Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze VIII SA/WA 1157/10 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. z wniosku S. J. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 1157/10; 2) uznaje, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Prezydentowi Miasta R. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) umarza postępowanie sądowe w pozostałej części; 5) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 19 marca 2013 r. S.J. (dalej także: "skarżący"), złożył

w organie I instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta R. (dalej także: "Prezydent", "organ I instancji") postępowania administracyjnego

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (obr. [...], ark. [...]) w R. przy ul. C. po wydaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w R. w dniu 12 maja 2011 r. wyroku uchylającego akt administracyjny tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 22 października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 7 września 2010 r. nr [...].

S.J. wniósł o orzeczenie o uprawnieniu skarżącego do otrzymania wnioskowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, wymierzenie Prezydentowi grzywny w kwocie 35.216,70 złotych (tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r.), stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że działalnie Prezydenta Miasta R. przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego nosi znamiona przewlekłości o charakterze rażącym. Odmawiając uwzględnienia wniosku strony, organ I instancji działa

w sposób bezprawny nie tylko z uwagi na fakt, że wydawane przez ten organ decyzje są nieprawidłowe ze względów merytorycznych, ale także z uwagi na notoryczne ponawianie tych samych błędów i naruszeń, wbrew wyraźnym i precyzyjnym wskazaniom organu odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie. Pozorna terminowość działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ I instancji jest działaniem złudnym i nie zmierza do rzeczywistego rozpoznania wniosku skarżącego. Następstwem tego jest rozpoznawanie przedmiotowej sprawy nadmiernie długo i nieefektywnie, pomimo spełniania przez inwestycję ustawowych przesłanek, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania oraz pomimo wydania przez Sąd I instancji wyroku uchylającego jedno z nieprawidłowych rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organ administracji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazał, że żądanie wymierzenia organowi grzywny jest bezzasadne. Wyjaśnił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 1157/10 nie zawierał nakazu wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 r. VIII SA/Wa 1157/10 (dalej: "wyrok z 12 maja 2011 r.") została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 22 października 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R. z 7 września 2010 r. nr [...], odmawiająca ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce Nr [...] położonej w R. przy ul. C.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za bezsporną okoliczność, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 punkty 2-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Sąd jednocześnie wskazał, że organ I instancji przy ustalaniu kontynuacji funkcji dla zamierzonej inwestycji wąsko zinterpretował pojęcie sąsiedztwa, przez co dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odpis prawomocnego orzeczenia wpłynął do organu odwoławczego 29 lipca 2011 r., zaś do organu I instancji 3 sierpnia 2011 r.

Decyzją z 16 września 2011 r. Prezydent Miasta R. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 4 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta R. nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 12 maja 2011 r., odmiennie zinterpretował zarówno analizę urbanistyczną, jak i wskazane przez Sąd przepisy prawa. Decyzją z 27 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta R. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez skarżącego. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy decyzją z 15 marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że niezrozumiałe jest uznanie braku kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze, przy jednoczesnym wykazaniu istnienia zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do odmowy ustalenia parametrów dla nowej zabudowy z powodu niezainwestowania działek po południowej stronie ul. C.w R.. Decyzją z 17 maja 2012 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W wyniku złożonego przez stronę odwołania organ odwoławczy decyzją z 10 lipca 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na niewykonanie zaleceń organu odwoławczego.

Pismem z 27 września 2012 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta R. do niezwłocznego wykonania prawomocnego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 12 maja 2011 r.

Decyzją z 13 lutego 2013 r. Prezydent Miasta R. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy decyzją z 28 marca 2013 r. ponownie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na brak wykonania wytycznych zawartych w wyroku z 12 maja 2011 r. oraz błędną i niepełną analizę urbanistyczną.

