III SA/Kr 609/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-08-26	
Data wpływu	2015-06-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bożenna Blitek
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Kutzner	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 3499/15	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono, że par. 1 pkt 2 i 3 Zarządzenia został wydany z naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 60 poz 373; Par. 6 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skarg Wojewody na §1 pkt 2 i pkt 3 Zarządzenia Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej stwierdza, że § 1 pkt 2 i pkt 3 Zarządzenia Burmistrza A nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej został wydany z naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
W dniach 2 czerwca 2014 r. i 4 czerwca 2014 r. w A przeprowadzono Konkurs na stanowiska: Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R i Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. W wyniku przeprowadzonego głosowania Komisja uznała, że żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów i w wyniku postępowania nie został wyłoniony kandydat na Dyrektora Szkoły.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. Burmistrz A zatwierdził konkursy przeprowadzone na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. na stanowiska dyrektorów pięciu szkół w A, I i R.

Ze względu na niewyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I i Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R, Burmistrz po konsultacjach z radą szkoły i radą pedagogiczną odpowiednio zarządzeniem nr [...] z dnia 21 sierpnia 2014 r. przedłużył powierzenie stanowiska Dyrektora obecnemu Dyrektorowi M. K. (I) oraz zarządzeniem nr [...] z dnia 21 sierpnia 2014 r. przedłużył powierzenie stanowiska Dyrektora obecnemu Dyrektorowi A. J. (R).

Pismami z dnia 23 kwietnia 2015 r. Wojewoda wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zarządzenie Burmistrza A nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia konkursów przeprowadzonych na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. na stanowiska dyrektorów pięciu szkół w A, I i R. Wojewoda zakwestionował powyższe zarządzenie w zakresie § 1 pkt 2 (III SA/Kr 609/15) oraz w zakresie § 1 pkt 3 (III SA/Kr 610/15) i wniósł o stwierdzenie jego nieważności w zakresie § 1 pkt 2, tj. zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I, jak i stwierdzenie jego nieważności w zakresie § 1 pkt 3, tj. zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R.

Wskazanemu powyżej zarządzeniu zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności:

a) art. 36a ust 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), poprzez odmowę powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi, który otrzymał bezwzględną większość głosów;

b) § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) poprzez stwierdzenie nierozstrzygnięcia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły, w sytuacji gdy jeden z uczestników otrzymał bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji;

c) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) poprzez zatwierdzenie wadliwie przeprowadzonego konkursu, w którym nie wyłoniono kandydata na dyrektora szkoły.

Wojewoda podniósł, że na podstawie kwestionowanego § 1 pkt 2 zarządzenia nr [...], Burmistrz zatwierdził konkurs na Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I, natomiast na podstawie kwestionowanego § 1 pkt 3 tego samego zarządzenia Burmistrz zatwierdził konkurs na Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R. Zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

W wyniku dokonania analizy prawnej zarządzeń, protokołów Komisji oraz całej procedury konkursowej, organ nadzoru stwierdził, że zostało ono przeprowadzone w sposób wadliwy. W następstwie czego zarządzenie Burmistrza zatwierdzające wynik tego postępowania konkursowego również było wadliwe. Tym samym zarządzenie Burmistrza o przedłużeniu powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I i R należy uznać za nieważne.

W ocenie strony skarżącej w konkursie, który zorganizowano w dniach 2 i 4 czerwca 2014 r. przy wyborze kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I i w R, w sposób błędny obliczono głosy z naruszeniem normy § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., zgodnie z którym: "Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji".

Zgodnie z przedłożonym protokołem z posiedzenia Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I, w posiedzeniu brało udział dziewięciu członków komisji. Następnie po sprawdzeniu kart do głosowania stwierdzono, iż oddano 4 ważne głosy oraz 5 głosów nieważnych, a kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: M. K. - 3 głosy, K. B. - 1 głos. Komisja w protokole stwierdziła, że żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów obecnych na posiedzeniu członków Komisji i zarządziła przeprowadzenie drugiego głosowania. W drugiej turze głosowania oddano 5 ważnych głosów i 4 nieważne głosy, a kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: M. K. - 4 głosy, K. B. - 1 głos. Następnie Komisja stwierdziła, iż żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej ilości głosów obecnych na posiedzeniu członków komisji, w związku z tym Komisja stwierdziła nierozstrzygnięcie konkursu na kandydata na Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I.

