III SA/Gd 514/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-03	
Data wpływu	2015-06-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Anna Orłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Jolanta Sudoł	
Symbol z opisem	6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej	
Hasła tematyczne	Straż pożarna	
Sygn. powiązane	I OSK 6/16	
Skarżony organ	Komendant Państwowej Straży Pożarnej	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1340; art. 109, art. 110; Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia i potrącenia uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 1 kwietnia 2015 r. nr [...].	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy SPS w W. przeniósł st. kpt A. B. na niższe stanowisko służbowe (tj. stanowisko dowódcy zastępu). Organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP, na mocy którego strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej.

W konsekwencji wydanej w dniu 4 sierpnia 2014 r. decyzji funkcjonariuszowi określono nowy zakres obowiązków na stanowisku dowódcy zastępu. Funkcjonariusz został zapoznany z nowym zakresem czynności w dniu 25 sierpnia 2014 r., przyjął je do stosowania i w dniu 26 sierpnia 2014 r. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...] Wojewódzki Komendant PSP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe oraz uchylił ją w zakresie daty przeniesienia, określając nową datę na 15 stycznia 2015 r. Odrębnym pismem funkcjonariusz został poinformowany o obowiązywaniu od 15 stycznia 2015 r. nowego zakresu czynności, z którym zapoznany został wcześniej 25 sierpnia 2014 r.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy SPS w W. na podstawie art. 109 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej orzekł o:

1. zawieszeniu st. kpt A. B. uposażenia od dnia 3 marca 2015 r. do odwołania

2. potrąceniu należnego wynagrodzenia za 29 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych w kwocie 4012, 15 zł

W rozstrzygnięciu ujęto zawarto dodatkowo pkt 3 stanowiący, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za miesiąc maj 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 stycznia 2015 r. funkcjonariusz złożył pisemne oświadczenie, że nie przyjmuje do stosowania nowego zakresu czynności. W marcu 2015 r. funkcjonariusz stawiał się co prawda do służby w jednostce ratowniczo-gaśniczej nr 2 w R. zgodnie z ustalonym na ten miesiąc harmonogramem. Za każdym razem konsekwentnie oświadczał jednak, że nie przyjmuje do stosowania nowego zakresu czynności na zajmowanym stanowisku. Nie pełnił tym samym obowiązków służbowych, które każdorazowo musiały być przekazywane innemu funkcjonariuszowi.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że niemożność pełnienia przez funkcjonariusza obowiązków służbowych miała i ma charakter zawiniony, wobec czego orzekł o potrąceniu wynagrodzenia za marzec jako już wypłaconego oraz o zawieszeniu uposażenia od dnia 3 marca 2015 r. do odwołania.

A. B. zakwestionował ww. decyzję i stanął na stanowisku, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające organowi na zastosowanie art. 109 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ niemożność pełnienia obowiązków nie była zawiniona przez odwołującego się, ale przez Komendanta Powiatowego PSP w W.. Przełożony ustalił wobec funkcjonariusza wadliwy zakres czynności. Na stanowisku dowódcy zastępu funkcjonariusz miałby bowiem wykonywać te same obowiązki, co na zajmowanym wcześniej wyższym i lepiej płatnym stanowisku zastępcy dowódcy zmiany.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] Komendant Wojewódzki PSP uchylił pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia terminu zawieszenia uposażenia i ustalił nowy termin zawieszenia uposażenia od dnia 3 marca 2015 r. do dnia 10 kwietnia 2015 r. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.

Organ zaznaczył, że decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko stała się ostateczna, co oznacza, że funkcjonariusz zobowiązany był do przyjęcia i stosowania zakresu czynności przypisanego do stanowiska dowódcy zastępu przynajmniej do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny o legalności decyzji z dnia 9 grudnia 2014 r. dotyczącej przeniesienia na niższe stanowisko. Odmowa stosowania zakresu czynności przez funkcjonariusza była tym samym nieuzasadniona. Wbrew twierdzeniom funkcjonariusza nowy zakres czynności sporządzony dla funkcjonariusza nie jest wadliwy, nie narusza przepisów prawa i jest zgody z § 3 Regulaminu służby i pracy KP PSP w W., wprowadzonego zarządzeniem nr 23/2011 Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia 21 listopada 2011 r. Strażak, w ramach ciążącego na nim obowiązku dbałości o dobro jednostki PSP powinien podjąć wszelkie możliwe starania prowadzące do zapoznania się z wykonaniem polecenia, w przeciwnym razie ponosi on skutki wadliwego jego wykonania.

