Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 827/22 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 827/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 kwietnia 2022 r.

nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania K. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku

z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką – A. M..

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. S. podniosła zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącej, jako osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną ciotką z uwagi na to, iż zachodzące pokrewieństwo dotyczy linii bocznej, przez co nie ciąży na skarżącej obowiązek alimentacyjny, podczas gdy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności lub gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi, a nadto osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu (jak w przypadku skarżącej) świadczenie pielęgnacyjne będzie przysługiwało w razie kumulatywnego spełnienia warunków wskazanych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to warunki spełnione pozostają, a także gdy z zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki i pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji (art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) wywodzić należy uprawnienie osoby faktycznie sprawującej opiekę do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z całkowitym pominięciem okoliczności związanych ze stanem zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności - matki skarżącej (siostry osoby wymagającej opieki) a nieubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem zakresu czynności niezbędnych do prawidłowego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Zważywszy na powyższe zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wnosiła także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a

ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.o. a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw.

z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i - w ocenie składu orzekającego – zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Z uwagi zaś na istotę sporu, zasadnym jest odniesienie się

w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.

Przypomnieć zatem w tym miejscu wypada, że organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką uznając, iż - jako siostrzenica (krewna w linii bocznej), na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 k.r.o. - nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie, zwracając przede wszystkim uwagę na potrzebę wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. przy uwzględnieniu art. 132 k.r.o. odnoszącego się do osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji.

W związku z tym, skład orzekający pragnie wskazać, że po myśli art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca ściśle powiązał bowiem prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 k.r.o., ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie, będąca siostrzenicą osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, albowiem zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek ten - oprócz krewnych w linii prostej - obciąża jedynie rodzeństwo, nie obciąża natomiast wstępnych i zstępnych rodzeństwa. Skarżąca, jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W świetle zatem obowiązujących przepisów u.ś.r. konstrukcja prawna świadczenia pielęgnacyjnego jest tego rodzaju, że pomoc finansowa państwa jest sprzężona

z obowiązkiem alimentacyjnym, ciążącym na osobach starających się o przyznanie tego rodzaju świadczenia.

Taki pogląd był i jest nadal wyrażany praktycznie jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza po wydaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. uchwały przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt

I OPS 5/13. W uchwale tej bowiem skład poszerzony (odnosząc się do stanu prawnego poprzednio obowiązującego) uznał, że nawet osoby, opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, spokrewnionymi w dalszym stopniu, nie są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że powstania po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego nie można wywieść z przywołanego przez nią art. 132 k.r.o. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżąca nie może być natomiast uznana za zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności w rozumieniu powyższego przepisu. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został przez ustawodawcę w art. 128 k.r.o., który nie wymienia dzieci rodzeństwa jako osób zobowiązanych do alimentacji.

Zwrócić należy ponadto uwagę, iż na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji RP upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności

w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.

Wprawdzie w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne i nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, tym niemniej stanowisko leżące u jej podstaw wzmacnia przyjętą powyższej argumentację.

Podkreślenia wymaga także, że powołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 nie dotyczył przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanki te - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - były wielokrotnie przedmiotem rozważań w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których nigdy nie zakwestionowano konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07).

Wobec powyższych rozważań za nieuzasadniony należy zatem uznać zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o.

W konsekwencji nie były również trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Okoliczności dotyczące sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącej zostały bowiem wyjaśnione zarówno przez organy jak i Sąd Wojewódzki w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy przy zastosowaniu przedstawionej wykładni prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podkreślić w tym miejscu należy, że ani organy ani Sąd nie kwestionowały faktu, iż skarżąca sprawuje opiekę nad swoją ciotką. Wyjaśniły jednak, że skoro nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, to nie było tym samym prawnych możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo Sąd I instancji słusznie podnosił, że - z uwagi na brak po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego względem ciotki - bez znaczenia pozostaje również okoliczności: ustanowienia skarżącej przez Sąd Okręgowy w Gliwicach doradcą tymczasowym, jak też ubezwłasnowolnienia ciotki skarżącej (co nastąpiło już po dacie wydania zaskarżonej decyzji).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).