Po rozpoznaniu skargi z dnia 19 marca 2013 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R., wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie VIII SAB/Wa 14/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") może być wniesiona w razie "niewykonania" przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu. Sąd ten wskazał jednocześnie, że przedmiotem wyroku z 12 maja 2011 r. nie było uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, tylko merytoryczne rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonych decyzji. Zasadność wymierzenia organowi grzywny zachodzi wówczas, gdy po wyroku uchylającym wydane decyzje administracyjne, organ pozostaje bezczynny, opieszały w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły przez podejmowanie działań niecelowych, pozorowanych lub nadmiernie rozciągniętych w czasie. Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie po zwrocie akt

z odpisem prawomocnego wyroku, co nastąpiło 3 sierpnia 2011 r., organ I instancji czterokrotnie wydawał decyzje (z 16 września 2011 r., 27 stycznia 2012 r., 17 maja 2012 r. i 13 lutego 2013 r.) odmawiające ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Wydane przez Prezydenta Miasta R. decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w R. uchylało i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcia organu I instancji, korygowane przez organ odwoławczy, nie świadczą,

o przewlekłym prowadzeniu postępowania po wyroku z 12 maja 2011 r. Podobnie została oceniona okoliczność, że organ I instancji niewłaściwie zrozumiał ocenę prawną i nieprawidłowo zastosował zalecenia co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z 12 maja 2011 r. Organ w terminie wydał decyzję merytoryczną, chociaż wbrew wnioskowi skarżącego. Instytucja przewlekłości postępowania dotyczy sytuacji, w których zwłoka organu w rozpoznaniu sprawy nie wypełnia przesłanek bezczynności, jednak postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez podejmowanie poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub też wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ jest bezczynny. Ewentualne odstąpienie od wiążącej oceny prawnej w rozstrzygnięciu, wydanym na skutek realizacji wyroku uchylającego zaskarżone decyzje administracyjne, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia, a nie brakiem samej czynności. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, nie sprawdza organu, czy wykonał wytyczne zwarte w uprzednim wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 roku

w sprawie II OSK 2711/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 14/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Prezydenta Miasta R. na rzecz S. J. kwotę czterystu złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy wielokrotne wydawanie wobec strony decyzji dla niej negatywnej, pomimo wcześniejszych korzystnych wyroków sądu administracyjnego i decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, może nosić znamiona przewlekłości, czy też o przewlekłości można mówić jedynie w przypadku, gdy w sprawie nie dochodzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia? Wskazał jednocześnie, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów

i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Podniósł jednocześnie, iż Sąd I instancji skupił się wyłącznie na kwestii wydania przez organ

I instancji decyzji rozstrzygających wniosek skarżącego, zaś pominął wadliwości tych decyzji podnoszone przez organ odwoławczy i stanowiące konsekwencje wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 r. Pominięta została ocena dokonywanych przez organ czynności procesowych. Ocena tego rodzaju okoliczności jest wymagana na etapie rozstrzygania, czy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, nie uwzględniając wskazań zawartych w uprzednim wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 maja 2011 r. mimo, iż nie zobowiązał organu do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, bowiem na to nie pozwalają przepisy ustawy p.p.s.a., wyraził wówczas określoną ocenę prawną, którą organ zobowiązany był uwzględnić. NSA dodał także, iż w niniejszej sprawie nie można niewątpliwie podnosić zarzutu bezczynności organu, a ocena dokonana przez Sąd I instancji była w istocie prowadzona tylko

z punktu widzenia bezczynności. W obowiązującym stanie prawnym konieczne było ponowne zinterpretowanie pojęcia "bezczynności", albowiem pojęcie to, podobnie jak "przewlekłość" nie zostało zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej, zaś przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem chociaż organ I instancji czterokrotnie wydał rozstrzygnięcia, to Sąd I instancji nie ocenił tej okoliczności także w świetle braku uwzględniania przez ostatnią decyzję organu I instancji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji,

