Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 67/22 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 grudnia 2021 r. nr SKO.4122.2194.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zlokalizowanie linii kablowej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 67/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. P. (skarżący, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (SKO, organ) z dnia 21 grudnia 2021 r., nr SKO.4122.2194.2021, w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji w sprawie wydania zezwolenia na zlokalizowanie linii kablowej wraz z przyłączami i infrastrukturą towarzyszącą w pasie drogowym drogi gminnej.

II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Pismem z 14 lipca 2022 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. nieważność postępowania w zakresie art. 183 § 2 pkt 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z faktem, iż w składzie sądu brała udział osoba powołana na urząd sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej przez Skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie nr SKO. 4122.2194.2021 z dnia 21.12.2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym linii kablowej wraz z przyłączami.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. W pierwszej kolejności – wobec wywiedzenia zarzutu nieważności postępowania sądowego w zakresie przyczyny wskazanej w art. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – zachodziła konieczność odniesienia się do tego rodzaju ekscepcji kasacyjnej, której przedmiot i tak podlega w postępowaniu kasacyjnym weryfikacji z urzędu na podstawie art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

3.1. Zgodnie z treścią art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne jest dotknięte wadą nieważności, jeżeli skład sądu administracyjnego orzekający w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania był sprzeczny z przepisami prawa.

3.2. Pełnomocnik procesowy strony skarżącej kasacyjnie podniósł, że wskazana wyżej wada nieważności zaistniała w postępowaniu zakończonym zaskarżonym w niniejszej skardze kasacyjnej wyrokiem, albowiem w składzie orzekającym WSA w Szczecinie orzekał asesor sądowy Krzysztof Szydłowski powołany na to stanowisko na podstawie uchwały nr 711/2020 z dnia 9 września 2020 r. Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3; "u. KRS").

3.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano stosowne – znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu – orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), Sądu Najwyższego (SN) oraz sądów powszechnych, prezentujące poglądy mające stanowić podstawę do uznania prawidłowości stanowiska strony skarżącej kasacyjnie.

Pomijając wadliwość odczytania niektórych tez i twierdzeń zaprezentowanych w zacytowanych orzeczeniach oraz nieadekwatność wywiedzionych z nich wniosków na tle podstawy nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie zauważyć, że z jednej strony wyrażony na tle art. 379 pkt 4 k.p.c. w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt BSA I-4110-1/20, OSNKW 2020, nr 2, poz. 7) pogląd prawny nie ma i nie może mieć zastosowania do sędziów sądów administracyjnych, z drugiej zaś – co nie zostało dostrzeżone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – Sąd Najwyższy wyraźnie zastrzegł w ww. orzeczeniu, że "przywrócenie standardu konstytucyjnego i usunięcie źródeł wadliwości procesu powołania na urząd sędziego może doprowadzić w efekcie, że odpadną przyczyny, z uwagi na które niezbędne było sięganie po instrument kontroli standardów obsadzenia sądu przewidziany w art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. oraz art. 379 pkt 4 k.p.c. w celu zagwarantowania realizacji wymagań wynikających z art. 47 KPP" (zob. pkt 57), co należy intepretować w ten sposób, że Sąd ten – zastępując organy władzy ustawodawczej – postanowił w formie wykładni prawotwórczej ustanowić zastępcze podstawy do zastosowania regulacji procesowych dotyczących bezwzględnych przyczyn odwoławczych w postępowaniu karnym oraz podstaw nieważności w postępowaniu cywilnym w celu zapewnienia założonego standardu instytucjonalnego w zakresie zasady bezstronnego i niezawisłego sądu, nie stwierdzając jednak bezpośrednio naruszenia reguł procesowych w zakresie kształtowania składu orzekającego sądu. Tymczasem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury oraz doktryny prawniczej podstawa nieważności postępowania sądowego, o której mowa w art. 379 pkt 4 k.p.c. lub art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest konsekwencją ukształtowania składu sądu "sprzecznie z przepisami prawa" pojmowanych jako ustrojowe lub procesowe reguły ustawowe, które określają zakres upoważnienia sędziego do orzekania w danym sądzie, wymogi ilościowe lub jakościowe co do składu sędziowskiego w danej sprawie (np. liczba członków składu, spełnianie określonych kryteriów formalnych lub materialnych, brak przesłanek negatywnych udziału w danym składzie – zob. np. art. 185 § 2 p.p.s.a.) lub wymogi proceduralne związane z udziałem sędziów w danym składzie (np. brak podpisania orzeczenia przez wszystkich członków wymaganego składu). Nie należą natomiast w sensie ścisłym do powyższych przyczyn przesłanki konstytucyjno-ustrojowe lub prawnomiędzynarodowe związane z oceną, czy i w jakim zakresie określona osoba została powołana na stanowisko sędziego lub asesora sądowego w sposób wadliwy z punktu widzenia zasad lub reguł konstytucyjnych, unijnych lub konwencyjnych, jak również – czy stwierdzone wady procedury nominacyjnej mogą mieć wpływ na skuteczność prawną aktu powołania. Powyższe przesłanki dotyczą bowiem konstytucyjnoprawnego statusu osoby powołanej na stanowisko sędziowskie (asesorskie) przez Prezydenta RP w następstwie wykonania kompetencji prerogatywnej, oceny skuteczności prawnoustrojowej prezydenckiego aktu nominacyjnego oraz trwałości publicznoprawnego stosunku służbowego sędziego (asesora sądowego).

