II OSK 1324/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-15	
Data wpływu	2016-06-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Renata Detka /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Roman Hauser /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2543/14	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 184, 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 49b, 3 pkt 1-5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; par. 12 ust. 3 pkt 4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2543/14 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2543/14, oddalił skargę A. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ powiatowy wszczął na wniosek G. D.. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 25 czerwca 2014 roku na działce nr ew. [...] w M. organ stwierdził, że znajduje się na niej m.in. parterowy budynek konstrukcji stalowej o wymiarach rzutu ok. 4,00 m x 3,03 m, z dachem jednospadowym, kryty blachą o kierunku spadku północnym

i okapem dachu o szerokości 0,16 m od strony południowej, o ścianach obłożonych blachą, ustawiony punktowo na bloczkach betonowych oraz bezpośrednio na gruncie rodzimym w południowo - zachodnim narożu budynku. W narożach budynku zakotwione są za pomocą śrub kółka plastikowe o średnicy 8 cm w ilości 4 sztuk. Budynek zlokalizowany jest w odległości 0,38 m, mierząc od ogrodzenia od strony południowej i 1,42 m mierząc od budynku konstrukcji drewnianej od strony zachodniej.

A. L. oświadczyła, iż gospodarczy kontener konstrukcji stalowej na kółkach zakupiła 5 maja 2014 r., ustawiony został 18 maja 2014 r. Kontener służyć miał do przechowywania opału tj. drewna, węgla, śmieci, roweru. Kontener nie jest garażem, nie posiada drzwi garażowych, nie jest związany z gruntem. Postawienie go, zdaniem skarżącej, nie wymagało żadnej zgody ani pozwolenia.

PINB w Mińsku Mazowieckim decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nakazał A. L. dokonanie całkowitej rozbiórki omawianego blaszanego budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji podzielił argumentację organu

powiatowego i wskazał, że wybudowanie budynku gospodarczego objętego postępowaniem, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W związku

z brakiem ww. zgłoszenia, A. L. niewątpliwie dopuściła się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 49b Prawa budowlanego.

Organ podniósł, że obiekty kontenerowe są obiektami budowlanymi

w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 tej ustawy, ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania. Tak więc budowa kontenera (ustawienie go na działce), nieprzeznaczonego jako zaplecze budowy, wymaga uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc się do możliwości legalizacji, organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka o nr ewid. [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie "UM", na którym obowiązuje zakaz realizacji zabudowy gospodarczej. Ponadto obecne usytuowanie budynku gospodarczego, w odległości wynoszącej 0,38 m mierząc od ogrodzenia od strony południowej (działka nr ewid. [...]), jest niezgodne

z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z uwagi na to, iż obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi,

w ocenie Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy zasadnie na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał A. L. dokonanie całkowitej rozbiórki spornego budynku gospodarczego.

W złożonej skardze A. L. wniosła o uchylenie decyzji

z [...] października 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi

I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zauważyła, że przepisy ustawy Prawo budowlane wskazują, że obiekt budowlany to między innymi budynek z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Postawiony kontener nie ma żadnych instalacji i urządzeń technicznych. Nie ma także fundamentów, jest przestawny, ma zamocowane

w czterech rogach kółka, co zostało przez organ administracyjny odnotowane. Kontener ma służyć do przechowywania opału i śmieci. Oczywistym jest więc, że ma charakter sezonowy, a zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, takie obiekty nie wymagają pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że wzniesiony przez A. L. budynek gospodarczy wymagał dokonania - przed jego realizacją - zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W przypadku realizacji obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia (czyli jak w niniejszej sprawie) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć procedurę określoną w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Sąd wskazał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Mińsk Mazowiecki uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Miasta Mińsk Mazowiecki Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że działka o nr ewid. [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie "UM" przewidzianym pod usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem mieszkalnictwa wielorodzinnego pod warunkiem nie więcej niż 40% udziału funkcji mieszkaniowej w wykorzystaniu tego terenu. Ponadto na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zakazuje się realizacji wolnostojącej zabudowy gospodarczej, a na terenach wykorzystywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zakazuje się realizacji zabudowy gospodarczej, z wyjątkiem garaży.