w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uprawniony jest do skontrolowania, czy organ wykonał wytyczne zawarte w uprzednim wyroku. Wykonanie wyroku przez organ było przedmiotem skargi skarżącego. W tych okolicznościach w ocenie NSA na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie dokonał trafnej wykładni powyższego przepisu i w wyniku tego uznał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta R. po wydaniu wyroku

z 12 maja 2011 r. nie było przewlekłe, dokonując tym samym takiej oceny przedwcześnie. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 133 § 1

w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem ocena dokonana przez Sąd I instancji była niepełna i nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, co było konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 154 § 1 p.p.s.a. W konkluzji NSA podniósł, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego cofnął zawarte w skardze żądanie orzeczenia o uprawnieniu skarżącego do otrzymania wnioskowanej decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, wskazując jednocześnie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku skarżącego została wydana w lipcu 2013 r.

Oświadczeniem pełnomocnika, złożonym na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. Prezydent Miasta R. pozostawił rozstrzygnięcie do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie

z art. 1 § 1 i 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.

Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest w szczególności art. 154 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W myśl art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec wezwania w dniu 27 września 2012 r. organu I instancji do wykonania wyroku z dnia 12 maja 2011 r. skarżący wypełnił przesłankę uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a.

Wskazać także należy, iż istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2711/13, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r.

w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 14/13.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia,

o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów

w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem prowadzone przez Prezydenta Miasta R. postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy po wyroku z dnia 12 maja 2011 r. zostało dotknięte przewlekłością, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się wykładnią pojęcia przewlekłości postępowania wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. wydanego w sprawie II OSK 2711/13 wskazać należy, iż przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz w przypadku nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości stanowi także prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie bezczynności zaś należy ograniczyć przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stawiania zarzutu bezczynności, gdyż organ

I instancji po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. czterokrotnie wydawał decyzję w sprawie z wniosku skarżącego. Mimo tej aktywności organu wydawane rozstrzygnięcia nie uwzględniły wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku. W jego uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż bezsporne w sprawie jest, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego spełnia wymogi określone

w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd przedstawił, wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podnosząc między innymi, iż pojęcia działki sąsiedniej nie można sprowadzać do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a winno ono być utożsamiane

z najbliższym sąsiedztwem, sąsiedztwem urbanistycznym. Sąd wskazał jednocześnie, iż pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szeroko i funkcjonalnie. Wskazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia 7 września 2010 r. zawęził sąsiedztwo do działek przyległych oraz dodatkowo ograniczył je tylko do działek położonych na południe od ul. C., co sprawiło, iż dokonał błędnej wykładni art. 61 ust.

1 pkt 1 u.p.z.p. Za wadliwe Sąd wskazał także przy uzasadnianiu braku możliwości zabudowy powoływanie się na ustalenia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd podniósł, iż należy pamiętać, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, zaś ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki, która wynika ze skonkretyzowanej normy prawnej. Sąd podniósł jednocześnie, iż organ wydając decyzję odmowną winien rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia 16 września 2011 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek skarżącego, stwierdzając brak łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Organ ten powołał się jednocześnie na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik do decyzji, w której dokonano oceny warunku sąsiedztwa przy podziale na część północną i południową ul. C., stwierdzając, iż obszary te stanowią dwa odrębne zespoły urbanistyczne i w kwartale po stronie południowej warunek sąsiedztwa nie jest spełniony. Przy przyjęciu tożsamych założeń analiza, przyjęta przez organ I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wykazała nie spełnienie warunków: kontynuacji funkcji, linii zabudowy, wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, ustalenia geometrii dachu. Wskazując na przeznaczenie terenu jako zieleń utrwalona – lasy istniejące, przywołano uchwalone uchwałą Rady Miejskiej

w R. Nr [...] z dnia 29 grudnia 1999 r. "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta R.",