Natomiast zgodnie z przedłożonym protokołem z posiedzenia Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R, w posiedzeniu brało udział dziewięciu członków komisji. Następnie po sprawdzeniu kart do głosowania stwierdzono, iż oddano 4 ważne głosy oraz 5 głosów nieważnych, a kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: K. F.- P. - 4 głosy, J. M. - 0 głosów. Komisja w protokole stwierdziła, że żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów obecnych na posiedzeniu członków Komisji i w wyniku postępowania nie został wyłoniony kandydat na Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R. Jednocześnie w protokole zapisano, że zgodnie z regulaminem konkursu wyniki konkursu zostaną przedłożone Burmistrzowi A celem podjęcia ostatecznej decyzji. Zarządzeniem nr [...] (§ 1 pkt 3) Burmistrz zatwierdził wynik konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R, potwierdzając stanowisko Komisji konkursowej co do braku możliwości wyłonienia kandydata.

Wojewoda podniósł, że analiza przedstawionej sytuacji wykazała, iż Komisja uznała, że w głosowaniu żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, a zatem konkursu nie rozstrzygnięto. Nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem, ponieważ § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., wprost stanowi, iż "Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji". Istotę instytucji bezwzględnej większości głosów, stanowi większość ważnie oddanych głosów za w stosunku do sumy głosów przeciwnych i głosów wstrzymujących się.

Zauważono, że w świetle ww. przepisu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., otrzymanie bezwzględnej większości głosów w przypadku kandydata na Dyrektora w I stanowiłoby uzyskanie przez jednego z kandydatów 3 spośród 5 ważnie oddanych głosów. Tymczasem głosów oddanych "za" było 4, a zatem wyraźna większość spośród ważnie oddanych głosów. Natomiast otrzymanie bezwzględnej większości głosów w przypadku kandydata na Dyrektora w R stanowiłoby uzyskanie przez jednego z kandydatów 3 spośród 4 ważnie oddanymi głosów. Tymczasem głosów oddanych "za" było 4, a zatem wszystkie spośród ważnie oddanych głosów.

Za takim stanowiskiem, w ocenie Wojewody, jednoznacznie przemawia również literalna wykładnia przywołanego przepisu, który stanowi, iż przy ustalaniu większości głosów winno się brać pod uwagę bezwzględną większość głosów, ale obecnych członków komisji konkursowej, a nie (tak jak zostało to błędnie ustalone) bezwzględną większość głosów liczoną w odniesieniu do liczby obecnych członków Komisji.

Wykładni pojęcia "większość bezwzględna" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 8/94, analizując przepisy art. 28 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z przywołanym orzeczeniem "bezwzględna większość głosów" w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...) oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się". Następnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż: "pojęcie bezwzględnej większości głosów nie zostało ustawowo zdefiniowane. Najbardziej rozpowszechniony sposób jej rozumienia wyrażany jest formułą 50% + 1 głosów. Oznacza ona, że za wnioskiem, którego uchwalenie wymaga bezwzględnej większości głosów musi być oddanych o jeden glos więcej niż wynosi polowa ważnie oddanych głosów. Stosowanie tej reguły nie budzi zastrzeżeń w przypadkach, gdy suma ważnie oddanych głosów jest parzysta. W przypadkach jednak, gdy liczba ważnie oddanych głosów jest nieparzysta, zastosowanie formuły 50% + 1 ważnie oddanych głosów nie prowadzi do tak jednoznacznych wyników. Formuła 50% + 1 ważnie oddanych głosów jest tworem praktyki i doktryny. Żaden przepis prawny nie zawiera takiej definicji większości bezwzględnej głosów. Należy ją stosować wobec tego tylko wtedy, gdy prowadzi ona do jednoznacznych i bezdyskusyjnych rozstrzygnięć, co ma miejsce w każdym przypadku, gdy oddano parzystą liczbę ważnie oddanych głosów. W przypadkach zaś, gdy liczba oddanych głosów jest nieparzysta stosowanie tej prostej metody ustalania bezwzględnej większości głosów zawodzi. Reguła 50% plus jeden ważnie oddanych głosów może być wobec tego stosowana, przy nieparzystej liczbie głosów tylko wówczas, gdy ustanawia ją wyraźnie przepis prawa. Oznacza ona wówczas wymóg szczególnej, określonej prawem większości kwalifikowanej. Żadne względy merytoryczne nie przemawiają za tym, aby odmiennie wykładać znaczenie wymogu większości bezwzględnej w przypadku nieparzystej liczby ważnie oddanych głosów, w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Sposób ustalania większości bezwzględnej musi prowadzić zawsze do rozstrzygnięć zgodnych z językowym znaczeniem takiej większości".

Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię przepisów, organ nadzoru stwierdził, że w dniu 2 i 4 czerwca 2014 r. komisja konkursowa w sposób niewłaściwy obliczyła głosy i bezpodstawnie uznała, że nie da się wyłonić kandydata na Dyrektora Szkoły w I i R. W ocenie skarżącego, zważywszy na przedstawioną analizę prawną należało uznać, że w ww. konkursie w dniu 2 i 4 czerwca 2014 r. wyłoniono kandydata na Dyrektora Szkoły w I i R.

Ze względu na przywołane powyżej błędy formalne oraz proceduralne, którymi obarczone są procedura konkursowa oraz przedmiotowe zarządzenie Burmistrza A nr [...] (w zakresie § 1 pkt i pkt 3), zatwierdzające wadliwy wynik konkursu, doszło do istotnego naruszenia przepisów obowiązującego porządku prawnego, przez co zaskarżone zarządzenie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w zakresie zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz A wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych.

Burmistrz podniósł, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest wykładnia przepisu § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, a w szczególności stwierdzenia "bezwzględnej większości obecnych członków komisji". Przepis ten stanowi że, konkurs jest rozstrzygnięty, jeżeli jeden z kandydatów otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Bezwzględna większość głosów w rozumieniu przytoczonego przepisu to po prostu więcej niż połowa. Innymi słowy: głosów "za" musi być więcej niż połowa biorących udział w głosowaniu [...] (vide: Oświata samorządowa - wydanie specjalne wyłonienie kandydata i powierzenie funkcji dyrektora szkoły lub placówki Nr 1, grudzień 2012 - luty 2013, s. 8). § 6 ust. 2 określa wymaganą większość, a zarazem stosunek, w jakim należy ją liczyć. Wobec powyższego nie można stwierdzić, iż na gruncie tego przepisu głosów nieważnych nie liczy się przy ustalaniu wyniku głosowania. Stwierdzenie, iż "istotę bezwzględnej większości głosów, stanowi większość ważnie oddanych głosów "za" w stosunku do sumy głosów przeciwnych i wstrzymujących się", nie ma najmniejszego sensu, ponieważ z treści omawianego przepisu wprost wynika, że wymagana jest bezwzględna większość obecnych członków komisji, czyli więcej głosów niż połowa liczby członków komisji obecnych przy głosowaniu. Ażeby móc stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie, jeden z kandydatów uzyskał bezwzględną, koniecznym byłoby założenie, że członkowie którzy oddali głos nieważny nie byli obecni przy głosowaniu. Co więcej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/94, na które powołuje się Wojewoda w skardze, nie dość, że dotyczy brzmienia przepisu art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym nieobowiązującego od niespełna 10 lat, to treść ówczesnego brzmienia nie wskazywała w jakim stosunku należy liczyć wymaganą tym przepisem większość, (art. 28 ust. 3 Rada gminy wybiera wójta lub burmistrza w oddzielnym, tajnym glosowaniu, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady).

Nadmieniono, że Wojewoda w prezentacji instruktażowej pod nazwą "Zarządzenia organów wykonawczych JST w związku z powołaniem dyrektorów placówek oświatowych", na slajdzie nr 24 wytłuszczonym drukiem wpisał, iż konkurs wyłania kandydata, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji.

