Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 141/17 w sprawie ze skargi M. F. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 141/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną wyżej decyzją, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na wstępie, że ustalone przez organ powiatowy okoliczności, polegające na wykonaniu w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. Z. w Z. - prowadzonej w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. prac ziemnych, powodujących zmianę zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie rzędnych terenu, nieprzewidzianą w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowią zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę. Zmiana dokonana w trakcie budowy dotyczy bowiem wymienionego w tym przepisie odstąpienia: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Bez wątpienia zmiana rzędnych terenu działki spowodowała zmianę naturalnie uformowanej rzeźby terenu, a przez to zmianę ukształtowania zainwestowanej działki, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotnym odstąpieniem w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest również związana z obniżeniem terenu inwestycji zmiana w zakresie rzędnej poziomu "zero" przedmiotowego budynku, poprzez jego obniżenie. Za istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę należy także uznać zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury budynku, wynikającą z zamurowania projektowanego podcienia, co w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 jest również istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszym przypadku występuje również dodatkowo sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ze względu na naruszenie ukształtowania pasa terenu działki sąsiedniej nr [...] będącej własnością P. N., przyległego do terenu działki nr [...], na terenie której zrealizowano przedmiotowy budynek. Nawiązując do treści własnej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], organ II wskazał, że już w tym orzeczeniu uznane zostało, że obniżenie terenu działki nr [...] spowodowało osunięcie się gruntu z przyległego do terenu inwestycji pasa działki sąsiedniej nr [...] i zmianę w ukształtowaniu terenu obu działek, co stanowi o wykonaniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce M. i G. F. w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa mienia P. N. Wykonane roboty budowlane na działce inwestorów spowodowały także zagrożenie środowiska ze względu na fakt, iż w trakcie realizacji budowy inwestorzy nie uwzględnili konieczności ochrony naturalnego ukształtowania terenu.

W tym względzie organ odwoławczy wskazał na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (..)". Zdaniem organu bez wątpienia budowa omawianego budynku została zrealizowana z naruszeniem interesu P. N. w kontekście normy zawartej w art. 75 ust. 1 Prawo ochrony środowiska.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że celem postępowania naprawczego w przypadku stwierdzenia istotnego odstępstwa od warunkach udzielonego pozwolenia na budowę, jest skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Jednakże ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale też zgodność z wymaganiami Prawa budowlanego, w tym ocenę czy wykonane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikającą z treści art. 5 tej ustawy. Ocena taka powinna być dokonana w odniesieniu do już wykonanych robót i do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Co więcej, w takim przypadku organ winien wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek sąsiednich, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób rozpatrywana inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek.

Mając na względzie taką wykładnię prawa materialnego, organ wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione rozstrzygać w kwestii wykonania robót naprawczych eliminujących skutek istotnego odstąpienia w postaci obniżenia terenu działki własnej i pasa działki sąsiedniej. Taki zakres robót budowlanych z pewnością stanowiłby roboty naprawcze w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, natomiast pozostawienie tej kwestii rozstrzyganiu sądów cywilnych w trybie Kodeksu cywilnego stanowiłoby o odstąpieniu przez organ nadzoru budowlanego od uprawnień i kompetencji określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane.