Z przytoczonego zapisu planu wynika wprost, że na działce o nr ewid. [...] obowiązuje zakaz realizacji zabudowy gospodarczej, a jak sama skarżąca wskazała, sporny obiekt nie stanowi garażu. Jak słusznie również zauważył organ, orzekając

w sprawie był zobowiązany badać plan obowiązujący w dacie orzekania.

Sąd podzielił także stanowisko, iż usytuowanie budynku gospodarczego

w odległości 0,38 m od ogrodzenia od strony południowej (działka nr ewid. [...]), jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił jednocześnie, że wprawdzie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi byłoby możliwe, jednak legalizacja obiektu, ze względu na sprzeczność z przepisami planistycznymi, nie mogła zakończyć się powodzeniem.

Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego związania spornego budynku z gruntem. W przypadku bowiem gdy planowany do budowy blaszany budynek (kontener) miałby być trwale związany z gruntem, inwestor winien legitymować się ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. W sytuacji zaś gdy planowany do budowy budynek blaszany miałby być nietrwale związany

z gruntem, należało dostarczyć zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. Obie sytuacje wymagały jednak zgłoszenia organowi zamiaru wykonania spornego budynku, a od szczegółów obiektu zależałoby, czy inwestor będzie potrzebował pozwolenia na jego wybudowanie (posadowienie), czy zobowiązany będzie zgłosić zamiar jego posadowienia.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej A. L. wniosła o uchylenie wyroku z 13 stycznia 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1, art. 135, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), art. 151, 188 p.p.s.a., art. 77 § 1, 80, 7, 8, 11, 75 § 1, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez akceptację przez WSA błędnych ustaleń faktycznych organów I i II instancji, polegających na uznaniu, że blaszana konstrukcja na kołach, postawiona na działce ew. nr [...], stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, którego ustawienie na działce skarżącej wymaga dokonania we właściwym urzędzie zgłoszenia, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że ta konstrukcja stalowa jest niepołączona trwale z gruntem, jest wykorzystywana sezonowo, nie ma jakichkolwiek instalacji, a zatem między innymi nie odpowiada pojęciu: obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1) Prawa budowlanego, budowli w rozumieniu w art. 3 pkt 3) Prawa budowlanego, nie może być uznana także za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5) tej ustawy oraz nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2) Prawa budowlanego, a zatem jej ustawienie na przedmiotowej nieruchomości nie wymagało pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia we właściwym urzędzie.

W konsekwencji WSA błędnie wypełnił ustawowy obowiązek kontroli organów administracji publicznej, a także rozpoznania istoty sprawy (uchybienie to miało zatem wpływ na rozstrzygnięcie sprawy). Sąd błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić, czym naruszył art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku wyczerpującej oceny przepisów Prawa budowlanego w zakresie oceny konstrukcji przez pryzmat art. 3 pkt 1-5 tej ustawy, czym naruszył dodatkowo art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie zarzuty co do treści uzasadnienia prawnego i faktycznego aktualne są także co do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organów obu instancji.

Sąd akceptując stanowisko organów nie rozpoznał istoty sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., a przez to wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 3 pkt 1), 2), 2a), 3), 3a), 4), 5) oraz art. 30 ust. 1 pkt 1), art. 29 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego polegającej na przyjęciu, że przenośna konstrukcja stalowa postawiona na działce ew. nr [...], stanowi budynek gospodarczy w rozumieniu ww. przepisów, do którego przed realizacją koniecznym jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w niniejszej sprawie wymienionych przepisów poprzez niezasadne stwierdzenie zaistnienia samowoli budowlanej i nakazanie rozbiórki przedmiotowej konstrukcji,

w sytuacji gdy prawidłowym jest uznanie, że w świetle przytoczonych przepisów konstrukcja stalowa postawiona na działce nr [...] nie odpowiada między innymi pojęciu: budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2) Prawa budowlanego, budowli zdefiniowanemu w art. 3 pkt 3) tej ustawy, nie może być uznana także za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5) , a zatem jej ustawienie na nieruchomości nie wymagało pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia we właściwym urzędzie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przenośna konstrukcja stalowa na kołach, stosowana przez nią okresowo, stanowi obiekt budowlany. Bezspornym jest przy tym, że konstrukcja ta posiada koła (co WSA i organy zupełnie pominęły), nie jest związana z gruntem, w ogóle nie posiada instalacji łączących ją z gruntem i ma charakter sezonowy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że konstrukcja stalowa niepołączona trwale z gruntem i nie mająca jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu obiektu budowlanego, tymczasowego obiektu budowlanego, budynku, budowli, zdefiniowanym w art. 3 pkt 1) - 5) Prawa budowlanego, nie może być uznana za obiekt budowlany i nie wymaga pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia we właściwym urzędzie.

