I OSK 2198/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-19	
Data wpływu	2023-09-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 185/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1577; art. 4, art. 22 ust. 1, art. 25 ust. 2 pkt 6; Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7, art. 61a § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 185/23 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2975.1141.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy X. z dnia 10 października 2022 r. nr OPS.526.5.6.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz A. A. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 185/23 oddalił skargę A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 28 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2975.1141.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy X. postanowieniem z 10 października 2022 r. nr OPS.526.5.6.2022 odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. A. o wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, przyznanego B. B. na córkę C. C. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Organ uznał, że A. A. nie ma statusu strony postępowania. Ponadto, zdaniem organu, B. B. spełnia przesłanki, na podstawie których przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na córkę we wskazanym okresie, a zatem nie można było uznać tych świadczeń za nienależnie pobrane.

A. A. złożyła zażalenie od powyżej wskazanego postanowienia, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2006 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.". Podniosła, że w sprawie nie zachodzi w ogóle zbieg prawa rodziców do świadczenia wychowawczego bowiem rodzice zamieszkują oddzielnie i nie sprawują opieki równocześnie. Miejsce zamieszkania małoletniej C. C. zostało ustalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt I C 482/14 przy matce. Nie orzeczono o opiece naprzemiennej. C. C. faktycznie w okresie od 1 czerwca 2021 do 31 maja 2022 r. zamieszkiwała z matką, która samodzielnie sprawowała nad nią opiekę i ponosiła koszty jej utrzymania i wychowania, natomiast ojciec B. B. nie spełnił przesłanek do przyznania świadczenia, ponieważ realizował jedynie prawo do kontaktu z małoletnią, co zostało ustalone również w wywiadzie przeprowadzonym przez MOPS w Y. Wójt Gminy X. nie ma natomiast mocy prawej samodzielnie czynić ustaleń co do opieki naprzemiennej, wbrew istniejącemu i aktualnemu orzeczeniu Sądu w tym zakresie, nadto opieka naprzemienna, o której błędnie wspomina organ nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem "równocześnie", o którym mowa w art. 22 u.p.p.w.d.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z 28 listopada 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2975.1141.2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podzieliło stanowisko co do braku legitymacji po stronie A. A. w postępowaniu, w którym przyznano B. B. (słusznie bądź nie – jak wskazał organ) świadczenie wychowawcze na dziecko, a także w postępowaniach następczych, które są efektem weryfikacji słuszności przyznania danego świadczenia w trybie postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Stroną przedmiotowego postępowania jest wnioskodawca przedmiotowego świadczenia - B. B.

A. A. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd I instancji zasadniczo zaaprobował stanowisko organów, że w sprawie zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przez B. B. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Sąd wskazał, że kwestia prawa do świadczenia wychowawczego, jakie przysługiwało B. B. została przesądzona w wyniku postępowania, zakończonego wydaniem informacji z 10 czerwca 2021 r. nr OPS.526.497.2021. Sąd podkreślił, że Wójt nie wydał tej informacji jedynie na podstawie wniosku B. B., lecz przeprowadził wówczas postępowanie wyjaśniające, mające zweryfikować prawo byłego małżonka skarżącej do przyznania świadczenia wychowawczego. W związku z tym, że odnośnie do spornego okresu wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożył najpierw były małżonek skarżącej (15 lutego 2021 r.), a następnie skarżąca (29 marca 2021 r.), organ zasiłkowy w trybie art. 22 u.p.p.w.d. w celu potwierdzenia sprawowania opieki osobistej nad C. C., przeprowadził wywiad środowiskowy oraz zgromadził dowody, w tym orzeczenia sądów rodzinnych. Sąd I instancji wskazał, że z wyroku Sądu Rejonowego w Y. z 26 listopada 2020 r. sygn. akt III Rc 171/20 wynikało, że B. B. sprawuje opiekę na córką przez niemal połowę dni kalendarzowych miesiąca, w którym to czasie małoletnia przebywa u ojca. B. B., przyczynia się do wychowania i rozwoju dzieci oraz łoży alimenty do rąk matki, ale zabierając je do siebie partycypuje w szerokim zakresie w bieżących kosztach utrzymania dzieci (np. wyżywienia) i dodatkowych. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano przy tym, że wprawdzie miejsce pobytu w wyroku rozwodowym zostało ustalone przy matce, zaś ojciec został zobowiązany do łożenia na dzieci alimentów (z którego to obowiązku sumiennie się wywiązuje), to jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że u ojca dzieci nadal mają niejako "drugi dom", w którym spędzaj nie tyko weekendy, ale i dni powszednie. B. B. zapewnia w tym okresie małoletnim nie tylko utrzymanie, ale organizuje i finansuje różne zajęcia, a przede wszystkim poświęca swój czas. Jak dalej wskazał Sąd I instancji, te ustalenia Sądu Rejonowego znalazły odzwierciedlenie również w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym 4 maja 2021 r. Jak Sąd dalej wskazał, na tej podstawie organ uznał, że w przypadku sprawowania opieki nad córką równocześnie przez obydwoje rodziców, o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego decyduje kolejność złożenia wniosku, stosownie do art. 22 ust. 1 u.p.p.w.d. Organ przyznał więc świadczenie wychowawcze B. B. po dokonaniu ustaleń co do tego, kto sprawuje opiekę nad córką C. C.