Ponieważ pismem z dnia 11 kwietnia 2015 r. A. B. poinformował o przyjęciu obowiązków na stanowisku dowóda zastępu, organ uznał za uzasadnione zawieszenie uposażenia funkcjonariusza jedynie za okres od dnia 3 marca 2015 r. do dnia 10 kwietnia 2015 r. Organ wskazał, że uposażenie miesięczne jakie otrzymał w marcu funkcjonariusz to 4150, 40 zł, czyli 1/30 uposażenia to 138, 35 zł. Tym samym kwota potrącenia za 29 dni brutto wyniosła 4012, 15 zł, które do potrącenia nastąpi w najbliższym terminie płatności uposażenia.

A. B. zaskarżył powyższą decyzję do sądu administracyjnego, w pierwszej kolejności podnosząc zarzut, że decyzja została wykonana (2 maja 2015 r.), zanim jeszcze została doręczona w trybie art. 44 § 4 Kpa (14 maja 2015 r.). W ocenie funkcjonariusza organ działał w pośpiechu, bo znał termin rozprawy, której niekorzystny przebieg uniemożliwiłby mu wykonanie decyzji o zawieszeniu i potrącenia uposażenia. W ocenie funkcjonariusza obawy organu były uzasadnione ponieważ ostatecznie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn.. akt III SA/Gd 145/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...] Wojewódzkiego Komendanta PSP i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

Skarżący zaznaczył, że organ wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję pozbawił funkcjonariusza prawie 100% uposażenia i tym samym pozbawił go środków do życia jako jedynego żywiciela rodziny.

W uzupełnieniu skargi z dnia 24 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o:

1. zobowiązanie organu do przedstawienia dokumentów potwierdzających, że skarżący nie wykonywał obowiązków służbowych, odmawiał ich wykonania, nie stawiał się do służby lub samowolnie się ze służby oddalił

2. zobowiązanie organu do przedłożenia starego i nowego zakresu obowiązków

3. przeprowadzenie dowodu z akt postępowania o sygn. akt III SA/Gd 145/15 oraz III SA/Gd 254/15

4. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej na wadliwość zaskarżonej decyzji, bezpośrednio wskazują błędy zawarte zarówno w decyzjach: dotyczących przeniesienia na niższe stanowisko służbowe (decyzje uchylone przez sąd wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 145/15), jak i w decyzjach określających składniki wynagrodzenia skarżącego (postępowanie zawieszone przez sąd postanowieniem z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 254/15 z uwagi na wydanie wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 145/15).

Skarżący wskazał, że zdaniem organów odmowa przyjęcia zakresu czynności jest tożsama z niemożliwością wykonywania obowiązków służbowych. Natomiast skarżący po odmowie przyjęcia nowego zakresu czynności otrzymywał w tym czasie i wykonywał polecania służbowe, a odsunięcie od realizacji zadań służbowych było decyzją przełożonego służbowego, a nie strażaka. Zatem do właśnie polecenie służbowe, a nie działania skarżącego spowodowały, że skarżący nie brał udziału w działaniach ratowniczych.

Poza naruszeniem art. 109 ustawy o PSP, organ naruszył także art. 110 i art. 111 cyt. ustawy, a także prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, ograniczając je do doręczenia i to z opóźnieniem wydawanych decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie ocenia słuszności i celowości podjęcia zaskarżonego aktu.

Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j .t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga jest uzasadniona albowiem zaskarżone decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Jeden z zarzutów skargi dotyczył naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, w tym, m.in. do zapoznania się z aktami sprawy i z treścią podjętej decyzji przed jej wykonaniem. W zarzutach podniesiono, że skarżący nie mógł zapoznać się z aktami sprawy, bowiem - mimo prawnego obowiązku - odmówiono mu realizacji tego prawa, a decyzję organu II instancji (wydaną w dniu 10 kwietnia 2015 r.) wykonano de facto przed jej ustatecznieniem się, bowiem potrącenia z uposażenia należnego w maju 2015 r. dokonano już z początkiem tego miesiąca ( w dniu 2 maja b.r.), podczas gdy decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 18 maja 2015 r.

Zarzuty powyższe są w istocie na tyle poważne, że w przypadku potwierdzenia się ich prawdziwości stanowiłyby one wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji.

W przedstawionych sądowi aktach sprawy brak dowodu doręczenia skarżącemu decyzji organu odwoławczego, a wzmianka zawarta w odpowiedzi na skargę, że decyzję doręczono skarżącemu w trybie art. 44 § 5 kpa (?), a przesyłka została zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie w dniu 18 maja 2015 r., uprawdopodabnia zarzut skarżącego, że w dniu 2 maja 2015 r. wykonano nieostateczną decyzję. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, jednak decyzja wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej prawidłowego doręczenia (por. wyroki sądów administracyjnych: WSA w Lublinie z dnia 2014-04-24 w sprawie II SA/Lu 898/13 (LEX nr 1526269) "W przypadku wadliwego doręczenia pisma, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie"; wyrok NSA z dnia 2013-07-21 w sprawie II OSK 572/12: "Sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. 2. Organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a."; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2015-04-14:" Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. 2. Zasada związania decyzją rozciąga się także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, decyzja bowiem "istnieje" już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie."( LEX nr 1730457).