W związku z tym, organ odwoławczy, za nieprawidłowe uznał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozpatrywany zakres robót obejmował wykonanie wyrównania terenu - niwelacji i nie może być w związku z tym zakwalifikowany jako roboty budowlane. Zaznaczył, że w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pracami przygotowawczymi na potrzeby procesu budowlanego są między innymi: wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu. Niwelacja terenu polega na wyznaczeniu wysokości punktów terenu nad umownym poziomem odniesienia na podstawie ustalenia różnic wysokości poszczególnych punktów. Organ dodał, że prace te muszą stanowić niejako bazę do wzniesienia jakiegoś konkretnego obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane. Natomiast wykonanie w przedmiotowej sprawie prac ziemnych powodujących zmianę zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie rzędnych terenu w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie można zakwalifikować jako prac przygotowawczych. Oznacza to nieprawidłowe powołanie się przez organ powiatowy na przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy legalnego wykonywania robót budowlanych, a nie przypadków samowolnych działań budowlanych - w tym również prowadzenia inwestycji w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Za zasadny organ II instancji uznał zarzut zawarty w odwołaniu P. N., że zaskarżona decyzja jest odmienna, co do rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia, od poprzedniej decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2014 r., znak: PINB[...], wydanej w przedmiotowej sprawie, uchylonej w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...]. Organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek organ I instancji prowadził dalsze postępowanie z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ostatniej decyzji kasacyjnej, to jednak wydał decyzję, w której zmienił swoje stanowisko zawarte w poprzedniej uchylonej decyzji oraz nie uwzględnił stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r., odnoszącego się do meritum omawianej sprawy. Podkreślił przy tym, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. wskazanie przez organ odwoławczy jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie jest równoznaczne z przesądzeniem w jaki sposób sprawa winna być rozstrzygnięta, jednak nie może to oznaczać nieuzasadnionej dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że organ powiatowy zakończył już postępowanie administracyjne w sprawie budowy z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanej na nieruchomości położonej z drugiej strony działki nr [...] przy ul. Z. w Z. (sprawa [...]). Zakres istotnego odstępstwa w tym przypadku obejmował również zmianę zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie rzędnych terenu poprzez jego obniżenie. Natomiast wnioski inwestorów o stwierdzenie nieważności decyzji kończących to postępowanie zostały załatwione odmownie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmienne co do zajętego stanowiska merytorycznego i różnego zakresu nałożonych obowiązków zakończenie obu postępowań (w decyzji kończącej postępowanie znak: [...] oprócz obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nałożono obowiązek wykonania konstrukcji oporowej przylegającej do granicy działek nr [...] oraz [...] z dostosowaniem wysokości tej konstrukcji do rzędnych terenu działki nr [...] i [...] według stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o nałożenie którego wnosił w niniejszej sprawie P. N. w swoim odwołaniu) mogą powodować pod adresem organów orzekających zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, a w szczególności art. 8 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy uczestnikiem obu postępowań jest P. N.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku możliwości nałożenia w niniejszej sprawie obowiązku w postaci wykonania konstrukcji oporowych w granicy działki nr [...] i [...] przy ul. Z. w Z. Stwierdził, że jakkolwiek w takim obowiązku można upatrywać wykonania nowej inwestycji, jednakże konieczność jej wykonania podyktowana może być istniejącym stanem zagrożenia bezpieczeństwa mienia właściciela działki nr [...] oraz zagrożeniem środowiska spowodowanym osuwaniem się ziemi wynikającym z dokonanego przez inwestorów odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ewentualna konstrukcja oporowa w omawianym przypadku stanowiłaby urządzenie budowlane związane z rozpatrywanym budynkiem, zapewniające zgodność jego budowy na określonej działce budowlanej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, gdyby inwestycja M. i G. F. w obecnym kształcie realizowana była zgodnie z prawem, jej koniecznym elementem objętym pozwoleniem na budowę, musiałoby być wykonanie trwałej przegrody zapewniającej stateczność położonego wyżej terenu działek sąsiednich.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na konieczność wydania niniejszego rozstrzygnięcia kasacyjnego nie miały bezpośredniego wpływu zarzuty M. i G. F. Jednak, w ocenie organu odwoławczego, zasadny pozostawał ich zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza przedstawieniem treści żądania P. N., organ powiatowy nie wskazał innych okoliczności faktycznych, a przede wszystkim okoliczności prawnych, uzasadniających nałożenie obowiązku usunięcia części konstrukcji oporowych położonych w południowo-zachodniej części działki nr [...], wykonanych z przekroczeniem granicy działki nr [...], co stanowi o naruszeniu przez organ I instancji dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. Zasadność zarzutu wzmacnia warunkowość nałożonego obowiązku, to znaczy zastrzeżenie, iż obowiązek ten winien być "poprzedzony wytyczeniem granicy działki na zasadach określonych w przepisach geodezyjno-kartograficznych przez uprawnionego geodetę". Zdaniem organu II instancji, organ powiatowy winien w rozstrzygnięciu precyzyjnie określić nałożony obowiązek, zaś jego zakres powinien być wyjaśniony w postępowaniu poprzedzającym decyzję, aby wydane rozstrzygnięcie nie budziło żadnych wątpliwości albo też możliwości różnej interpretacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli M. i G. F., zarzucając jej naruszenie:

a) art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do zagrożenia bezpieczeństwa mienia bądź zagrożenia środowiska działki sąsiedniej nr [...], będącej własnością P. N., poprzez budowę wykonaną na działce nr [...], należącej do skarżących;

b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji;

c) art. 77 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie, że skarżący wykonali część konstrukcji oporowych położonych w południowo-zachodniej części działki nr [...] z przekroczeniem działki nr [...], pomimo tego, że do takiego przekroczenia nie doszło, jak też niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i braku ustosunkowania się do twierdzeń podnoszonych przez skarżących.