Sąd I instancji podał kolejno, że skarżąca wnosiła o przeprowadzenie postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia przez B. B., tj. mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). Jednak o prawie do pobierania świadczenia wychowawczego w spornym okresie organ rozstrzygał już w postępowaniu, zakończonym wydaniem informacji z 10 czerwca 2021 r. W tej sytuacji zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów co do tego, że skarżąca nie jest stroną postępowania. W ocenie Sądu I instancji, jest ona bowiem osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego, na mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., przy czym przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest uwarunkowane kolejnością złożenia wniosku przez drugiego z rodziców dziecka. W związku z powyższym, zarówno przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia dotyczyłaby jej interesu prawnego lub uprawnienia. Nie zachodziła więc podstawa do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na to, że skarżąca nie ma przymiotu strony. Jednak, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadają prawu, gdyż z przyczyn wcześniej wskazanych w wyroku zachodziła inna uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

I) naruszenie prawa materialnego, przez błędną interpretację prawidłowości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wójta Gminy X.:

1) art. 22 u.p.p.d.w. przez błędne uznanie, że reguła pierwszeństwa złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze może być zastosowana również w sytuacji, gdy rodzice nie zamieszkują wspólnie i nie sprawują opieki równocześnie, lecz w porównywalnych okresach, co pozwala na uznanie, że zachodzi zbieg prawa do świadczeń, a więc możliwość przyznania świadczenia wychowawczego na córkę, C. C., jej ojcu, B. B., w całości, w związku ze złożeniem przez niego wniosku przed matką, A. A., a ponadto w sytuacji braku istnienia orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej oraz orzeczenia w wyroku rozwodowym o ustaleniu miejsca pobytu córki przy matce i zobowiązania ojca do płacenia alimentów na córkę;

2) art. 22 u.p.p.d.w. przez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji uznania przez organ (w oparciu o własną interpretacje, pomimo braku orzeczenia sądu w tej kwestii) występowania opieki naprzemiennej, to jest sprawowania opieki nad córką w porównywalnych okresach czasu;

3) art. 22 ust. 1 u.p.p.d.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy w okresie 1 czerwca 2021 r. – 31 maja 2022 r. A. A. i B. B. zamieszkali oddzielnie, miejsce zamieszkania małoletniej córki zostało ustalone przy matce, gdzie faktycznie zamieszkiwała, a ponadto faktycznie samodzielnie opiekę nad córką sprawowała A. A. i ponosiła koszty jej utrzymania i wychowania, podczas gdy B. B. realizował jedynie prawo do kontaktu z małoletnią, co nie stanowi okoliczności uprawniającej go do przyznania prawa o świadczenia wychowawczego, jak też nie pozwala na stwierdzenie zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego;

4) art. 61a § 1 K.p.a. przez uznanie, że fakt wydania rozstrzygnięcia, to jest informacji o przyznaniu świadczenia B. B., w postępowaniu w którym wnosząca skargę kasacyjną bez swojej winy nie brała udziału (A. A. nie została poinformowana o rozstrzygnięciu i przyznaniu B. B. świadczenia na córkę, gdyż organ uznał, że nie jest ona stroną postępowania), stanowi inną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, nawet pomimo nieprawidłowej, rażąco sprzecznej z przepisami prawa, informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego;