Ponadto podniesiono, że sugerowane przez Wojewodę rozumienie tego przepisu nie mieści się w granicach wykładni literalnej. Dla zaistnienia skutków wskazywanych przez skarżącego przepis § 6 ust. 2 musiałby brzmieć: Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z kandydatów otrzyma bezwzględną większość głosów. Ergo dodanie jeszcze w treści obecnych członków komisji stanowi określenie stosunku w jakim należy liczyć ową bezwzględną większość.

W konkursie na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I przeprowadzono kolejne głosowanie, które nie wyłoniło kandydata. Skutkiem tego zgodnie z § 6 pkt 4 rozporządzenia Komisja stwierdziła nierozstrzygnięcie konkursu. Wobec powyższego zaszła przesłanka przewidziana w art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, która daje możliwość powierzenia stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi po konsultacjach z radą szkoły i radą pedagogiczną, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Burmistrz podkreślił, że stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej - Zespołu Szkół Samorządowych w I powierzono M. K., który jeżeli przyjąć interpretację Wojewody został wyłoniony w trakcie przeprowadzonego konkursu.

Natomiast w konkursie na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R głosowania nie przeprowadzono, ponieważ zgodnie z § 6 pkt 3 rozporządzenia, do drugiej tury przechodzą dwaj kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów lub wszyscy kandydaci, którzy uzyskali dwie największe liczby głosów. Z literalnego brzemienia ww. regulacji wynika wyraźnie, że druga tura głosowania ma miejsce wyłącznie w sytuacji, w której udział bierze co najmniej dwóch kandydatów. Warunkiem dopuszczenia kandydata do udziału w drugiej turze głosowania jest też uzyskanie przez kandydata choćby jednego głosu. Brak "głosów" na danego kandydata, jak miało to miejsce, zgodnie z opisanym wyżej stanem faktycznym - nie pozwala na dopuszczenie danego kandydata do udziału w drugiej turze głosowania. Przywołany przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem "kandydaci którzy uzyskali najwięcej głosów". Kandydat, na którego nie oddano głosu, nie uzyskał głosów. Toteż jego dalszy udział w konkursie jest wykluczony. Rozporządzenie nie przewiduje drugiej tury głosowania, w której udział brałby jeden kandydat, a z taką sytuacją należałoby się zetknąć, przyjmując założenie odmienne do reprezentowanego przez Komisję konkursową w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zaszła przesłanka przewidziana w art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, która daje możliwość powierzenia stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi po konsultacjach z radą szkoły i radą pedagogiczną, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Podkreślono, że Wojewoda we wnoszonej skardze nie uczynił zarzutu naruszenia § 6 ust. 3 rozporządzenia, ani nie zakwestionował nieprzeprowadzenia drugiego głosowania w toku konkursu, zatem należy uznać, iż uznaje za zasadną wykładnię dokonaną przez Komisję konkursową.

Odnosząc się do pozostałych zrzutów, a to naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty Burmistrz wskazał, że niewykonanie dyspozycji tychże przepisów stanowiło oczywistą konsekwencję dokonanej przez Burmistrza A wykładni przepisu § 6 pkt 2 rozporządzenia. Dokonanie prawidłowej wykładni tej normy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie wypełnia hipotez § 8 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a zatem nie należało wykonywać ich dyspozycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 1270 z późn. zm., dalej w skrócie jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia.

Zgodnie z art. 134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się także zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowały skargi Wojewody, wniesione na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności skarg Wojewody Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru, a skargi są dopuszczalne. Wniesienie skarg w trybie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. nie przewiduje obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przez organ nadzoru (co stanowi regulację szczególną wobec P.p.s.a.). Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, opubl. ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7).

Należy jednak zauważyć, że w pierwszej kolejności to organ nadzoru powinien badać zgodność z prawem także i zarządzeń organów wykonawczych gmin i w ramach takich postępowań winien stosować instrumenty prawne określone ustawą o samorządzie gminnym. Skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie organu samorządu terytorialnego wnoszona tylko z powodu upływu terminu do zakończenia postępowania nadzorczego powinna być traktowana jako sytuacja szczególna, a nie jako sytuacja, w której organ nadzoru dostrzega istotną wadę, ale z nieznanych powodów nie stosuje czynności nadzorczych.