Skarżący podkreślili, że niwelację terenu, której się dopuścili należy zakwalifikować jako prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wyłącznym zaś trybem dochodzenia roszczeń związanych z wykonywaniem robót przygotowawczych jest przewidziany w art. 47 ustawy Prawo budowlane. Gdyby nawet przyjąć, że organ był uprawniony do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, to dogłębnego zbadania i ustalenia wymagało, czy i w jaki sposób doszło do zmiany ukształtowania terenu oraz ewentualnie, czy ma to związek z prowadzeniem robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tymczasem, zdaniem skarżących, takie ustalenia nie zostały poczynione. Ponadto, skarżący stwierdzili, że organ w sposób arbitralny przyjął, że roboty budowlane wykonane przez nich spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa mienia P. N. oraz zagrożenie środowiska, mimo że żadne z tych twierdzeń nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami. Rozstrzygnięcie, czy w sprawie wystąpiło zagrożenie mienia wymaga szczegółowej analizy dotyczącej tego, na czym to zagrożenie polega. Wykazanie szkody w środowisku wymaga natomiast przeprowadzenia dogłębnej analizy poszczególnych elementów przyrodniczych, których może ona dotyczyć. Organ II instancji poza stwierdzeniem, że roboty budowlane wykonane spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa mienia uczestnika postępowania oraz zagrożenie środowiska, nie udowodnił swoich twierdzeń. Organy nie podjęły także stosownych działań, które dałyby podstawę do zweryfikowania, czy granica działki została rzeczywiście przekroczona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę wskazał, że kilkukrotne oględziny inwestycji zrealizowanej przez skarżących na należącej do nich działce nr [...] wykazały bezspornie, iż zrealizowana ona została z odstąpieniem od warunków udzielonego im pozwolenia na budowę. Skarżący jako inwestorzy w trakcie prowadzonych prac budowlanych dokonali zmiany (obniżenia) rzędnych i poziomu terenu działki oraz rzędnych i poziomu "zero" budynku jednorodzinnego posadowionego na ich działce. Zmiana taka nie powoduje wprawdzie zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jednakże należy ją uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ wartości te zawarte zostały w projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym dokonana zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, przez co należy uznać ją za istotne odstąpienie na podstawie art. 36a ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. O istotności odstąpienia przesądza też fakt skutków jakie ono spowodowało. W jego wyniku doszło do obniżenia posadowienia samego budynku i obniżenia terenu działki, co w konsekwencji nie pozostało, jak to ustaliły organy, bez wpływu na teren działki sąsiedniej P. N. W myśl przepisu art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane zmiana taka wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestorzy nie uzyskali. Za istotne odstępstwo uznać też należało dokonanie zmian w obrysie zewnętrznym budynku zrealizowanego na tej działce w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zabudowaniu uskoku przewidzianego w południowo-zachodnim narożniku budynku. Wykonanie w miejsce przewidzianego słupa betonowego o wymiarach 30 x 30 cm naroża ścian budynku spowodowało powiększenie powierzchni jego zabudowy i kubatury. Wskazana zmiana stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, również wymagające uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd stwierdził, że ustalenia organów w kwestii realizacji inwestycji skarżących z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę pozostawały niewadliwe.

Następnie Sąd I instancji zaznaczył, że usunięcie skutków wywołanych realizacją inwestycji w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją istotnego odstąpienia od projektu budowlanego jest zastosowanie przez nie rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 7 art. 51 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 czyli m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Dodał, powołując się na stanowisko zawarte zawarte w orzecznictwie sadów administracyjnych, że pominięcie w ust. 7 art. 51 Prawo budowlane odesłania do pkt 3 ust. 1 art. 51 ustawy Prawo budowlane, a dokonanie odesłania do ust. 3 art. 51 stanowi ewidentną omyłkę ustawodawcy. Tak więc zaistnienie przypadku realizacji inwestycji w warunkach o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 daje organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do wdrożenia trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Sąd wskazał, że treść uzasadnień organów orzekających w sprawie i powołane w nich podstawy prawne wskazują jednoznacznie, iż postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie prawidłowo prowadzone było w związku z ustaleniem zaistnienia przypadku, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zaś podstawę nałożenia obowiązków na inwestorów (właścicieli działki) mógł stanowić przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Stąd, jako bezzasadny uznał Sąd zarzut dotyczący istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego tj. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do zagrożenia bezpieczeństwa mienia tj. działki sąsiedniej nr [...], będącej własnością P. N., bądź zagrożenia środowiska, poprzez budowę wykonaną na działce nr [...] należącej do skarżących. Podkreślił przy tym, że organ II instancji nawiązał wprawdzie także do przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ale jedynie w kontekście stwierdzenia, że realizacja inwestycji skarżących w sposób istotnie odbiegający o warunków udzielonego pozwolenia na budowę w konsekwencji doprowadziła także do zaistnienia przypadku, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - ze względu na naruszenie ukształtowania pasa terenu działki sąsiedniej. Zauważył także, że tryb postępowania naprawczego dla przypadków, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 pozostaje zbliżony.