5) art. 4 u.p.p.d.w. przez uznanie, że oboje rodzice spełniali przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego, a więc wspólnie zamieszkują z córką, w sytuacji gdy sami rodzice zamieszkują oddzielnie, co oznacza że nie jest możliwe zastosowanie art. 22 u.p.p.d.w. i uznanie zbiegu prawa do świadczeń, który występuje jedynie w sytuacji równoczesnego sprawowania opieki, to jest w tym samym czasie, w tym samym okresie, co nie jest równoznaczne z uznaną przez organ opieką naprzemienną – w oparciu o wywiad środowiskowy;

6) art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.d.w. przez jego niezastosowanie, pomimo że B. B. nie spełniał przesłanek do przyznania mu świadczenia wychowawczego na córkę w oparciu o zbieg prawa do świadczenia w trybie art. 22 tej ustawy, gdyż strony nie sprawowały opieki równocześnie, bowiem zamieszkiwały osobno we wnioskowanym czasie; córka nie mogła zamieszkiwać z obojgiem rodziców jednocześnie, jeżeli oni sami zamieszkują oddzielnie; uznanie, że B. B. nie spełniał przesłanek do przyznania mu świadczenia wychowawczego, uzasadnia wszczęcie postępowania w trybie tego przepisu;

II) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte zbadanie materiału dowodowego, pominięcie faktu oddzielnego zamieszkiwania rodziców, co wyłącza możliwość ustalenia zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego i zastosowania w sprawie reguły pierwszeństwa z art. 22 u.p.p.d.w., pominięcie faktu, że uzasadnienie zawarte w wyroku rozwodowym dotyczyło sytuacji mającej wpływ na wysokość alimentów i dotyczyło okresu przeszłego, natomiast świadczenie wychowawcze jest przyznawane na okres przyszły, a organ (Wójt Gminy X.) nie mógł samodzielnie ustalić, jedynie na podstawie jednego wywiadu środowiskowego, że jest wykonywana opieka naprzemienna (choć takie ustalenie powinno skutkować przyznaniem jedynie części świadczenia, a nie całości); organ nie posiada kompetencji żeby ustalić czy B. B. wywiązuje się ze swoich obowiązków rodzicielskich, a więc czy świadczenie wychowawcze zostało mu zasadnie przyznane;

2) art. 135 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie;

3) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy I i II instancji prawa materialnego, jak i przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z brakiem podjęcia wszelkich starań o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy, to jest wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przez B. B. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia wychowawczego na dziecko C. C.

Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według spisu kosztów złożonego najpóźniej na dzień rozprawy, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 4 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2315.1186.2021, na okoliczność poczynionych przez organ II instancji ustaleń, to jest braku sprawowania opieki naprzemiennej, jak i braku spełniania przez B. B. przesłanek przyznania mu świadczenia, a także istnienia w obrocie prawnym informacji z 10 czerwca 2021 r. o przyznaniu nienależnie tego świadczenia B. B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że A. A. kwestionuje zasadność zastosowania przepisów odnoszących się do zbiegu uprawnień do świadczenia wychowawczego. B. B. uzyskał prawo do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022, podczas gdy C. C. zamieszkiwała wyłącznie z matką (przy czym matka nie uzyskała tego prawa).

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Prezydent Miasta Y. decyzją z 6 października 2021 r. odmówił A. A. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: C. C. z powodu przyznania tego świadczenia przez Wójta Gminy X. B. B. w oparciu o informację z 10 czerwca 2021 r. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu ustaliło, że A. A. zamieszkuje wspólnie z dziećmi i sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, zaspokaja ich podstawowe potrzeby życiowe, natomiast B. B. realizuje z nimi kontakty oraz posiada pełnię władzy rodzicielskiej.

Z kolei, podstawą wydania informacji z 10 czerwca 2021 r. i przyznanie w całości świadczenia B. B. było ustalenie przez Wójta Gminy X., że w sprawie ma miejsce opieka naprzemienna.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, powyższe ustalenia nie pozwalają na uznanie, że prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko przysługuje B. B. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Tymczasem, B. B. w okresie pobierania świadczenia wychowawczego na córkę nie zamieszkiwał z nią, nie sprawował bezpośredniej opieki nad nią ani nie pełnił roli rodzica wiodącego. Miejsce zamieszkania małoletniej zostało ustalone przy matce i to ona w rzeczywistości sprawuje bezpośrednią pieczę nad dziećmi.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że w sprawie błędnie uznano, że zachodził zbieg prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, pomimo że rodzice oddzielnie zamieszkiwali. W takim wypadku konieczne jest ustalenie, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, ewentualnie czy ma ona charakter naprzemienny. Wówczas nie znajduje zastosowania reguła pierwszeństwa złożenia wniosku.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, w sytuacji gdy ojciec dziecka nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia wychowawczego, nie ma żadnego znaczenia czy faktycznie złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia jako pierwszy.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, zaniechanie przez organy wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.p.p.d.w., pomimo powzięcia informacji o pobraniu nienależnie świadczenia wychowawczego, należy uznać za rażące naruszenie realizacji zadań z zakresu świadczeń wychowawczych, przepisów prawa administracyjnego, przepisów prawa materialnego (ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), jak i szczególnie ważnego interesu strony wnioskującej o wszczęcie postępowania. Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, takie postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu.

Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła również uwagę, że z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 4 stycznia 2022 r. wynika, że Wójt Gminy X. przyznał B. B. prawo do świadczenia wychowawczego na córkę, uznając że rodzice sprawują opiekę naprzemiennie. Tymczasem, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wójt Gminy X. nie dysponował orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej i dowolnie przyznał świadczenie B. B. i to w pełnej wysokości. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Sąd I instancji, pomimo braku wspólnego zamieszkiwania przez rodziców dziecka, uznają zbieg prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 22 u.p.p.d.w., chociaż pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców musi wynikać wprost z orzeczenia sądu.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Jako zasadny należało uznać zarzut kasacyjny, wskazujący na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., w następstwie zajętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym zachodziła uzasadniona przyczyna, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych przez B. B. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., skoro o prawie do pobierania świadczenia wychowawczego w spornym okresie organ rozstrzygnął już w postępowaniu, zakończonym wydaniem informacji z 10 czerwca 2021 r.

Należy zaznaczyć przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjna podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżącej przysługuje status strony postępowania w sprawie o nienależne świadczenia wychowawcze. Skarżąca jest bowiem osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego, na mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., w związku z tym, zarówno przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, dotyczą jej interesu prawnego lub uprawnienia.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 u.p.p.w.d. może mieć miejsce niezalenie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 cyt. ustawy (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1919/11; wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r sygn. akt I OSK 1099/12; wyrok NSA z 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12; wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15; wyrok NSA z 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2409/15; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 196/16, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane. Nie stanowi to jednak bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 u.p.p.d.w., postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną (wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1269/19).

Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych jest pozostawanie w obrocie prawnym informacji z 10 czerwca 2021 r. Takie stanowisko jest w istocie zaprzeczeniem funkcji, jaką ma pełnić instytucja świadczeń nienależnie pobranych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Niewątpliwie należy przyjąć, że gdy o prawie do świadczenia wychowawczego jednego z rodziców organ orzeka w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już rozstrzygnięcie, przyznające drugiemu rodzicowi prawo do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko i na ten sam okres, późniejsze w czasie orzekanie o prawie do świadczenia wychowawczego innemu rodzicowi, bezwzględnie wymaga skorygowania istniejącej w obrocie prawnym informacji o przyznanym wcześniej prawie do świadczenia wychowawczego drugiego rodzica. Powyższy obowiązek wynika z reguły zbiegu uprawnień, określonej w art. 22 oraz z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. (por. wyrok NSA z 31 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2252/21). W przypadku konieczności skorygowania prawa dotyczącego minionych okresów świadczeniowych jedyną formą dochodzenia zwrotu nienależnego świadczenia jest właśnie decyzja z art. 25 ust. 6 u.p.p.w.d., a więc decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Stanowisko Sądu I instancji i organów w rezultacie pozbawia skarżącą możliwości kwestionowania prawidłowości przyznania świadczeń wychowawczych w spornym okresie. Sąd I instancji i organy administracyjne pominęły przy tym znajdującą się w aktach sprawy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 4 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2315.1186.2021 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w Y. z 6 października 2021 r. nr SW-10.DEC.6038.2021 o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko C. C. na okres zasiłkowy 2021/2022 od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji pouczono skarżącą, że w razie podważenia prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego na podstawie informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.p.p.w.d., w trybie art. 25 ust. 1 tej ustawy, dopuszczalne będzie rozważenie wystąpienia podstawy wznowienia. Do tego czasu jednak fakt realizowania świadczenia wychowawczego przez jego wypłatę ojcu dziecka na podstawie informacji Wójta Gminy X. stoi na przeszkodzie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na to samo dziecko. Dodać należy, że decyzja z 4 stycznia 2022 r. została wydana przez ten sam organ co zaskarżone postanowienie w niniejszej sprawie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu jest organem wyższego stopnia zarówno wobec Wójta Gminy X., jak i Prezydenta Miasta Y. (powiat Y.).

