II OSK 359/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-14	
Data wpływu	2021-02-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 694/19	
Skarżony organ	Naczelnik Gminy~Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 4 i 9; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 4 pkt 4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust,. 3;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Człuchów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 694/19 w sprawie ze skargi K. C. i H. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 31 maja 2016 r., nr XX.142.2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego Stare Miasto z otaczającym śródmieściem w Człuchowie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Człuchów na rzecz K. C. i H. C. solidarnie kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 694/19 po rozpoznaniu skargi K. C. i H. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 31 maja 2016 r., nr XX.142.2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego Stare Miasto z otaczającym śródmieściem w Człuchowie, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 3 Karta nr 3, dotyczący działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska Człuchów, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że nastąpiło naruszenie uregulowanej w tym przepisie zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności, podczas gdy do tego naruszenia nie doszło. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma możliwości ochrony przedmiotowego zabytku bez wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń, bez wątpienia dobro ochrony zabytków stoi ponad interesem prywatnym, a zapewnienie ochrony walorów zabytkowych (zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy: notatką służbową ze spotkania z dnia 21 lipca 2015 r. oraz z postanowieniami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. ZND.I-5150.106.2015.MK oraz z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. ZND.I.5150.7.2016.MK) nie może nastąpić w inny sposób, aniżeli przewidziane w zaskarżonym planie miejscowym. Zwrócić uwagę należy na fakt, że tak daleko idące ograniczenie wynika z opinii organu specjalistycznego w zakresie ochrony zabytków, a nie stanowi jedynie oceny podjętej przez organ stanowiący. Ponad powyższe, pomimo że jest to w istocie środek dość daleko idącego ograniczenia prawa własności, to jest on zarazem środkiem jedynym (koniecznym), który zezwoli na zachowanie zabytku jako całości. Teren fosy zamku krzyżackiego musi bowiem zostać oczyszczony z jakiejkolwiek zabudowy, przebadany archeologicznie i zagospodarowany zielenią (stanowisko Konserwatora zaakceptowane przez Radę Miejską w Człuchowie). Powyższego nie można osiągnąć w inny sposób, aniżeli poprzez rozbiórkę istniejącego budynku. Organ administracji publicznej zdaje sobie sprawę, że nakaz rozbiórki obiektu jest ograniczeniem daleko idącym, ale w niniejszej sprawie jest to jedyny środek do zapewnienia ochrony zabytku;

2) art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej "u.p.z.p.'’ poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że podtrzymane w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazy i zakazy stanowią przekroczenie tzw. władztwa planistycznego gminy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzić powinno do wniosku, że jest możliwe wprowadzenie takich zapisów planu z uwagi na specyficzny charakter przedmiotowego miejsca. Przedmiotowa nieruchomość stanowi wnętrze fosy zachodniej Zamku Wysokiego, a jego przeznaczenie uregulowane w miejscowym planie wynika ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obszar wpisany jest bowiem do rejestru zabytków wojewódzkiego konserwatora zabytków "Zespół zamku krzyżackiego wraz z parkiem, fosami, starymi murami kamiennymi" - decyzja nr 89 z dnia 25 maja 1955 r. poz. Rej. A-54, oraz w obszarze pełnej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej "Wl". Trudno więc w tym przypadku mówić o jakichkolwiek nakazach i zakazach narzuconych przez gminę, która powiela jedynie oficjalne stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie można zatem w żadnej mierze konstatować o przekroczeniu władztwa planistycznego, a jedynie o uzasadnionej ochronie zabytków, tj. wartości stanowiącej interes publiczny, dobro ogółu, będące ponad dobrem indywidualnym;

3) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, że nie upoważnia on do wprowadzania zapisów planu miejscowego nakazujących wyburzenie istniejących budynków, podczas gdy wykładnia językowa art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wskazuje wyraźnie, że w planie miejscowym określa się m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przepis ten w sposób jasny, jednoznaczny i niebudzący najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych wprowadza możliwość wprowadzania ograniczeń w użytkowaniu terenów objętych miejscowym planem. Ograniczenie w użytkowaniu terenów może polegać także na nakazie rozbiórki istniejących budynków czy obiektów;

4) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1587) poprzez ich błędną wykładnię, niezgodną z literalnym brzmieniem wskazanych przepisów, polegającą na uznaniu, że wbrew wykładni językowej kształtując zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków organ administracji publicznej nie może ich de facto chronić poprzez zastosowanie nakazów i zakazów wprowadzonych w zaskarżonym planie, a zwłaszcza poprzez wprowadzenie nakazu rozbiórki budynku. Podczas gdy zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wbrew literalnemu brzmieniu wskazanych przepisów wskazuje, że nie jest możliwe wprowadzanie nakazów w zagospodarowaniu terenów, w tym nakazów rozbiórki. Błędna wykładnia polega zatem na bezpodstawnym odejściu od jasnego, klarownego znaczenia językowego przytoczonych przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia (w którym zapisy ustawowe zostały rozwinięte). Prawidłowa wykładnia tego przepisu w sposób jednoznaczny dopuszcza wprowadzanie nakazów, zakazów i ograniczeń przewidzianych zaskarżonymi zapisami planu.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie od skarżących na rzecz Gminy Miejskiej w Człuchowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje. Jednocześnie zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli K. C. i H. C., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p., to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Podkreślenia jednak wymaga, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Każde wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń wykonywania prawa własności musi być zatem szczegółowo i rzetelnie uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad indywidualnym. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Przyjęte przez gminę rozwiązania, w wyniku których doszło do naruszenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2608/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także podkreślić, że przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przynależy zatem do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Plan miejscowy, jako normatywny akt prawny, a tym samym taki, który charakteryzuje się wymaganą dla tego rodzaju aktów ogólnością, pozbawiony cech aktu indywidualnego, powinien zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami zawierać regulacje odnoszące się do przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Adresatem postanowień planu jako prawa miejscowego jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego, a w tym ten, kto korzysta lub zamierza korzystać z terenu objętego tym planem. Istotne jest, że plan miejscowy nie może ustalać przeznaczenia określonego terenu czy sposobu jego zabudowy i zagospodarowania w taki sposób, że normatywnie określi konkretny podmiot uprawniony bądź zobowiązany do realizowania konkretnego zamierzenia tego podmiotu. Nie jest bowiem rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy ustalał korzystanie z tego obszaru, np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję. Taka podwójna konkretność, tj. zarówno podmiotu (adresata planu miejscowego), jak i przedmiotu (sposobu wykorzystania terenu), jest charakterystyczna dla aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie aktu normatywnego – przepisu gminnego (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 14, Lex).

W niniejszej sprawie w § 12 ust. 3 Karta nr 3, symbol terenu [...], w pkt 7 lit. c miejscowego planu, wprowadzono nakaz wyburzenia istniejących budynków. Obszar planu [...] obejmuje w całości działkę nr [...] stanowiącą własność skarżących, a więc powyższa regulacja planu zawiera w istocie nakaz rozbiórki konkretnych obiektów skierowany do konkretnego podmiotu. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, plan miejscowy jest pozbawiony cech aktu indywidualnego i jako akt powszechnie obowiązujący na obszarze działania organów, które je ustanowiły zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Wprowadzenie do miejscowego planu przepisów nakazujących wyburzenie istniejących budynków wykracza zatem poza przysługujące gminie władztwo planistyczne.

Podkreślić ponadto należy, że plan miejscowy zawiera regulacje określające sposób zagospodarowania danego terenu na przyszłość. Gmina uchwalając miejscowy plan nie może zatem ingerować w już istniejący sposób zagospodarowania terenu. Niedopuszczalne jest więc zawarcie w miejscowym planie nakazu wyburzenia istniejących budynków. Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu może nastąpić w określonych prawem sytuacjach przez uprawniony do tego organ. Gmina nie ma kompetencji, by w miejscowym planie takie nakazy ustanawiać.

Wskazać również należy, że usprawiedliwieniem wprowadzenia kwestionowanych regulacji planu nie mogły być wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Działanie gminy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Stanowisko prezentowane w toku postępowania planistycznego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, Delegatura w Słupsku dotyczące potrzeby likwidacji istniejącej na terenie działki nr [...] zabudowy, nie mogło dawać Gminie podstaw do wprowadzenia nakazu wyburzenia istniejących budynków.

