Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Kielce do rozpoznania wniosku M. B. z dnia 10 stycznia 2024 r.; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 31 stycznia 2024 r. (data nadania) M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce, wskazując że w dniu 10 stycznia 2024 r. złożył w formie mailowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy informacji odnośnie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Miasta Kielce w 2024 roku i podanie listy startujących organizacji wraz z punktacją ofert oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników.

Organ w odpowiedzi na wniosek w dniu 24 stycznia 2024 r. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku w części dotyczącej przekazania treści zwycięskiej oferty, tj. 29 lutego 2024 r. Jako powody wydłużenia dopuszczalnego prawem okresu wskazał konieczność pozyskania od oferenta stosownego wyjaśnienia w związku ze złożonym przez niego oświadczeniem o objęciu treści oferty tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zdaniem skarżącego organ błędnie uznał, że uwolnił się od zarzutu bezczynności. Nie sposób bowiem uznać, że podane uzasadnienie przedłużenia terminu jest wystarczające, a co za tym idzie skuteczne. Podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.". W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Organ przedłużając termin i to aż do dnia 29 lutego 2024 roku i powołując się na konieczność uzyskania "stosownego wyjaśnienia", co jest bardzo lakonicznym i niezrozumiałym określeniem, powinien wskazać, jakie to konkretnie czynności podjął w sprawie w terminie 14-dniowym i dlaczego przedłuża termin aż na okres do dnia 29 lutego 2024 roku. Inaczej naraża się na zarzut, iż nie dokonał żadnych czynności w 14-dniowym terminie. Organ powinien chociażby przedłożyć potwierdzenie, że z oferentem jest prowadzona korespondencja i że nie zajął w terminie wymaganego stanowiska i jest wymagana konieczność stosownego wyjaśnienia, a jeżeli tak to jakiego i dlaczego. Z informacji organu o przedłużeniu terminu w żaden sposób zaś nie wynikało, aby podjął on jakiekolwiek działania odnośnie złożonego wniosku w 14-dniowym terminie. Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, co miało miejsce w zaistniałej sytuacji. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 24 stycznia 2024 r. rozpoczął realizację wniosku skarżącego udostępniając mu informację w postaci protokołu z dnia 14 listopada 2023 r. z oceny złożonych w postępowaniu ofert. W ustawowym terminie podjął zatem czynności niezbędne do załatwienia sprawy. Udzielił odpowiedzi wnioskodawcy w zakresie w jakim był w stanie to uczynić, ponadto zaś poinformował go, że w pozostałym zakresie realizacja wniosku wymaga uzyskania wyjaśnień od oferenta w zakresie poczynionego przez niego zastrzeżenia dotyczącego objęcia informacji wskazanych w ofercie tajemnicą przedsiębiorstwa. Nie było możliwe bardziej szczegółowe uzasadnienie przedłużenia terminu bowiem stwarzałoby to ryzyko naruszenia ewentualnej tajemnicy przedsiębiorstwa oferenta. Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. Prezydent wezwał oferenta do przedłożenia oświadczenia, o którym mowa w ofercie wraz z uzasadnieniem w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. W wezwaniu Prezydent poinformował oferenta, że jego zastrzeżenia dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa poczynione w treści oferty nie były jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Organ podjął zatem szereg czynności niezbędnych w danej sprawie i z pewnością nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej. Prezydent Miasta Kielce jest takim organem, w związku z czym był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości (nie kwestionował tego także organ), że informacje żądane we wniosku z dnia 10 stycznia 2024 r. stanowią informację publiczną. Informacją taką jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Analizując, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, Sąd miał na uwadze stan faktyczny sprawy w dacie własnego orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, jeśli zostało ono w dacie orzekania już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1789/16).

Niespornym jest, że w dniu 24 stycznia 2024 r., a zatem w ostatnim dniu terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ udzielił wnioskodawcy częściowej odpowiedzi na złożony wniosek, tj. przekazał mu protokół z dnia 14 listopada 2023 r. z oceny złożonych w postępowaniu ofert. Dokument ten zawierał zatem listę startujących w konkursie organizacji wraz z punktacją ofert. W pozostałym zakresie, tj. co do treści wybranej w konkursie oferty, częściowo udostępniono informację w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. (niezastrzeżoną przez oferenta), zaś częściowo odmówiono udostępnienia informacji – w drodze decyzji wydanej w dniu 14 marca 2024 r. Ostatecznie zatem wniosek skarżącego na datę orzekania przez Sąd został rozpatrzony w całości, co powodowało konieczność umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Sąd uznał jednak, że rozpoznając wniosek organ dopuścił się bezczynności, choć nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy jednak podnieść, że przedłużając termin załatwienia wniosku w zakresie dotyczącym treści wybranej oferty, co nastąpiło pismem z dnia 24 stycznia 2024 r., organ – wbrew twierdzeniu skarżącego – wskazał co do zasady wystarczający powód przedłużenia terminu, tj. konieczność pozyskania od oferenta stosownego wyjaśnienia w związku ze złożonym przez niego oświadczeniem o objęciu treści oferty tajemnicą przedsiębiorcy, co znajdowało uzasadnienie w zastrzeżeniu poczynionym w ofercie, a jednocześnie, jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, nie było możliwe bardziej szczegółowe uzasadnienie przedłużenia terminu bowiem stwarzałoby to ryzyko naruszenia ewentualnej tajemnicy przedsiębiorstwa oferenta. Bezczynność organu w tym zakresie polegała jednak na tym, że – dostrzegając potrzebę zwrócenia się do oferenta o stosowne wyjaśnienie – organ nie uczynił tego w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale dwa dni po upływie tego terminu, w dniu 26 stycznia 2024 r. Tego rodzaju zwłoka, choć stosunkowo niewielka, nie znajduje jednak usprawiedliwienia, o ile bowiem przedłużenie terminu mogło uzasadniać oczekiwanie na odpowiedź oferenta, o tyle samo zwrócenie się ze stosownym zapytaniem mogło nastąpić jeszcze w terminie 14-dniowym, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Po uzyskaniu odpowiedzi od oferenta, w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Kielce częściowo udzielił dalszej informacji, a w pozostałym zakresie – dostrzegając konieczność wydania decyzji administracyjnej – wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie w odpowiedniej formie w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, we wszystkich przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać należy własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2023 r., sygn. IV SA/Wr 537/23). Jakkolwiek zatem działanie organu miało swoje uzasadnienie, spowodowało kolejne zawiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia wniosku (w zakresie wydania decyzji) – tym razem do dnia 11 marca 2024 r. Decyzja odmowna została jednak przez organ wydana w dniu 14 marca 2024 r., a więc po raz kolejny z przekroczeniem (o 3 dni) terminu – tym razem wyznaczonego przez sam organ. Jak widać zatem, organ dwukrotnie nie dotrzymywał terminów ustawowych, co spowodowało konieczność uznania, że dopuścił się on w tym zakresie bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącego z 10 stycznia 2024 r., na który organ zareagował podejmując uzasadnione czynności, a bezczynność wynikła jedynie z – co prawda dwukrotnego – ale za każdym razem nieznacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w pkt II wyroku, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt III wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu sądowego (100 zł), wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony (480 zł), obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).