3.4. Odnosząc się z kolei do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie TSUE na tle zagadnienia "sprzeczności z przepisami prawa" składu sądu ze względu na naruszenie zasady dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych UE, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Trybunał luksemburski – dokonując oceny statusu składów nowych Izb SN (Izby Dyscyplinarnej oraz Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych) jako "niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy" – wyraźnie wskazał w kolejnych orzeczeniach, że okoliczność, iż organ taki jak Krajowa Rada Sądownictwa RP, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, "składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56)", lecz dopiero zaistnienie pewnych dalszych (kwalifikowanych) okoliczności, czynników lub warunków może prowadzić do odmiennych wniosków, które w odniesieniu do sędziów lub asesorów sądów administracyjnych nie zostały w orzeczeniach TSUE nigdy sformułowane (zob. wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in., C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, pkt 152 w zw. z pkt 147-151; wyrok z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in., C-824/18, EU:C:2021:153, pkt 124 i n.; wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja Europejska przeciwko RP, C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596, pkt 103; wyrok z dnia 6 października 2021 r., W.Ż., C-487/19, ECLI:EU:C:2021:798, pkt 126-131; wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., L.G., C-718/21, EU:C:2023:1015, pkt: 41, 47-57, 77; wyrok z dnia 4 września 2025 r.,, "R" S.A., C-225/22, ECLI:EU:C:2025:649, pkt 49-50).

3.5. Analogiczne wnioski można sformułować na podstawie wyroku ETPCz z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie ze skargi nr 50849/21 (Wałęsa przeciwko RP).

Trybunał strasburski, stwierdził w powyższym orzeczeniu, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w odniesieniu do prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą (pkt 2), oraz orzekł (pkt 6), że powyższe naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji (pkt 2 i 3 wyroku) "miały swoje źródło w powiązanych ze sobą wzajemnie problemach systemowych dotyczących nieprawidłowego funkcjonowania ustawodawstwa krajowego i praktyki krajowej, spowodowanych przez: (a) wadliwą procedurę powoływania sędziów przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r; (b) wynikający z tego brak niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego; (c) wyłączną kompetencję Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego do rozpoznawania spraw obejmujących zarzut braku niezawisłości sędziego lub braku niezależności sądu; (d) wady procedury skargi nadzwyczajnej stwierdzone w paragrafach 228-239 i 323 lit. c ww. wyroku; (e) wyłączną kompetencję Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego do rozpoznawania skarg nadzwyczajnych". Ponadto Trybunał orzekł w pkt 7 wyroku, że "że aby położyć kres systemowym naruszeniom art. 6 ust. 1 Konwencji stwierdzonym w niniejszej sprawie, pozwane państwo musi zastosować odpowiednie środki ustawodawcze i inne w celu zapewnienia w swoim wewnętrznym porządku prawnym zgodności z wymogami oraz z zasadą pewności prawa gwarantowaną tym postanowieniem".

Z powyższego wyroku pilotażowego można wyprowadzić wniosek, że stwierdzone przez Trybunał naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji (pkt 2 i 3 wyroku) mają charakter systemowy, jednak źródłem tego rodzaju dysfunkcji nie jest jedynie "wadliwa procedura powoływania sędziów przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r" (pkt 6 lit. a wyroku), lecz ogół "powiązanych ze sobą wzajemnie" problemów systemowych "dotyczących nieprawidłowego funkcjonowania ustawodawstwa krajowego i praktyki krajowej", wskazanych w pkt 6 wyroku (lit. a-e).

Nie można ponadto w sposób zasadny twierdzić, że Trybunał nakazał bezpośrednio polskim sądom administracyjnym podejmowanie określonych działań orzeczniczych zmierzających do takiego interpretowania lub stosowania określonych instytucji procesowych (w tym wyłączenia sędziego lub nieważności postępowania), które w sposób "zdecentralizowany" i jednostkowy będą prowadziły do usunięcia stwierdzonych wad systemowych.