Z przedstawionych wyżej powodów nie można uznać, by podstawę do wprowadzenia nakazu rozbiórki istniejących budynków stanowił art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., jak też art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Rozwinięciem tego przepisu są postanowienia zawarte w § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wskazać należy, że postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Wskazanie w § 4 pkt 4 rozporządzenia, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej winny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów nie przyznaje gminie dodatkowych kompetencji w zakresie możliwości nakładania obowiązków w stosunku do już istniejącej zabudowy. W przepisach tych nie wskazano, by wprowadzane nakazy miały odnosić się do już istniejącej zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy powołane przepisy nie stanowią podstawy do wprowadzania nakazów rozbiórki obiektów. Przepisy planu miejscowego odnoszą się bowiem do przyszłego zagospodarowania terenu.

Ponadto, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organ gminy nie wykazał, aby przyjęte w odniesieniu do działki nr [...] rozwiązania planistyczne ograniczające prawo własności skarżących poprzez wykluczenie jakiekolwiek zabudowy i nakaz wyburzenia istniejącej, były niezbędne dla realizacji celów ochrony zabytków.

Należy zauważyć, że skarżący wraz z uwagami do projektu planu z dnia 4 maja 2016 r. przedłożyli stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, Delegatura w Słupsku zawarte w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. dotyczące zagospodarowania działki nr [...] w Człuchowie, w którym organ ten stwierdził, że "po analizie istniejącej zabudowy dopuszcza się pozostawienie na terenie działki nr [...] budynku znajdującego się w pierzei ulicy [...]. Biorąc pod uwagę, że budynek ten powstał z końcem XIX w. lub na przełomie XIX i XX w., stanowi on historyczne przekształcenie zabudowy miasta Człuchów. W związku z powyższym i dla utrzymania historycznych nawarstwień można uznać, że budynek ten mógłby być zachowany pod warunkiem zachowania jego bryły i formy (pkt 2). W związku z treścią pkt 2 dopuszcza się wygrodzenie działki ogrodzeniem stanowiącym neutralną i całkowicie przezierną przegrodę (pkt 3). Przewidziana funkcja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] to teren zieleni parkowej, w związku z możliwością pozostawienia budynku od strony ulicy [...] dopuszcza się wprowadzenie innej funkcji, teren działki należy traktować jako teren zieleni parkowej z możliwością zagospodarowania w postaci naturalnie utwardzonych ścieżek (pkt 4)". Jednocześnie Konserwator zaznaczył, że w ostatnim czasie został uzgodniony projekt planu miejscowego, który nie uwzględniał powyższych możliwości.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyrażone po uzgodnieniu przez ten organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Gmina winna była zweryfikować potrzebę wprowadzenia do planu zakazu zabudowy na działce skarżących. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że stanowisko Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. nie było związane z procedurą planistyczną i nie może wywoływać żadnych skutków prawnych w przeprowadzonej procedurze planistycznej. Stanowisko to zostało dołączone do uwag złożonych w procedurze planistycznej i zawierało istotne ustalenia z punktu widzenia wprowadzonych regulacji planu dotyczących zakazu zabudowy na działce skarżących. Na tym etapie procedury planistycznej Gmina mogła uwzględnić uwagi skarżących i wprowadzić stosowne zmiany do projektu planu miejscowego, a następnie w tym zakresie ponowić uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, stosownie do art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Takie działanie umożliwiłoby weryfikację przedstawionego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiska w kwestii dopuszczalności pozostawienia na terenie działki nr [...] budynku znajdującego się w pierzei ulicy [...] oraz wprowadzenia innej funkcji terenu współistniejącej z funkcją zieleni parkowej. Tymczasem Gmina nie podjęła żadnych kroków celem aktualizacji projektowanych rozwiązań planistycznych dla działki nr [...] w związku ze zmianą stanowiska Konserwatora Zabytków. Uchwalając plan miejscowy Gmina miała obowiązek wyważenia interesów: prywatnego i publicznego, tak aby uzasadnione było przekonanie, że wprowadzenie ograniczeń wykonywania prawa własności było uzasadnione interesem publicznym wynikającym z konieczności ochrony zabytków. W niniejszej sprawie, uwzględniając zmianę stanowiska Konserwatora Zabytków, brak było podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że interes publiczny przemawia za wprowadzeniem zakazu zabudowy na działce skarżących. Ograniczenie prawa własności skarżących wobec braku wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego stanowiło zatem nadużycie władztwa planistycznego gminy i naruszenie zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowane postanowienia planu odnoszące się do działki skarżących nr [...] wprowadzono z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.