przed wydaniem rozstrzygnięcia. Tym samym Poczta w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie pozostawała w bezczynności co do punktu 3 i 6 wniosku, ponieważ od dnia opublikowania danych przez KRRiT\/, nie jest zobowiązana do udostępnienia w trybie wnioskowym informacji żądanych w punkcie 3 i 6 wniosku. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność, choćby w części;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezasadnym rozważeniu i wzięciu za podstawę rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności faktycznych nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest wykonywania przez Pocztę działalności (w szczególności usług pocztowych) innej niż realizacja zadań publicznych operatora wyznaczonego, opisanych w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, w sytuacji gdy na gruncie pytań zadanych we wniosku oraz katalogu zadań Poczty zawartych w ustawie abonamentowej, pozostała działalność Spółki pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezasadnym uwzględnieniu skargi w całości, niezasadnym zobowiązaniu Poczty do rozpoznania w całości wniosku, a w konsekwencji stwierdzeniu przez Sąd I instancji bezczynności Poczty bez rażącego naruszenia prawa - mimo że w dniu wydania zaskarżonego wyroku Poczta nie pozostawała w bezczynności co do odpowiedzi na żądanie zawarte w punkcie 3 i 6 wniosku. Dane te stały się bowiem powszechnie dostępne przed dniem wydania zaskarżonego wyroku, funkcjonują w powszechnym obiegu i każdy zainteresowany może się z nimi zapoznać. W efekcie, Poczta nie miała obowiązku udzielać informacji publicznej w trybie wnioskowym. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie dostępności na stronie https://www.gov.pl/web/krrit/sprawozdania-z-dzialalnosci-krrit2 danych za rok 2019 i 2020 w sprawozdaniach KRRiTV, doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność, choćby w części;

5) art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezasadne uwzględnienie skargi w całości, niezasadne zobowiązanie Poczty do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak również stwierdzenie przez Sąd I instancji bezczynności Poczty bez rażącego naruszenia prawa – mimo że dane na temat liczby zarzutów na tytuły wykonawcze, zgłoszonych przez dłużników, nie stanowią informacji publicznej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność, choćby w części.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię (względnie, z ostrożności procesowej, niewłaściwe zastosowanie), tj.:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnym uznaniu, iż dane na temat liczby zarzutów na tytuły wykonawcze, zgłoszonych przez dłużników, stanowią informację publiczną;

2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na błędnym przyjęciu, iż Poczta ma obowiązek udostępnić na wniosek informacje o liczbie upomnień (wezwań do zapłaty) wysłanych zarówno w 2019, jak i w 2020 roku, jak też o liczbie tytułów wykonawczych wystawionych w 2019 oraz 2020 roku - w sytuacji, gdy Poczta nie jest zobowiązana do udostępnienia w trybie wnioskowym informacji, o których mowa w punkcie 3 i 6 wniosku Stowarzyszenia. Przed wydaniem zaskarżonego wyroku dane te stały się powszechnie dostępne, funkcjonują w powszechnym obiegu i każdy zainteresowany może się z nimi zapoznać. Znajdują się bowiem w Sprawozdaniach Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 i w 2020 roku (strona 96 rok 2019 i strona 107 rok 2020), opublikowanych przed wydaniem zaskarżonego wyroku na stronie internetowej https://www.gov.pl/web/krrit/sprawozdania-z-dzialalnosci-krrit2.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, że zawnioskowanie o udzielenie informacji publicznej powoduje po stronie posiadacza tej informacji obowiązek jej udostępnienia, ale tylko jeśli informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W chwili złożenia wniosku musi zatem istnieć stan, który nie pozwala podmiotowi zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek zgłoszenia żądania do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu, sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny istniejący w czasie wydania orzeczenia sądowego, a więc jeżeli przed wydaniem orzeczenia w sprawie ze skargi na bezczynność, informacja publiczna żądana we wniosku została udostępniona, np. opublikowana dla nieoznaczonego kręgu adresatów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz zważywszy na to, że informacje, o których mowa w punkcie 3 i 6 wniosku zostały opublikowane w sprawozdaniach KRRiTV na stronie internetowej, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie miał podstaw, aby uwzględnić skargę zarzucającą bezczynność Spółki.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że dane o liczbie złożonych zarzutów wobec tytułów wykonawczych nie są informacją publiczną, a przepisy ustawy abonamentowej nie ustanawiają obowiązku gromadzenia przez operatora wyznaczonego danych liczbowych o wniesionych zarzutach. Jak wskazała bowiem strona skarżąca kasacyjnie, w myśl art. 7 ust. 3 ustawy abonamentowej operator wyznaczony, w celu przymusowego dochodzenia roszczenia publicznoprawnego z tytułu opłat przewidzianych ww. ustawą, wykorzystuje przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednak prawo do obrony dłużnika w postaci wniesienia zarzutów przeciwko tytułowi wykonawczemu, jest indywidualną sprawą każdego zobowiązanego. Tym samym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie liczba zarzutów nie jest informacją dotyczącą funkcjonowania Spółki, lecz dotyczącą aktywności podmiotów zobowiązanych z tytułu opłat abonamentowych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