Ponadto trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na aspekty proceduralne, wyłaniające się w niniejszej sprawie, w której przedmiotem postępowania jest postanowienie o charakterze stricte procesowym - o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Tymczasem organy administracyjne w niniejszej sprawie uzasadniły odmowę wszczęcia postępowania formułując wnioski i oceny dotyczące meritum żądania w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do Kodeksu postępowania administracyjnego była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.

W niniejszej sprawie organy administracyjne oparły rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń na stanowisku, że skarżącej nie przysługuje status strony w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przyznanego B. B. na córkę C. C. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Przy czym równocześnie organ I instancji uznał, że B. B. spełnia przesłanki, na podstawie których przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na córkę w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowo odnosząc się do możliwości wszczęcia postępowania z urzędu opisało tryb wynikający z art. 22 u.p.p.d.w. Sąd I instancji uznał, że z tak sformułowanego stanowiska organu odwoławczego wynika, że organy uznały, że nie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania wnioskowanego przez skarżącą, skoro B. B. był uprawniony do pobierania spornego świadczenia. Sąd I instancji uznał, że kwestia prawa do świadczenia wychowawczego, jakie przysługiwało B. B. została przesądzona w wyniku postępowania, zakończonego wydaniem informacji z 10 czerwca 2021r. nr OPS.526.497.2021 i równocześnie Sąd podkreślił, że Wójt nie wydał ww. informacji jedynie na podstawie wniosku B. B., lecz przeprowadził wówczas postępowanie wyjaśniające, mające zweryfikować prawo byłego małżonka skarżącej do przyznania świadczenia wychowawczego. Kolejno Sąd I instancji opisał sposób procedowania przez Wójta Gminy X., który doprowadził do wydania informacji z 10 czerwca 2021 r. Wprawdzie z opisu tego trudno wywnioskować, jakie w istocie stanowisko zajął Sąd I instancji co do prawidłowości przyznania świadczenia wychowawczego jednemu z rodziców, to jednak w granicach niniejszej sprawy nie ma to przesądzającego znaczenia, gdyż decydujące znaczenie ma to, że skoro Sąd I instancji uznał, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze, to Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. formułowanie przez organ wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, a więc stricte uznania, że świadczenie wychowawcze nie zostało przyznane w warunkach braku prawa do tego świadczenia. A zatem organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odpowiedział merytorycznie na żądanie. Nie można więc uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły oczywiste przeszkody o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takie, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Wobec tego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nie było dopuszczalne. Powtórzyć należy, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., tj. "innych uzasadnionych przyczyn", może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania).

Uchybienie przez organy administracyjne przepisom art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d i niedostrzeżenie tego uchybienia przez Sąd I instancji powoduje, że odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W granicach rozpoznania skargi kasacyjnej pozostaje jednak odniesienie się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 22 i art. 4 u.p.w.d. przez błędną wykładnię. W tym zakresie do rozważenia pozostają dwa zagadnienia, w odniesieniu do których w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowane stanowisko i które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, a mianowicie współuczestnictwo materialne w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zasada pierwszeństwa wynikająca z art. 22 u.p.p.w.d.

Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że "Świadczenie wychowawcze przysługuje: 1. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego..." (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.p.w.d.). W art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d. ustawodawca wskazał "W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem [...]". Rezultat wykładni językowej, celowościowej i systemowej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców (bądź opiekunowi faktycznemu dziecka - co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), z którym dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu tego z rodziców bądź opiekuna faktycznego. Za taką wykładnią opowiada się doktryna. Świadczenie wychowawcze jest kierowane do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowawczych dzieci. Stanowi ono realizację zasady pomocniczości państwa względem rodziny (red. P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Wrocław 2016, s. 16-17). "Nowelizacja art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. obowiązująca od 1 lipca 2019 r. w odniesieniu do matki i ojca dziecka wprowadziła jako warunek uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego wymóg wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Oznacza to, że aby matka czy ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego, to dziecko, którego wniosek dotyczy musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie..." (M. Kucharska w: red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, w. II, LEX/el 2019, uw. do art. 4). Do takiego samego rezultatu prowadzi wykładnia celowościowa, skoro "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.). Komentatorka podkreśla, że "...ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy (w zakresie wykładni wspólnego zamieszkiwania - wyrok WSA w Gliwicach z 17.10.2017 r. IV SA/Gl 371/17, Lex 2394394; wyrok WSA w Poznaniu z 28.3.2018 r. II SA/Po 1156/17, Lex 2478245, aprobowane przez M. Kucharską). ... ustawodawca nakłada na organy administracji normę zadaniową obligującą do jak najpełniejszej realizacji tego celu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że na podstawie samej normy zadaniowej nie można opierać władczych działań administracji (T. Rabska, Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Ossolineum 1990, s. 110). Zadany przez ustawodawcę cel należy wykonać w najpełniejszym możliwym stopniu, wyznaczonym przez faktyczne i prawne możliwości. W zakresie władczych działań administracji możliwości prawne wyznaczają normy kompetencyjne, umożliwiające działanie w określonej prawnej formie. Zatem między zadaniami a kompetencyjnymi zachodzi taka relacja jak między celem a środkiem służącym do realizacji tego celu. ... cel wskazany w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. będzie wyznaczał m.in. granice luzów decyzyjnych decyzji administracyjnych i innych czynności podejmowanych na podstawie komentowanej ustawy. Chodzi tutaj głównie o podkreślenie celowościowych i funkcjonalnych dyrektyw wykładni oraz zawężenie granicy uznania administracyjnego. Jednocześnie normatywne określenie celu świadczenia, a w konsekwencji całej ustawy, uprawnia i zarazem obliguje sądy administracyjne do uwzględnienia tego celu w kontroli administracji sprawowanej na podstawie kryterium legalności" (M. Kucharska - tamże).

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1381/21, oceniając stan faktyczny w świetle przesłanek zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., obowiązkiem organów administracyjnych jest ustalenie, czy dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Określenie "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., dotyczy miejsca faktycznego przybywania dziecka u danego rodzica i ponoszenia przez tego rodzica kosztów utrzymania. Wyrok rozwodowy ustalający miejsce zamieszkania dziecka jest istotny dla ukształtowania jej sytuacji prawnej oraz relacji łączącej dziecko z rodzicami, jednak nie stoi na przeszkodzie, by dziecko zmieniło miejsce zamieszkania. Skoro przesłanką przesądzającą o uprawnieniu rodzica do przedmiotowego świadczenia jest faktyczne sprawowanie opieki nad dzieckiem, to ocena stanu faktycznego nie może opierać się na wyłącznie na treści wyroku sądu rozwodowego, a wykładnia językowa, systemowa i celowościowa art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 zd. 1 u.p.p.w.d. ten pogląd umacnia. Wówczas organy nie są związane w tym zakresie sformułowaniem zawartym w wyroku ustalającym miejsce zamieszkania dziecka przy jednym rodzicu (art. 365 § 1 K.p.c.). Jak zastrzeżone zostało przy tym w cyt. wyroku NSA, zupełnie inaczej wyglądałaby ta kwestia, gdyby Sąd rozwodowy pozbawił jedno z rodziców władzy rodzicielskiej, bądź w późniejszym czasie takie orzeczenie Sądu opiekuńczego zapadło.