Sąd wojewódzki podniósł, że wykonanie w przedmiotowej sprawie prac ziemnych powodujących zmianę zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie rzędnych terenu w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie można zakwalifikować jako prac przygotowawczych. Oznacza to nieprawidłowe powołanie się przez organ powiatowy na przepis art. 47 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy legalnego wykonywania robót budowlanych, a nie przypadków samowolnych działań budowlanych, w tym również prowadzenia inwestycji w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd uznał jako niezasadne zarzuty i motywy skargi, które opierały się na nieprawidłowym stanowisku organu I instancji wyrażonym w uchylonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.

Zdaniem Sądu, trafnie też organ II instancji zakwestionował stanowisko organu powiatowego, o braku możliwości nałożenia na inwestorów obowiązku w postaci wykonania konstrukcji oporowych na granicy z działką uczestnika postępowania. Celowość a wręcz konieczność jej wykonania pozostawać powinna wynikiem ustalenia istnienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa mienia właściciela działki nr [...] oraz zagrożenia środowiska spowodowanych osuwaniem się ziemi, wynikającym z dokonanego przez inwestorów odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, jego zdaniem, zasadnie organ wojewódzki wskazał, że ewentualna konstrukcja oporowa w omawianym przypadku stanowiłaby urządzenie budowlane związane z rozpatrywanym budynkiem, zapewniające zgodność jego budowy na określonej działce budowlanej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji prowadząc dalsze postępowanie z uwzględnieniem wskazań zawartych w ostatniej decyzji kasacyjnej wydał decyzję, w której zmienił - bez uzasadnienia - swoje stanowisko nie uwzględniając wskazań organu II instancji wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r., odnoszącego się do meritum omawianej sprawy, co stanowi o nieuzasadnionej dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Trafnie też organ II instancji wywiódł, że jednocześnie PINB zakończył już postępowanie administracyjne w sprawie budowy z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanej na nieruchomości położonej z drugiej strony działki nr [...] przy ul. Z. w Z. (sprawa [...]) orzekając w analogicznym stanie faktycznym odmiennie tj. o obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz o obowiązku wykonania konstrukcji oporowej przylegającej do granicy działek nr [...] oraz [...] z dostosowaniem wysokości tej konstrukcji do rzędnych terenu działki nr [...] i [...] według stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o nałożenie którego wnosił w niniejszej sprawie P. N. w swoim odwołaniu. Bez wątpienia sytuacja taka stanowi o naruszeniu przez organ I instancji art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.

Sąd podkreślił nadto, że o ile rzeczywiście z decyzji organu I instancji, poza przedstawieniem treści żądania P. N., nie wynikają żadne okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające nałożenie obowiązku usunięcia części konstrukcji oporowych położonych w południowo-zachodniej części działki nr [...], jako wykonanych z przekroczeniem granicy działki nr [...], co stanowi o naruszeniu przez organ I instancji dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a., to organowi II instancji umknął jego charakter. Analiza treści pkt 2 decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. prowadzi do wniosku, że w istocie nałożony został na inwestorów obowiązek przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Inwestorzy zobligowani zostali bowiem do wytyczenia granicy "na zasadach określonych w przepisach geodezyjno-kartograficznych przez uprawnionego geodetę: a następnie usunięcia części konstrukcji oporowych wykonanych z przekroczeniem granicy działki [...] (tj. działki P. N.). Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów Prawa budowlanego. Kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem pozostają poza zakresem tych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. F. i G. F., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na:

- niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w sytuacji, w której została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a.;

- niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w sytuacji, w której została ona wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane daje podstawę do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ustawy zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, podczas gdy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie zawiera odesłania do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że realizacja inwestycji w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 daje organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do wdrożenia trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie zawiera odesłania do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zwrotu kosztów postępowania obejmujących koszty wpisu od skargi, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że z treści wydanych w sprawie decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organy obu instancji przyjęły, że części konstrukcji oporowych położonych w południowo-zachodniej części działki nr [...] zostały wykonane z przekroczeniem granicy działki nr [...]. Organy nie podjęły stosownych działań, które dałyby podstawę do zweryfikowania, czy granica działki została rzeczywiście przekroczona. Takie ustalenia powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Wskazali także, że nie byli stronami postępowania administracyjnego w sprawie budowy z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanej na nieruchomości położonej z drugiej strony działki nr [...] przy ul. Z. w Z. (sprawa [...]). Wydanie przez organ administracyjny odmiennej decyzji w zbliżonym stanie faktycznym nie wyłącza dopuszczalności odmiennej oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji w innej sprawie. Nie uniemożliwia również wnioskowania o skutkach prawnych innych niż te, które wynikają z decyzji wydanej w podobnej sprawie. W ocenie strony, przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku pogląd prowadzi wprost do związania skarżących rozstrzygnięciem w postępowaniu, w którym nie tylko nie byli stroną ale nie mieli oni nawet o nim żadnej wiedzy.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które przyjmują, że pominięcie w ust. 7 art. 51 ustawy Prawo budowlane odesłania do pkt 3 ust. 1 art. 51 ustawy, a dokonanie odesłania do ust. 3 art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowi "omyłkę ustawodawcy". W ich ocenie, za stanowiskiem odmiennym przemawia powszechnie akceptowana, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zasada clara non sunt interpretanda. W myśl tej maksymy, to co jest jasne nie wymaga interpretacji. Sąd nie może zaś niejako "naprawiać" ustawodawcy przyjmując dowolnie co chciał on ustalić lub nie. Skarżący podkreślili nadto, że nie mamy tu do czynienia z wykładnią - rozumianą jako interpretacja jednostki redakcyjnej przepisu do normy prawnej – ale z dodawaniem owej normy w sytuacji jej braku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. N. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych, następnie ocenionych przez Sąd I instancji, odnośnie stwierdzonych odstępstw od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał Sąd, skarżący jako inwestorzy w trakcie prowadzonych prac budowlanych dokonali zmiany (obniżenia) rzędnych i poziomu terenu działki oraz rzędnych i poziomu "zero" budynku jednorodzinnego posadowionego na ich działce. Zmiana taka nie powoduje wprawdzie zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jednakże należy ją uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ wartości te zawarte zostały w projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym ww. decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym dokonana zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, przez co należy uznać ją za istotne odstąpienie na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane zmiana ta wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestorzy nie uzyskali. W wyniku dokonanej zmiany doszło do obniżenia posadowienia samego budynku i obniżenia terenu działki, co w konsekwencji nie pozostało, jak to ustalił organ, bez wpływu na teren działki sąsiedniej P. N. Obniżenie terenu działki nr [...] spowodowało osunięcie się gruntu z przyległego do terenu inwestycji pasa działki sąsiedniej nr [...] i zmianę ukształtowania terenu obu działek, co stanowiło o wykonaniu robót budowlanych w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa mienia właściciela działki P. N. Przy czym także, w odniesieniu do powyższej kwestii, skarżący nie podważyli zapatrywania Sądu I instancji, który wskazał, że organ wojewódzki zasadnie uznał, że wykonanie w przedmiotowej sprawie prac ziemnych powodujących zmianę zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie rzędnych terenu w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie można zakwalifikować jako prac przygotowawczych, jak to przyjął organ powiatowy. Jak również poglądu, co do możliwości, wbrew zapatrywaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], nałożenia w omawianej sprawie obowiązku w postaci wykonania konstrukcji oporowych w granicy działki nr [...] i [...], których celowość wykonania pozostawać powinna wynikiem ustalenia istnienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa mienia właściciela działki nr [...] oraz zagrożenia środowiska spowodowanych osuwaniem się ziemi, wynikającym z dokonanego przez inwestorów odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ewentualna konstrukcja oporowa w omawianym przypadku stanowiłaby urządzenie budowlane związane z budynkiem, zapewniające zgodność jego budowy na określonej działce budowlanej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