Strona skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszego z zarzutów wskazała na art. 106 § 4 p.p.s.a. upatrując naruszenia przywołanego przepisu w jego niezastosowaniu polegającym na braku wzięcia pod uwagę faktu powszechnie znanego, publicznie dostępnego każdemu zainteresowanemu, tj. opublikowanemu przed wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie, na wskazanej w skardze kasacyjnej stronie internetowej, informacji o liczbie upomnień (wezwań do zapłaty) wysłanych zarówno w 2019, jak i w 2020 roku, jak też o liczbie tytułów wykonawczych wystawianych w 2019 oraz 2020 roku. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie dane te znajdują się w Sprawozdaniach Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 i w 2020 roku (strona 96 - 2019 rok i strona 107 - 2020 rok), a co za tym idzie w jej ocenie Spółka nie pozostawała w bezczynności w dniu wydania zaskarżonego wyroku co do punktu 3 i 6 wniosku Stowarzyszenia, ponieważ od momentu upublicznienia informacji przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji nie jest zobowiązana do udostępnienia tych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie art. 106 § 4 p.p.s.a. doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność, choćby w części.

Zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony, nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane, a zatem sąd mógłby naruszyć ten przepis wyłącznie wtedy, gdyby w przyjętym w sprawie stanie faktycznym nie uwzględnił owych faktów, a faktem o takim charakterze, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie jest opublikowanie ani miejsce opublikowania informacji o liczbie upomnień (wezwań do zapłaty) skierowanych przez Spółkę do abonamentów zalegających z wnoszeniem opłaty abonamentowej w roku 2020. Informacji o liczbie upomnień (wezwań do zapłaty) i liczbie tytułów wykonawczych sporządzonych w roku 2019 i 2020 i publikowanych na stronie internetowej Poczty Polskiej nie sposób uznać za zdarzenie normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Jednak niezależnie od powyższego, z treści zarzutu, jak i jego uzasadniania wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezastosowanie w sprawie art. 106 § 4 p.p.s.a., a więc już sama konstrukcja zarzutu wyklucza jego skuteczność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia, bowiem w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na normy prawne, które Sąd I instancji wadliwie zastosował w zakresie oceny stanu faktycznego spraw, a których nie powinien był stosować skoro – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miałby mieć w sprawie zastosowanie art. 106 § 4 p.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się także kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezastosowaniu przywołanego przepisu skutkującego brakiem oddalenia skargi. Podkreślić należy przede wszystkim, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 p.p.s.a. podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 czy 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie w/w przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem w/w przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i stwierdzając, że bezczynność Spółki nie była rażąca na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., nie mógł stosować art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części", a zatem w szczególności z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym rozważeniu i wzięciu za podstawę rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności faktycznych nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest wykonywania przez Pocztę Polską S.A. działalności (w szczególności usług pocztowych) innej niż realizacja zadań publicznych operatora wyznaczonego, opisanych w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, w sytuacji gdy na gruncie pytań zadanych we wniosku oraz katalogu zadań Spółki zawartych w ustawie abonamentowej, pozostała działalność Spółki pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Omawiany zarzut także okazał się niezasadny. Przepisy art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., tak jak wcześniej omawiany art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast obowiązku powiązania zarzutu naruszenia tych przepisów z zarzutem naruszenia innych przepisów, którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy nie spełnia w okolicznościach niniejszej sprawy powiązanie go z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, a przedstawiony przez Sąd I instancji wywód prawny sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz z art. 151 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym uwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w całości oraz niezasadnym zobowiązaniu Poczty Polskiej S.A. do rozpoznania w całości wniosku, a w konsekwencji stwierdzeniu przez Sąd I instancji bezczynności Spółki bez rażącego naruszenia prawa, mimo że w dniu wydania zaskarżonego wyroku Poczta Polska S.A. nie pozostawała w bezczynności, co do odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 3 i 6 wniosku Stowarzyszenia, gdyż wnioskowane w tej części wniosku dane stały się powszechnie dostępne przed dniem wydania zaskarżonego wyroku, funkcjonują w powszechnym obiegu i każdy zainteresowany może się z nimi zapoznać. W rezultacie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Spółka nie miała obowiązku udzielać informacji publicznej w trybie wnioskowym.

Zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. nie można było skutecznie powiązać, jak już wcześniej wyjaśniono, z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a., tj. przepisu o także ogólnym (blankietowym) charakterze, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował w niniejszej sprawie. Wymogu skutecznego powiązania nie spełnia także połączenie omawianego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa bowiem zakres kognicji sądu administracyjnego i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 § 2 cyt. ustawy (w tym wskazany w skardze kasacyjnej pkt 8) nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez skutecznego powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W uzasadnieniu zarzutu brak jest takiego wskazania. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. (wszystkich o charakterze blankietowym), jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów, jak już wyjaśniono powyżej, również okazały się nieskuteczne.

Nie mógł okazać się skuteczny także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez niezasadne w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi Stowarzyszenia w całości, niezasadne zobowiązanie Poczty Polskiej S.A. do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak również stwierdzenie przez Sąd I instancji bezczynności Spółki bez rażącego naruszenia prawa, mimo że dane na temat liczby zarzutów na tytuły wykonawcze, zgłoszonych przez dłużników, nie stanowią informacji publicznej, co miało w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność, choćby w części.

Z treści omawianego zarzutu, podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wynika zatem, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że objęta treścią wniosku z dnia 24 listopada 2020 r. informacja żądana przez Stowarzyszenie jest informacją publiczną, a Spółka pozostaje w stanie bezczynności w związku z brakiem pełnej odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia. W tym celu w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. powiązano z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, jednakże dla skuteczności tego powiązania niezbędne było wskazanie na art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.) oraz na art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który określa termin na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i obliguje organ do efektywnego prowadzenia postępowania w tym zakresie, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bez powiązania go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku, które wymieniono powyżej.

W realiach niniejszej sprawy w skardze kasacyjnej nie podniesiono zatem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, oznacza to, że brak skutecznie sformułowanych tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje w błędnej wykładni powyższych przepisów lub z ostrożności procesowej – względnie – niewłaściwego zastosowania i w konsekwencji uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że dane na temat liczby zarzutów na tytuły wykonawcze, zgłoszonych przez dłużników, stanowią informację publiczną.

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać należy, że jest on nieskuteczny przede wszystkim dlatego, że jego treść dotyczy w istocie błędnej kwalifikacji żądania Stowarzyszenia zawartego w jego wniosku z dnia 24 listopada 2020 r. jako obejmującego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu kwestionuje zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie przez Sąd I instancji wskazanych przez nią przepisów, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Treść omawianych zarzutów ewidentnie wskazuje na to, że na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 listopada 2020 r. jako dotyczącego udostępnienia informacji posiadającej walor informacji publicznej. Naruszenia przywołanych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że żądana przez Stowarzyszenie informacja w zakresie "danych na temat liczby zarzutów na tytuły wykonawcze, zgłoszonych przez dłużników", stanowi informację publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanych w nim przepisów, ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych informacji jako podlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Nie zmienia tego ewentualne rozpoznanie omawianego zarzutu jako zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Nie można natomiast na ich podstawie skutecznie podważać okoliczności faktycznych sprawy.

Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, na podstawie którego zarzucono WSA w Warszawie dokonanie błędnej wykładni art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., względnie – z ostrożności procesowej – ich niewłaściwego zastosowania, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółka ma obowiązek udostępnić na wniosek informacje o liczbie upomnień (wezwań do zapłaty) wysłanych zarówno w 2019, jak i w 2020 roku, jak też o liczbie tytułów wykonawczych wystawionych w 2019 oraz 2020 roku - w sytuacji, gdy Poczta Polska S.A. nie jest zobowiązana do udostępnienia w trybie wnioskowym informacji, o których mowa w pkt 3 i 6 wniosku Stowarzyszenia, gdyż przed wydaniem zaskarżonego wyroku dane te stały się powszechnie dostępne, funkcjonują w powszechnym obiegu i każdy zainteresowany może się z nimi zapoznać, bowiem znajdują się w Sprawozdaniach Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z działalności w 2019 i w 2020 roku (strona 96 rok 2019 i strona 107 rok 2020), które zostały opublikowane przed wydaniem zaskarżonego wyroku na stronie internetowej wskazanej przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Także ten zarzut nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż – identycznie jak pierwszy z omawianych zarzutów naruszenia sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej – odnosi się do niedokonania przez Sąd I instancji wyczerpujących oraz prawidłowych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co jak już wskazywano, można skutecznie zwalczać wyłącznie zarzutami naruszenia przepisów postępowania.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.