Spór w tej sprawie dotyczy wykładni § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Zgodnie z powołanym przepisem komisja konkursowa wyłania kandydata na stanowisko dyrektora, jeżeli jeden z uczestników konkursu otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Z ustalonego stanu faktycznego, co do istoty nie różniącego się znacząco w obu sprawach sprzed połączenia, komisje konkursowe składały się z 9 osób i żaden kandydat nie uzyskał więcej niż 4 głosy poparcia (głosy "za"). W 9-osobowych komisjach w głosowaniach oddawano 4 lub 5 głosów nieważnych.

Powołany przepis zawiera następujący zwrot: (...) "bezwzględną większość głosów obecnych członków Komisji".

W ocenie Sądu interpretacja tego zwrotu dokonana przez Burmistrza A jest nieprawidłowa. § 6 ust. 2 rozporządzenia nie definiuje sposobu ustalania bezwzględnej większości lub jakiejkolwiek innej większości. Z tego przepisu nie wynika, jak należy obliczać głosy oddane za danych kandydatem, jak kwalifikować ewentualne głosy wstrzymujące się (jeżeli takowe byłyby) lub głosy nieważne. Nie wynika także, kiedy dany głos jest ważny, a kiedy nieważny.

W szczególności z powołanego przepisu nie wynika, czy głosy nieważne w ogóle powinny być wliczane do wyniku głosowania, a ta właśnie kwestia stanowi istotę sporu w tej sprawie. W ocenie Wojewody głosy nieważne w ogóle nie powinny być brane pod uwagę, a w ocenie Burmistrza A głosy nieważne to głosy, które powinny być uwzględnione i to zawsze na niekorzyść każdego z kandydatów wobec którego komisja konkursowa przeprowadzała głosowanie. Tym samym skoro w 9-osobowej komisji oddano 5 głosów nieważnych i 4 głosy ważne, to nawet gdyby wszystkie tak oddane ważne głosy byłyby głosami popierającymi jednego kandydata – to taka osoba nie może być wyłoniona jako kandydat na dyrektora z powodu braku bezwzględnej większości poparcia liczonym dla całej 9-osobowej komisji.

Sąd w tym składzie akceptuje ugruntowany pogląd co do definiowania większości bezwzględnej w przypadku głosowań przez członków organu kolegialnego. Trafnie wskazał Wojewoda na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 8/94, w którym Trybunał wywiódł, że "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany przez orzecznictwo sądowe. Nie można uznać za negację tego stanowiska fakt, że Trybunał Konstytucyjny wywiódł swój pogląd na podstawie nieobowiązującego obecnie art. 28 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Jak podkreśla się w doktrynie, większość bezwzględna oddanych głosów ma miejsce wtedy, gdy kandydat otrzymuje więcej niż połowa ważnie oddanych głosów. Oddanie głosów nieważnych jedynie obniża limit pozwalający na uzyskanie bezwzględnej większości głosów (np. J. M. Karolczak, "Zasady i tryb głosowania", Kancelaria Sejmu. Biuro Studiów i Ekspertyz, Informacja nr 29, kwiecień 1992 r., s. 2.).

Sąd w tym składzie podziela stanowisko, że osoba, która oddaje nieważny głos ani nie głosuje za daną osobą, ani nie głosuje przeciw danej osobie ani też nie wstrzymuje się od głosu. Osoba, która oddaje nieważny głos nie bierze udziału w ustalaniu wyniku głosowania.