W końcu także, skarżący nie sprzeciwili się ustaleniu, że za istotne odstępstwo uznać też należało dokonanie zmian w obrysie zewnętrznym budynku zrealizowanego na tej działce w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zabudowaniu uskoku przewidzianego w południowo-zachodnim narożniku budynku. Wykonanie w miejsce przewidzianego słupa betonowego o wymiarach 30 x 30 cm naroża ścian budynku spowodowało powiększenie powierzchni jego zabudowy i kubatury, a więc zmiana ta stanowiła istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, również wymagające uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia przepisów postępowania, po pierwsze, w wadliwym przyjęciu przez organy obu instancji, że części konstrukcji oporowych położonych w południowo-zachodniej części działki nr [...] zostały wykonane z przekroczeniem granicy działki nr [...], a po drugie, w nieuprawnionym przeświadczeniu Sądu I instancji i organu wojewódzkiego, że organ powiatowy powinien uwzględnić w niniejszym postępowaniu stanowisko, jakie zaprezentował w zakończonym już postępowaniu, w sprawie budowy z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanej na nieruchomości położonej z drugiej strony działki nr [...] przy ul. Z. w Z. (sprawa [...]).

W odniesieniu do pierwszej z wyżej wymienionych kwestii, zauważyć należy, że całkowicie bezzasadnie wnoszący skargę kasacyjną zarzucają organowi odwoławczemu, iż ten błędnie ustalił, że części konstrukcji oporowych położonych w południowo-zachodniej części działki nr [...] zostały wykonane z przekroczeniem granicy działki nr [...]. W żadnej bowiem części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma takiego stwierdzenia. Wprost przeciwnie, organ wojewódzki uznał za zasadny zarzut skarżących zawarty w odwołaniu, że "w uzasadnieniu decyzji, poza przedstawieniem żądania Pana N., organ powiatowy nie wskazał innych okoliczności faktycznych a przede wszystkim okoliczności prawnych, uzasadniających nałożenie obowiązku usunięcia części konstrukcji oporowych położonych w południowo-zachodniej części działki nr [...] wykonanych z przekroczeniem granicy działki nr [...]". Stanowiło to w jego zdaniem, o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. i z tą oceną należy się zgodzić. Organ odwoławczy wskazał przy tym także, że organ I instancji winien w rozstrzygnięciu precyzyjnie określić nałożony obowiązek, zaś jego zakres powinien być wyjaśniony w postępowaniu poprzedzającym decyzję, aby wydane rozstrzygnięcie nie budziło żadnych wątpliwości albo też możliwości różnej interpretacji. Dodatkowo można podkreślić, że organ odwoławczy nie mógł czynić ustaleń w powyższym zakresie samodzielnie, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż cały ciężar dowodzenia przerzucony zostałby na organ II instancji.

Rację mają natomiast skarżący kasacyjnie, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym organ powiatowy nie powinien być "związany" stanowiskiem, w zakresie zasadności nałożenia określonych obowiązków, prezentowanym w postępowaniu prowadzonym w sprawie o znak: [...]. Jakkolwiek bowiem P. N. był uczestnikiem wyżej wymienionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., to już jego uczestnikami nie byli M. i G. F. Nieuprawnione było zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanie się przez organ odwoławczy na możliwość naruszenia przez organ powiatowy dyspozycji art. 6, art. 7 oraz w szczególności art. 8 k.p.a. W orzecznictwie sądowym na gruncie ostatniego z powołanych przepisów za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się m.in. takie działanie organów administracji publicznej jak zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 740/18; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2828/12). W niniejszym przypadku nie sposób jest doszukać się takiej zależności, z uwagi na brak tożsamości adresata rozstrzygnięcia. Wskazana wada nie przemawia jednakże za uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., która co do zasady odpowiada prawu.

Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. okazały się niezasadne. Ponadto zauważyć należy, że skoro podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego był art. 138 § 2 k.p.a., wnoszący skargę kasacyjną kwestionując stanowisko w nim zawarte powinni sformułować zarzuty odnoszące się do ww. przepisu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że mając na względzie treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, brak jest podstaw do stosowania pkt 3 art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4. Należy zwrócić uwagę, że wprawdzie zakres odesłania z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane został przez ustawodawcę zawężony do powołanych w nim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, jednakże przepis ten, jak wskazuje systematyka art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, nie odnosi się do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji poprzedza decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 ustawy Prawo budowlane, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu jest nieprawidłowa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1173/10). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1715/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone. Należy bowiem przyjąć, jak wskazał Sąd, że art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Natomiast z treści art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika już nie odpowiednio, lecz wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Powyższe stanowisko potwierdzają także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1890/11; z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 15/09, których poglądy skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku P. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście P. N, pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.