Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Po 222/21 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO.4143.585.20.2020.GP w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności nieruchomości oraz ustalenie rocznej opłaty przekształceniowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 222/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 2 grudnia 2020 r., nr SKO.4143.585.20.2020.GP, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza O. z 21 lutego 2020 r., nr GMK.6826.965.2019: potwierdzającą, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu O., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności (pkt 1), zaś z prawem własności lokali położonych w ww. budynku, nie ujawnionych w powyższej księdze wieczystej, związany jest udział w nieruchomości wspólnej wynoszący 133172/279928 części (pkt 2) oraz ustalającą opłatę roczną z tytułu przekształcenia na rzecz dotychczasowego właściciela w wysokości 285,04 zł, płatną z góry do 31 marca każdego roku przez okres 99 lat licząc od dnia przekształcenia (pkt 3).

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) w zw. z art. 7 ust. 6a i ust. 6c ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139; dalej: upuw, ustawa przekształceniowa), a także art. 1 ust. 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 845; dalej: usm) oraz art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292; dalej: pp) - poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca jako spółdzielnia mieszkaniowa mieści się w zakresie zastosowania art. 7 ust. 6a upuw, albowiem należy traktować ją jako przedsiębiorcę. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 11 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8, 10, 77, 79 i 81 kpa poprzez błędne ustalenie, że decyzja organu I instancji dotyczy nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, a nadto poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w sprawie - co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji SKO w całości, a także za uchyleniem poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części, w jakiej ustala ona okres, w którym konieczne jest uiszczanie opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa posiada status przedsiębiorcy, zaś grunt objęty przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wykorzystywany do prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, a w konsekwencji, czy opłata przekształceniowa na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu powinna być uiszczana przez stronę przez 20 czy przez 99 lat.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 7 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zasadniczo opłata przekształceniowa powinna być wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6 upuw). Jednak według art. 7 ust. 6a upuw, właściciel gruntu będący przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495), z uwzględnieniem art. 14, może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres: 1) 99 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 1% albo 2) 50 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 2%, albo 3) 33 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 3%, albo 4) w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%. Stosownie do art. 7 ust. 6c upuw, w przypadku gdy właściciel gruntu będący przedsiębiorcą nie złożył oświadczenia w terminie, o którym mowa w ust. 6a, właściwy organ wydaje zaświadczenie i informuje o obowiązku wnoszenia opłaty odpowiednio przez okres, o którym mowa w ust. 6a. W art. 7 ust. 6d upuw przewidziano natomiast możliwość złożenia przez właściciela gruntu będącego przedsiębiorcą wniosku o zmianę okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat, pod warunkiem złożenia oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców na nieruchomości, której dotyczy ww. zaświadczenie, lub wniosku o udzielenie pomocy publicznej wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych.

Oceny, czy w niniejszej sprawie spółdzielnia mieszkaniowa powinna być uznana za przedsiębiorcę, który wykorzystuje grunt objęty przekształceniem do prowadzenia działalności gospodarczej, należy dokonać nie tylko pod kątem art. 3 Prawa przedsiębiorców - zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły – ale również przez pryzmat przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2020 r. poz. 275; dalej: ps). Spółdzielnia mieszkaniowa jest bowiem specyficznym podmiotem – korporacją, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą (art. 1 § 1 ps w zw. z art. 1 ust. 7 usm). Szczególna cecha spółdzielni mieszkaniowej, jaką jest prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej członków, wynika wprost z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 usm. Obligatoryjną działalność gospodarczą stanowi także - wskazany w art. 1 ust. 3 usm - zarząd nieruchomościami stanowiącymi mienie spółdzielni lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków (tak Sąd Najwyższy w uzasadnieniach: uchwały z 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt III CZP 21/02 oraz wyroku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II CSKP 137/21). Przyjęcie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 6 usm, że spółdzielnia mieszkaniowa "może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w ust. 1", wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że chodzi w tym przypadku o inną działalność gospodarczą niż ta wynikająca z podstawowego przedmiotu działalności, określonego w art. 1 ust. 2 i 3 usm. Potwierdził to również Sąd Najwyższy wskazując, że prowadzenie działalności gospodarczej jest podstawowym przedmiotem działania spółdzielni mieszkaniowej, celem i racją jej bytu prawnego. Prowadzenie tej działalności jest obligatoryjne, co istotnie odróżnia ten podmiot od innych organizacji zrzeszeniowych, które mogą, lecz nie muszą prowadzić działalności gospodarczej. Spółdzielnia mieszkaniowa, prowadząc we własnym imieniu działalność gospodarczą, posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 431 k.c. (zob. np. uzasadnienia: uchwały (7) SN z 9 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 69/16; postanowienia SN z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I CSK 169/15; wyroku SN z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II CSKP 137/21 oraz przywołane w nich orzecznictwo). Wskazuje się przy tym, że wprawdzie spółdzielnia mieszkaniowa nie prowadzi działalności zarobkowej – na co zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej – to jednak nieosiąganie przez nią zysku uwarunkowane jest charakterem realizowanych przez nią specyficznych zadań i ustawowo określonego celu działalności, która jest podstawowym przedmiotem jej aktywności. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że choć działalność spółdzielni mieszkaniowych nie jest prowadzona w celu zarobkowym, to jednak została podporządkowana zasadzie gospodarności, racjonalnego gospodarowania, przez co mieści się w pojęciu działalności gospodarczej. Natomiast kwestia, czy podmioty wykonujące działalność gospodarczą zakładają osiągnięcie zysku, czy tylko pokrywanie kosztów swojej działalności własnymi dochodami, wiąże się z rodzajem realizowanych przez nie zadań i statutowo określonym celem prowadzonej działalności (zob. np. uzasadnienia: uchwały SN z 25 czerwca 1991 r., sygn. akt III CZP 53/91; uchwały (7) SN z 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III CZP 117/91; uchwały SN z 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt III CZP 21/02; wyroku SN z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 199/12; uchwały (7) SN z 9 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 69/16; wyroku SN z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II CSKP 137/21 oraz powołane w nich orzeczenia). W uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z 20 października 1999 r., sygn. akt III CKN 372/98, zakwalifikowano działania spółdzielni mieszkaniowej jako typowe dla działań podmiotu profesjonalnego (przedsiębiorcy), trafnie zwracając uwagę, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni mieszkaniowej i ich rodzin "odbywa się przede wszystkim przez przydzielanie lokali mieszkalnych w lokalach stanowiących własność spółdzielni. Funkcja rozdzielania jest jednak pochodną pozyskiwania, a to odbywa się z reguły przez budowę domów wielomieszkaniowych i jednorodzinnych, a zatem w toku skomplikowanych technicznie, organizacyjnie i finansowo procesów inwestycyjnych, polegających na pozyskiwaniu terenów, gromadzeniu środków, organizacji wykonawstwa, nadzoru i odbioru oraz kierowania spłacaniem kredytów. Wszystkie te fazy wymagają działania profesjonalnego, ukierunkowanego na racjonalizację i opłacalność (bez strat), gwarantujących bezpieczeństwo ekonomiczne członków i samej spółdzielni, nawet jej istnienie. Spółdzielnia w toku procesu inwestycyjnego obowiązana jest podporządkowywać się zasadom prowadzenia rachunkowości, przechowywania dokumentów, jak każdy przedsiębiorca działający w sferze majątkowej na własny rachunek. Działania te, w znacznym stopniu powtarzalne, są typowym uczestnictwem w obrocie gospodarczym. Podnoszony obowiązek optymalizacji dochodów i przenoszenia nadwyżki na rok następny został pomyślany nie tyle ze względu na stosunki spółdzielni z osobami trzecimi, lecz w celu zmniejszenia obciążeń członków."