z zaznaczeniem, iż nie stanowi ono prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia 16 września 2011 r., decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przywołując treści uzasadnienia Sądu zawarte w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., wskazujące wykładnię przepisów prawa i wskazania, co do dalszego postępowania Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu i odmiennie zinterpretował przepisy prawa, aniżeli to wynika z treści wyroku Sądu. Wskazało jednocześnie na naruszenie tym samym treści art. 153 p.p.s.a. i wywiodło, iż Prezydent Miasta R. zamiast ocenić możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ograniczył się do polemiki ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Kolegium. Wskazano jednocześnie na konieczność ponownego sporządzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. przy uwzględnieniu zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 maja 2011r. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek skarżącego. W rozstrzygnięciu tym organ I instancji, w zakresie dotyczącym spornych warunków

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględnił spełnienie warunku sąsiedztwa z uwagi na położenie działki w niezabudowanym zespole urbanistycznym sąsiadującym

z zabudowanym zespołem urbanistycznym położonym po północnej stronie ul. C.. Jednocześnie uznał za nie spełnione warunki w zakresie kontynuacji funkcji, linii zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 stycznia 2012 r. ocena spełniania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została przeprowadzona przy uwzględnieniu podziału na cześć północną

i południową ul. C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., rozpoznające ponownie odwołanie skarżącego od tej decyzji, decyzją z dnia 15 marca 2012 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 27 stycznia 2012 r., wskazując między innymi, iż wniosków o braku spełnienia warunków, wskazywanych przez organ I instancji jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy nie można wywieść z treści analizy, brak jest bowiem powodów do odmowy ustalania parametrów dla nowej zabudowy z powodu niezainwestowania działek po południowej stronie ul. C.. Kolegium podniosło jednocześnie, iż na tą okoliczność zwracał także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazano jednocześnie na konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji, cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. z uwzględnieniem zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. oraz wskazówek Kolegium. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 17 maja 2012 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez skarżącego inwestycji. Organ

I instancji wskazał jednocześnie, iż nie przeprowadzono ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając, iż w sporządzonej analizie wyczerpano wszystkie możliwości oceny obszaru analizowanego i jego zabudowy,

a stan faktyczny i prawny obszaru analizowanego nie uległ zmianie. W analizie urbanistycznej datowanej na 17 maja 2012 r. wskazano na nie spełnienie warunku sąsiedztwa, podnosząc, iż działki po stronie północnej ul. C. są wprawdzie zabudowane i posiadają dostęp z tej samej drogi publicznej, co objęta wnioskiem, jednak stanowią dwa odrębne zespoły urbanistyczne, które rządzą się odmiennymi uwarunkowaniami. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu

I instancji z dnia 17 maja 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia 10 lipca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Także w tej decyzji Kolegium wskazało między innymi, iż organ I instancji nie stosuje się do wytycznych Sądu w zakresie sposobu przeprowadzenia analizy, z jednoczesnym uwzględnieniem, iż nie można odmawiać ustalenia warunków zabudowy tylko dlatego, że południowa strona ul. C. nie jest zabudowana. Wskazano jednocześnie, iż stanowisko organu

I instancji jest sprzeczne z zaleceniami Kolegium i wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., którym organy są związane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji

w dniu 13 lutego 2013 r. wydał decyzję, którą ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji w decyzji z dnia 13 lutego 2013 r. podtrzymał dotychczas prezentowaną ocenę odnośnie braku możliwości ustalenia: linii zabudowy dla planowanej inwestycji na zasadzie kontynuacji linii zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym oraz możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez przedłużenie górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym to jest warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał także na nie spełnienie warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz nie spełnienie warunku zgodności z przepisami odrębnymi,

o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z analizy urbanistycznej z dnia 13 lutego 2013 r. wynika, iż warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym odnośnie planowanej inwestycji jest spełniony. Spełnianie warunku kontynuacji funkcji wywiedziono z analizy obszaru jako całości,