Podkreślono, że WSA w ogóle w uzasadnieniu wyroku nie ocenił konstrukcji stalowej np. pod kątem obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4) Prawa budowlanego.

Od strony zarzutu naruszenia prawa materialnego problem prawny

w niniejszej sprawie sprowadza się, zdaniem skarżącej, przede wszystkim do ustalenia, jaki charakter posiada konstrukcja stalowa na kołach, nie połączona trwale z gruntem, a co za tym idzie, czy jej ustawienie wymagało pozwolenia na budowę

w okresie realizacji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, w drodze analogii zasadnym jest sięgnięcie do orzecznictwa dotyczącego tuneli foliowych, które podobnie jak przedmiotowa konstrukcja, nie są związane z gruntem, nie posiadają żadnych instalacji, są przenośne i są stosowane okresowo.

Skarżąca podniosła, że niniejsza konstrukcja stalowa na kołach ustawiona na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowana jako budynek, o jakim mowa w art. 3 pkt 2) Prawa budowlanego, nie należy również,

z uwagi na funkcję, do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4) tej ustawy. Nie można jej również zaliczyć do budowli, którą definiuje art. 3 pkt 3) powołanej ustawy. Pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z tym, zamieszczonym w art. 3 pkt 1 lit. b), a wynika z niego, że jeżeli w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, to należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zatem nie każda konstrukcja stalowa jest obiektem budowlanym, budynkiem.

Podstawowe znaczenie będą miały zatem rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, zaś te zastosowane w rozpoznawanej sprawie pozwalają na przyjęcie stanowiska, że konstrukcja nie jest obiektem budowlanym podlegającym regulacji Prawa budowlanego .

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedmiotu sprawy nie można uznać za budynek gospodarczy. Nie jest także tymczasowym obiektem budowlanym. Pojedyncza konstrukcja niepołączona trwale z gruntem, służąca do sezonowego wykorzystania, jest zwykłym urządzeniem domowym. Nie wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia.

Przy pojęciach niedookreślonych (niezdefiniowanych) takich jak budowla, tymczasowy obiekt budowlany, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, prowadząca do przypisywania każdemu urządzeniu niepołączonemu trwale

z gruntem cech obiektu budowlanego.

Błędna argumentacja przesłanek znalazła się w uzasadnieniu wyroku, co dodatkowo narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. (podobnie uchybienia w tym zakresie

w treści uzasadnień decyzji zasadnym czynią zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.

Po pierwsze wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1

i 2 p.u.s.a. oraz art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter ustrojowy, określają zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli przeprowadzanej przez te sądy. Sąd mógłby przepisom tym uchybić jedynie wówczas, gdyby nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji bądź przeprowadził ją stosując inne kryterium aniżeli zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca. Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej, zarzut "wadliwego wykonania" przez Sąd I instancji "swojego ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności

z prawem", autor skargi kasacyjnej wiąże przede wszystkim z akceptacją przez WSA "błędnych ustaleń faktycznych organów I i II instancji" polegających na uznaniu, że zrealizowany przez A. L. obiekt stanowi budynek, którego realizacja wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tak uzasadnionego zarzutu, sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie można jednak skutecznie przypisać naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. bądź art. 2 czy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Nie może także zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Przepisy te stanowią, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1) oraz stosuje przewidziane ustawą środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).

W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak, aby Sąd pierwszej instancji - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. - wyszedł poza granice sprawy, lub też bezzasadnie ograniczył jej rozpatrzenie jedynie do zarzutów skargi. Z kolei treść art. 135 p.p.s.a. wskazuje na to, że dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu przewidzianą w tym przepisie możliwość, co oznacza, że nie znajduje on zastosowania w przypadku oddalenia skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2014 r., II GSK 21/13 oraz z 22 listopada 2007 roku, II FSK 1366/06). Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga A. L. została oddalona, Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., a tym samym nie mógł go naruszyć.