We wskazanym wyroku NSA wyjaśniono również, że w sytuacji zwrócenia się z wnioskiem przez oboje rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego postępowanie powinno się toczyć z udziałem ich obojga, gdyż zachodzi przesłanka współuczestnictwa materialnego (art. 62 K.p.a.; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 459-460, nb 1-4; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Wolters Kluwer 2020, uw. 1, 2, 4, 5 do art. 62). NSA wyjaśnił w tym wyroku, że taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne (Agnieszka Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2009, s. 161-162; Andrzej Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010, tezy II i III do art. 62; tamże s. 48)....procesowe konsekwencje występowania w roli uprawnionego kilku osób, winny być ustalone w odniesieniu do konkretnych stosunków administracyjnoprawnych, norm materialnoprawnych, z których te stosunki wynikają oraz przepisów procesowych regulujących tryb dochodzenia uprawnień stanowiących przedmiot tych stosunków (Barbara Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym, administracyjnym ogólnym i podatkowym oraz sądowoadministracyjnym, C.H. Beck 2016 r., s. 170). Na gruncie określonych unormowań skutkujących wystąpieniem zjawiska współuczestnictwa materialnego, nie jest wykluczona sytuacja, w której, z uwagi na identyczność związku łączącego każdego ze współuczestników materialnych ze sprawą administracyjną, czynności procesowe każdego z nich wywierają wpływ na sytuację procesową pozostałych współuczestników (A. Skóra - op. cit. s. 264, 295; wyrok NSA z 4.9.1981 r. II SA 52/81, teza 1, ONSA 1981/2/83; B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 15.1.1985 r., II SA 1585/81, OSPiKA 1989/2/25; B. Barut-Skupień - op. cit. s. 169; tamże, s. 48/49). B. Barut-Skupień wskazuje, że ten rodzaj współuczestnictwa materialnego ma charakter współuczestnictwa koniecznego i jednolitego (B. Barut-Skupień - op. cit. s. 169). Wprawdzie w sprawie o świadczenie wychowawcze nie zachodzi współuczestnictwo konieczne i jednolite, ale mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym, bowiem organ w jednym postępowaniu powinien rozstrzygać o prawach wszystkich ubiegających się o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko i w tym samym okresie (w zakresie określonym granicami wynikającymi z art. 4 ust. i 2 pkt 1 u.p.p.w.d.). Powinność rozstrzygnięcia jedną decyzją czy czynnością o prawach wnioskujących o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko i w tym samym okresie, które zależą wzajemnie od siebie, wskazuje na współuczestnictwo materialne w postępowaniu o świadczenie wychowawcze.

Zgodnie natomiast z art. 22 u.p.p.w.d., w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.

Wskazany przepis przewiduje różne sytuacje, w których może dojść do zbiegu praw do świadczenia wychowawczego. W stosunku do każdej z nich ustawodawca określił odrębne reguły postępowania. O zbiegu uprawnień do świadczenia można mówić wówczas, gdy co najmniej dwa podmioty teoretycznie uprawnione do uzyskania świadczenia występują z wnioskiem o jego przyznanie na to samo dziecko i na ten sam okres. Po pierwsze, norma zawarta w art. 22 u.p.p.w.d. wskazuje, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Temu ma również służyć procedura przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w przypadku wątpliwości związanych z osobą, która sprawuje opiekę nad dzieckiem. Chodzi zatem o sytuację, gdy dwie lub więcej osób składają wnioski o ustalenie prawa do świadczenia na to samo dziecko, ale faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje tylko jedna z nich. Są to przykładowo sytuacje, w których rodzice nie pozostają we wspólnym pożyciu, mają odrębne finanse lub zamieszkują oddzielnie. Wówczas konieczne jest ustalenie w toku postępowania administracyjnego, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, kierując się takimi kryteriami jak posiadanie władzy rodzicielskiej, wspólne zamieszkiwanie i przebywanie z dzieckiem, zaspokajania jego potrzeby bytowych, wychowawczych i emocjonalnych. Po drugie, norma prawna zawarta w art. 22 ustawy dotyczy sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka. Jeżeli np. oboje rodzice dziecka złożą wnioski o przyznanie świadczenia w sytuacji równoczesnego sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem, tj. zamieszkują wspólnie z dzieckiem, zaspokajają jego potrzeby, wychowują i utrzymują, to wówczas, aby określić jednego rodzica, jako beneficjenta świadczenia, zastosowanie ma reguła pierwszeństwa złożenia wniosku. W tym przypadku to, któremu z rodziców przyznane zostanie świadczenie jest kwestią mniej istotną, skoro oboje rodzice równocześnie sprawują opiekę nad dzieckiem (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2803/21, wyrok NSA z 31 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2252/21).

Nie mógł być natomiast uwzględniony zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Powołany przepis ma bowiem zastosowanie gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu.

Na koniec odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 4 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2315.1186.2021, należy wskazać, że art. 106 § 3 P.p.s.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które powinny były podlegać bezpośredniej ocenie przez skarżony organ. Jak była o tym mowa wcześniej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 4 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.2315.1186.2021 znajduje się w aktach sprawy i organy administracyjne powinny były uwzględnić ją dokonując oceny okoliczności sprawy w zakresie sprawowania opieki rodziców nad C. C. w ramach postępowania w sprawie o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze przez B. B. w spornym okresie.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzi postępowanie w sprawie nienależnego świadczenia wychowawczego przyznanego B. B. na córkę C. C. w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. i w zależności od dokonanych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stosownie do art. 13a ust. 1 i art. 25 u.p.w.d. w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981).

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.