z pominięciem podziału na jednostki urbanistyczne. Rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 13 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia 28 marca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono między innymi, że zaskarżona decyzja naruszyła prawo, naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazano na nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego (błędną analizę urbanistyczną) oraz niezastosowanie się do wskazań poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. Zauważyć jednocześnie należy, iż dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy w zakresie kompetencji przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to jest kontroli działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, należy mieć na uwadze treść art. 35 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t.) (dalej: "k.p.a.") oraz art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z uzasadnienia wyroku

z dnia 12 maja 2011 r. w sposób niewątpliwy wynika, iż Sąd zakwestionował interpretację sąsiedztwa zaprezentowaną przez organ I instancji w decyzji, która była poddana ocenie Sądu. W wyraźny sposób Sąd wskazał na wadliwość zawężenia sąsiedztwa do działek przyległych i dodatkowe ograniczenie ich tylko do działek położonych na południe od ul. C.. Z analizy decyzji organu I instancji wydawanych po wyroku z dnia 12 maja 2011 r. wynika, iż organ ten wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a. nie podzielił oceny prawnej Sądu zawartej w uzasadnieniu tego wyroku i nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania w nim wyrażonych. Powyższe sprawiło, iż postępowanie

z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, od daty zwrotu akt organowi I instancji po wyroku z dnia 12 maja 2011 r. trwało wielokrotnie dłużej niż termin wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. Organ I instancji mimo wielokrotnego uchylania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. kolejnych decyzji, z jednoczesnym wskazaniem konieczności zastosowania się do wskazań Sądu zawartych

w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2011 r., prowadził postępowanie opierając się na zakwestionowanej przez Sąd interpretacji pojęć istotnych dla rozstrzygnięcia. Działanie to spowodowało, iż od daty zwrotu akt do organu I instancji po wydaniu wyroku z dnia 12 maja 2011 r. to jest 3 sierpnia 2011 r. do dnia wniesienia skargi

w niniejszej sprawie, to jest 19 marca 2013 r. sprawa nie została prawomocnie zakończona, a decyzja organu I instancji z dnia 13 lutego 2013 r., już po wniesieniu skargi - w dniu 28 marca 2013 r. została ponownie uchylona. W tych okolicznościach podejmowane przez organ I instancji czynności procesowe, o ile nie noszą znamion bezczynności, stanowią o przewlekłości prowadzonego postępowania. Nie prowadziły bowiem do sprawnego zakończenia postępowania zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., ale stanowią

o trwaniu organu I instancji przy zakwestionowanym przez Sądu stanowisku, prowadzącym do "zastoju" procesowego sprawy, na który wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2711/13. Biorąc pod uwagę czytelność oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 12 maja 2011 r. i okoliczność, iż ocena ta nie została uwzględniona przez organ I instancji w dacie wniesienia skargi, mimo kilkakrotnego wydawania kolejnych decyzji, w zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 6 października 2008 r.

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wyroku Sądu z dnia 12 maja 2011 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ustalenia wskazują na zasadność wymierzenia organowi I instancji grzywny.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. orzekł jak

w punktach 1, 2 i 3 wyroku. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa

w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650, 06 zł. W ocenie Sądu wymierzona grzywna

w kwocie 5.000 zł jest odpowiednia w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń. Ustalając jej wartość Sąd wziął pod uwagę także okoliczność, iż jak wynika

z oświadczenia pełnomocnika skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r., w lipcu 2013 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy

z wniosku skarżącego.

Okoliczność ta stanowiła uzasadnienie cofnięcia skargi w części formułującej żądanie orzeczenia o uprawnieniu skarżącego do otrzymania wnioskowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z uwagi na cofnięcie skargi w tej części Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie objętym cofnięciem, orzekając jak w punkcie 4 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r, poz. 490 ze zm.). Kwota 597 zł obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika, który reprezentował skarżącego przed Sądem I instancji zarówno podczas pierwszego, jaki ponownego rozpoznania sprawy oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.