Powołany w skardze kasacyjnej pogląd o konieczności rozróżnienia działalności spółdzielni mieszkaniowej na sferę "zewnętrzną" i "wewnętrzną" w aspekcie kwalifikacji jej działalności jako związanej lub niezwiązanej z działalnością gospodarczą, spotkał się z krytyką doktryny i judykatury. W najnowszym orzecznictwie przyjmuje się, że spółdzielnia mieszkaniowa ma status przedsiębiorcy także w stosunkach wewnętrznych. Mimo, że nie działa wobec swoich członków w taki sposób, by osiągnąć zysk, to również wobec nich prowadzi działalność gospodarczą (zob. np. uzasadnienia: uchwały (7) SN z 9 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 69/16; wyroku SN z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II CSKP 137/21; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 847/21 oraz powołane w nich orzeczenia). Zasadnicze znaczenie w analizowanej kwestii ma to, że ustawodawca, kwalifikując działalność spółdzielni mieszkaniowej jako działalność gospodarczą, nie dokonał rozróżnienia na działalność in foro externo i in foro interno. Zwraca się także uwagę na konieczność odróżnienia stosunków prawnych członkostwa od stosunków kontraktowych i potrzebę uwzględnienia, że członek spółdzielni mieszkaniowej w relacji ze spółdzielnią jest konsumentem. Przyznanie mu tego statusu ma zaś sens tylko przy uznaniu, że spółdzielnia mieszkaniowa jest przedsiębiorcą. W ramach tej relacji członek spółdzielni mieszkaniowej jest podmiotem nieprofesjonalnym, zmierzającym do zaspokojenia zindywidualizowanej potrzeby konsumpcyjnej, a spółdzielnia jest profesjonalistą, trudniącym się fachowo dokonywaniem czynności z zakresu budowy lokali i budynków oraz zarządu nieruchomościami.

Reasumując, z wyraźnego brzmienia przywołanych wyżej przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i prawa spółdzielczego, a także z utrwalonego w judykaturze poglądu - który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela - wynika, że w zakresie realizacji ustawowych celów działalność spółdzielni mieszkaniowej jest działalnością gospodarczą. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego. Organy administracji obu instancji oraz WSA prawidłowo uznały, że skarżąca kasacyjnie posiada status przedsiębiorcy, a grunt objęty przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wykorzystywany do prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. W konsekwencji trafnie przyjęto, że skarżąca powinna uiszczać opłatę przekształceniową na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu przez okres 99 lat, stosownie do art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieskuteczny. Według art. 174 pkt 2 ppsa, podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, a nie na podstawie powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 ppsa (przy czym autor tej skargi błędnie wskazał nieistniejącą jednostkę redakcyjną tego przepisu - § 11). Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Nadto, w świetle art. 174 ppsa nieprawidłowe jest wskazanie szeregu przepisów prawa, które rzekomo zostały w sprawie naruszone, bez jednoczesnego precyzyjnego wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie każdego z nich. Należy zauważyć, że przepis art. 8 kpa dzieli się na jednostki redakcyjne, tj. § 1 i § 2, art. 10 kpa składa się z § 1-3, art. 77 kpa obejmuje § 1-4, a art. 79 kpa składa się z § 1 i § 2. Natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, które konkretnie paragrafy powołanych przepisów miałyby zostać naruszone i nie wynika to także z treści uzasadnienia tej skargi. Analizowany zarzut nie został zatem sformułowany w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 174 ppsa pkt 2, przez co nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej, wywiedzione z tego środka zaskarżenia i nie może domniemywać zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrola kasacyjna dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. W tym też celu ustawodawca wprowadził w art. 175 ppsa przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie), który formułując zarzuty kasacyjne powinien powołać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić, w sposób spełniający wymagania określone przepisami ppsa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.