Trzeba również podkreślić, że sam Trybunał zachował orzeczniczą powściągliwość w zakresie rekomendowania lub sugerowania pożądanych rozwiązań legislacyjnych lub aplikacyjnych. Wystarczy jedynie wskazać, że w § 332 orzeczenia stwierdzono, co następuje: "Do Trybunału nie należy dalsze rozwijanie kwestii, jaki byłby najwłaściwszy sposób zakończenia opisanej powyżej sytuacji systemowej; zgodnie z art. 46 państwo ma swobodę wyboru środków, za pomocą których wywiąże się z ciążących na nim zobowiązań wynikających z wykonania wyroków Trybunału (zob. Broniowski (maritum), op. cit., §§ 186 i 192). Mając to na uwadze, do pozwanego państwa będzie należało wyciągnięcie niezbędnych wniosków z niniejszego wyroku i podjęcie, pod nadzorem Komitetu Ministrów i w uzgodnionych z nim ramach czasowych, odpowiednich środków ogólnych, w celu rozwiązania problemów systemowych leżących u podstaw naruszeń stwierdzonych przez Trybunał w niniejszej sprawie oraz zapobieżenia podobnym naruszeniom w przyszłości.".

4. W tym stanie rzeczy zarzut nieważności postępowania w związku z podstawą, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegał oddaleniu, a wobec niestwierdzenia innych podstaw nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do oceny zarzutu kasacyjnego wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – jest on bezzasadny, niezależnie od tego, że ze względu na wady formalno-konstrukcyjne poddaje się w ograniczonym zakresie weryfikacji merytorycznej.

5. Strona skarżąca kasacyjnie podjęła próbę wykazania na podstawie przywołanych w treści podstawy kasacyjnej wzorców normatywnych wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4) w zw. z art. 28 k.p.a., że w sprawie zakończonej weryfikowaną w trybie wznowienia postępowania ostateczną decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. o odmowie zezwolenia na zlokalizowanie linii kablowej (wraz z przyłączami i infrastrukturą towarzyszącą) w pasie drogowym drogi gminnej (dz. nr [...] w miejscowości C.) posiadała status strony postępowania (art. 28 k.p.a.), a zatem decyzja ta powinna podlegać uchyleniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie mogło jednak zostać uwzględnione już tylko z przyczyn formalno-konstrukcyjnych. Przede wszystkim – co nie zostało dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej – przedstawiona do oceny Naczelnemu Sądowi podstawa kasacyjna w postaci zarzutu nr 2 została wadliwie skonkretyzowana tak w zakresie powołanych wzorców normatywnych, jak i opisu formy i sposobu inkryminowanego naruszenia prawa.

Podważając ocenę prawną Sądu meriti, który pozytywnie zweryfikował legalność zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia weryfikowanej decyzji z dnia 22 czerwca 2021 r. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) wobec stwierdzenia braku podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., autor skargi kasacyjnej – w celu poddania powyższej oceny merytorycznej kontroli kasacyjnej – powinien był już w treści przytoczonej podstawy kasacyjnej, odwołującej się do przepisów prawa procesowego sądowoadministracyjnego i prawa procesowego administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. – przywołanie lit. "b" było oczywistym błędem; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 28 k.p.a.), dokonać powiązania art. 28 k.p.a. z odpowiednimi przepisami materialnego lub formalnego prawa administracyjnego, z których można być wywieść posiadanie przez skarżącego w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją interesu prawnego. Przepis art. 28 k.p.a., statuujący podstawę legitymacji administracyjnoprocesowej w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, ma bowiem w zakresie podstaw powyższej legitymacji charakter odsyłający, a więc nie może samodzielnie stanowić ich źródła. Brak wskazania tego rodzaju przepisów prawa materialnego lub formalnego stanowi nieusuwalną przeszkodę do przeprowadzenia dalszej kontroli prawidłowości ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

6. Odnosząc się z kolei do wyrażonego na rozprawie kasacyjnej oczekiwania strony skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny mógłby dokonać swoistej rekonstrukcji dalszej treści podstawy kasacyjnej objętej zarzutem nr 2 na podstawie końcowej części jej uzasadnienia, trzeba wyraźnie podkreślić, że ze względu na wysoce sformalizowany i poddany wymogowi profesjonalnego sporządzenia (art. 175 p.p.s.a.) charakter środka prawnego w postaci skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest bowiem odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością i zasadnością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Ubocznie zwraca się jednak uwagę na to, że samo odwołanie się w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 9) do przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – który dotyczy obowiązków niebędących przedsiębiorcą telekomunikacyjnym właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości w zakresie zapewnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dostępu telekomunikacyjnego do nieruchomości – nie miało znaczenia prawnego w sprawie, gdyż regulacja ta dotyczy dostępu do nieruchomości udzielonego na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej lub umowy o dostępie, natomiast sprawa, w której wydano weryfikowaną decyzję, miała charakter odrębny i dotyczyła lokalizacji na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określonej infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi gminnej (działka nr [...]), do której skarżący nie ma żadnych praw.

7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Wniosek skarżącego kasacyjnego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów podróży) nie mógł zostać uwzględniony wobec oddalenia skargi kasacyjnej (zob. art. 203 i 204 p.p.s.a.), niezależnie od tego, że w przypadku strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (zob. art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 203 p.p.s.a.), a więc stronie, która nie została przez NSA wezwana, nie mogą zostać zasądzone koszty stawiennictwa na rozprawę kasacyjną.

-----------------------

2