Dla ustalenia zaś bezwzględnej większości głosów należy liczyć tylko głosy ważnie oddane, a nie także i głosy nieważne. Sądowni nieznany jest jakikolwiek inny przypadek głosowania, w którym głosy nieważne decydowałyby o wyniku rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy. Należy również podnieść i to, że w tej sprawie tak istotna liczba głosów nieważnych komisji konkursowych budzi istotne wątpliwości. Sytuacja, w której na karcie głosowania są dwa nazwiska i członkowie komisji konkursowej mają wybrać jedną z dwóch osób, a mimo to większość członków komisji oddaje głosy nieważne stanowi wręcz przejaw oczywistego lekceważenia obowiązków członków takich komisji. Trudno jest Sądowi zrozumieć, dlaczego np. w komisji przeprowadzającej konkurs w dniu 4 czerwca 2014 r. w pierwszym głosowaniu oddano aż 5 głosów nieważnych (ponad 55 % wszystkich głosów), a w drugim głosowaniu tej samej komisji przeprowadzonym w tym samym dniu co pierwsze głosowanie aż 4 nieważne głosy (ponad 44 % wszystkich głosów).

Wprawdzie członkowie komisji konkursowych, jak każdego organu kolegialnego nie muszą brać udział w głosowaniu, ale nie mogą też poprzez oddanie głosów nieważnych (czyli nie uwzględnianych w liczeniu wyniku głosowania), doprowadzić do dezorganizacji pracy danego organu. Przyjęcie stanowiska Burmistrza A prowadzi zaś do wniosku, zgodnie z którym w przypadku oddania przez znaczną część członków takiej komisji głosów nieważnych, w ogóle komisja ta pozbawia się prawa do jakiegokolwiek rozstrzygania o konkursie, a więc nie wykonuje podstawowego zadania, do którego została wyłoniona. Sąd tego poglądu nie podziela.

Rekapitulując należy stwierdzić, że prawidłowa wykładnia § 6 ust. 2 rozporządzenia powinna prowadzić do dokonania wykładni pojęcia "bezwzględnej większości głosów" zgodnie z ustalona w orzecznictwie wykładnią, czyli bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów. Nie zmienia tego dalsza część § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowiąca, że bezwzględna większość głosów dotyczy głosów obecnych członków komisji. Ten fragment tego przepisu jedynie wyjaśnia, że tylko obecni członkowie komisji mają prawo głosowania.

Tym samym należy stwierdzić, że skoro konkursy z dnia 2 czerwca 2014 r. (w sprawie wyboru kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R) i z dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie wyboru kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I wyłoniły kandydatów na stanowiska dyrektorów obu ww. szkół, to zatwierdzenie w § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonego zarządzenia nr [...] Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. wyników tych konkursów jako nierozstrzygających o wyłonieniu kandydatów w istotnym zakresie narusza prawo, to jest § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak uznania, że jeden z kandydatów przystępujący tak do konkursu w dniu 2 czerwca 2014 r. jak i konkursu w dniu 4 czerwca 2014 r. uzyskał bezwzględną liczbę głosów członków komisji.

Powołane przepisy zarządzenia nr [...] Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. naruszają także § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, ponieważ nie stwierdzają istotnej nieprawidłowości jaką było zamieszczenie w protokołach z obu konkursów braku uzyskania przez któregokolwiek z kandydatów bezwzględnej większości głosów i to miało wpływ na przekazanie przez komisje konkursowe błędnych wyników konkursów.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonego zarządzenie zostały wydane z istotnym naruszeniem także i art. 36a ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora placówki lub szkoły osobie wyłonionej w drodze konkursu. Wprawdzie w przypadku Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I Burmistrz A powierzył to stanowisko osobie, która uzyskała wymagane poparcie w trakcie konkursu przeprowadzonego w dniu 4 czerwca 2014 r., ale to powierzenie nie nastąpiło na podstawie art. 36a ust. 2, ale art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 i w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżony § 1 pkt 2 i 3 zarządzenia Burmistrza A nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej został wydany z naruszeniem prawa, mając na uwadze art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., które zakazują stwierdzania nieważności zaskarżonego zarządzenia z powodu upływu terminu jednego roku od daty jego podjęcia. Należy podkreślić, że zachodziła w niniejszej sprawie negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Z art. 90 u.s.g. wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe, a nie każde zarządzenie. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego (także nie jest przepisem porządkowym), ani też żaden odrębny przepis nie nakładał obowiązku przekazania go organowi nadzoru. Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie nie podlegało przedłożeniu wojewodzie, to nie może mieć do niego zastosowania wyjątek od ogólnej zasady zakazu stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia określony w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.