Jednak zasadniczym powodem, dla którego sąd uchylił zaskarżone decyzje, jest ich wadliwość polegająca na naruszeniu - w obu instancjach - art. 109 i 110 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz.1340 ze zm.).

Art. 109 ust. 1, 2 i 3 wskazany jako prawna podstawa podjęcia decyzji przez organ I instancji (a wobec utrzymania jej w mocy - również przez organ odwoławczy) stanowi, że : 1. Strażakowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli strażak pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie.

2. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się strażakowi zawieszone uposażenie, a w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej strażak traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego.

3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych.

Przed podjęciem analizy prawidłowości zastosowania (a następnie - wykonania) zacytowanych przepisów ustawy, godzi się przypomnieć, że stosunek służbowy strażaka Państwowej Straży Pożarnej jest administracyjnym stosunkiem uregulowanym w pełni przepisami omawianej ustawy o PSP, która zawiera - w związku ze szczególnym charakterem stosunku służbowego strażaka - szereg przepisów pełniących funkcje gwarancyjne np. przed dowolnym przeniesieniem strażaka na niższe stanowisko służbowe (art. 38) czy - pozbawieniem go należnego uposażenia (art. 85-111 ustawy).

Z akt sprawy, w tym - z uzasadnień do decyzji organów obu instancji wynika, że skarżącemu zarzucono, we wskazanym w decyzjach okresie, "zawinioną niemożność pełnienia obowiązków służbowych", przy czym organy obu instancji przyznają, ze skarżący stawiał się i pozostawał w miejscu pełnienia służby, jednak " nie przyjął do stosowania zakresu czynności".

Skarżący z kolei podnosi (i przedstawia na tę okoliczność dokumenty), że każdorazowo stawiał się do służby i wykonywał czynności służbowe, jednak nie godził się z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, z pozostawieniem takiego samego (poszerzonego) zakresu obowiązków, lecz z niższym uposażeniem. Akta sprawy wskazują na istniejący konflikt na tym tle, a wykonanie decyzji o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe najpierw zawieszono, następnie zmieniono datę jej wykonania, w końcu zaś - o czym wiadome jest sądowi z urzędu - została ona uchylona wyrokiem tutejszego sądu z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt IIISA/Gd 145/15.

Powracając do analizy przepisów art. 109 ust.1 ustawy o PSP wyjaśnić należy, że zawieszenie uposażenia od najbliższego terminu płatności nastąpić może jedynie w przypadku wystąpienia trzech wymienionych w przepisach sytuacji, tj.:

samowolnego opuszczenia miejsca pełnienia służby, -pozostawania poza miejscem pełnienia służby i

nie podejmowania służby.

Za każdy dzień nieobecności strażak traci 1/30 część uposażenia miesięcznego w razie uznania nieobecności za nieusprawiedliwioną (ust.2).

Zawiniona niemożność pełnienia obowiązków służbowych, to, zdaniem sądu w składzie orzekającym, sytuacja, gdy funkcjonariusz będący na służbie wprowadzi się w stan uniemożliwiający mu pełnienie obowiązków służbowych. Zatem w okolicznościach sprawy zachowanie A. B. nie nosiło znamion "zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych", mogło być analizowane pod kątem stosowania innych przepisów ustawy o PSP. Stosowanie - jedynie odpowiednio - wyżej cytowanych przepisów do przypadków zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych nie może odnosić się do sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie także i z tej przyczyny, że o nie przydzielaniu zadań kpt. B. zadecydował, w dniu 20.01.2015 r., Komendant Powiatowy PSP w W. ( dowód: zapisek urzędowy k-19 akt administracyjnych).

Za uzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia zaskarżonymi decyzjami art.110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Przepis ten stanowi, że z uposażenia strażaka mogą być dokonywane potrącenia na podstawie sądowych i administracyjnych tytułów wykonawczych oraz na podstawie przepisów szczególnych - na zasadach określonych w przepisach o egzekucji sądowej lub postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w innych przepisach szczególnych, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a przez uposażenie, o którym mowa w ust. 1, rozumie się uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia, odprawę wymienioną w art. 99 oraz świadczenia określone w art. 97 i 101. Aczkolwiek przepis dotyczy dalszych czynności - związanych już z wykonywaniem zaskarżonych decyzji, to zgodzić się należy z zarzutem, że postanowienie o potrąceniu z należnego uposażenia kwoty 4012,15 zł "w najbliższym terminie płatności uposażenia" (tak: w końcowej części uzasadnienia decyzji organu I i II instancji), a tym samym postanowienie o pozbawieniu skarżącego większej części przysługującego uposażenia, nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i rażąco narusza przepisy art. 110 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę zawieszenia A. B. części uposażenia organy wezmą pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.