Nie można również podzielić zarzutu, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.,

II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. W orzecznictwie przyjmuje się również, że

z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Przedstawia ono stan faktyczny, jaki ustalił organ

w zaskarżonej decyzji, przyjęty za podstawę rozważań Sądu Wojewódzkiego. Motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Jak wynika z uzasadnienia omawianego zarzutu, autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przez Sąd art. 144 § 1 p.p.s.a. w braku "wyczerpującej oceny przepisów prawa budowlanego w zakresie oceny przedmiotowej konstrukcji przez pryzmat art. 3 pkt 1)-5) Prawa budowlanego" i faktycznie kwestionuje pogląd akceptujący zakwalifikowanie spornego obiektu do budynków, wymagających zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone już w orzecznictwie, że błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Tym samym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (por. powołany już wyżej wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1896/17).

Sąd Wojewódzki nie mógł także naruszyć art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przepis ten z oczywistych powodów, nie wymagających przybliżenia, nie był bowiem w ogóle podstawą orzekania przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw.

z art. 151 p.p.s.a., zauważyć przede wszystkim należy, że oba przepisy wzajemnie się wykluczają i stosowane są przez sąd w różnych, przeciwstawnych sytuacjach,

a co za tym idzie nie mogą – co do zasady - zostać naruszone równocześnie. Poza tym oddalając skargę Sąd nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., zatem przepis ten nie mógł zostać naruszony.

Z argumentacji przywołanej na poparcie zarzutu opartego o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika natomiast, że wprawdzie skarżąca kasacyjnie jako skutek naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej oraz wymienionych w tym zarzucie przepisów k.p.a., wskazała akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnych – jej zdaniem - ustaleń faktycznych organów, to jednak osią sporu jest ocena prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy konkretnych przepisów prawa materialnego. Bezspornym jest bowiem, że A. L. wzniosła na działce nr [...]

w M. blaszany obiekt kontenerowy, o wymiarach ok. 4,00 m x 3,03 m, z dachem jednospadowym, ustawiony punktowo na bloczkach betonowych bezpośrednio na gruncie. Ustalono także, że w narożach budynku zakotwione zostały za pomocą śrub 4 kółka plastikowe o średnicy 8 cm. Okoliczności faktyczne, jakie legły u podstaw zaskarżonej decyzji, które Sąd uczynił podstawą rozważań prawnych zaprezentowanych w zaskarżonym wyroku, nie zostały w żaden sposób podważone w skardze kasacyjnej. Tym samym nie mogą zostać uznane za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tym bardziej że zmierzają one w istocie nie tyle do zakwestionowania ustaleń faktycznych – bo te są bezsporne – lecz do przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej odmiennej oceny w zakresie zastosowania w stanie sprawy przepisów prawa materialnego aniżeli ta, którą przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi bowiem, że blaszany obiekt wzniesiony przez A. L. nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.a) oraz pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bądź też jakimkolwiek innym obiektem budowlanym zdefiniowanym w tej ustawie, a co za tym idzie jego usytuowanie na gruncie nie wymagało ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej ani też uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego stanowiska ma być z kolei uznanie, że nie było podstaw do wszczynania i prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, w wyniku którego orzeczono o nakazie rozbiórki obiektu. Uzasadniając ten pogląd oraz zasadność powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej przywołał okoliczność, że "konstrukcja ta posiada koła (co WSA i organy zupełnie pominął)", nie jest związana z gruntem, nie posiada żadnych instalacji i ma charakter sezonowy.

Odnosząc się do przedstawionej wyżej argumentacji podnieść należy, że mimo trafnie postawionej w skardze kasacyjnej tezy, że sporny obiekt nie ma cech budynku w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) i pkt 2 Prawa budowlanego, jakie wadliwie przypisał mu Sąd Wojewódzki, nie może być wątpliwości co do tego, że stanowi on obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 5 tej ustawy,

a ponieważ został zrealizowany samowolnie, wszczęcie postępowania legalizacyjnego było koniecznością.

W świetle art. 3 pkt 1 lit. a) i pkt 2 Prawa budowlanego, w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, budynek wraz z instalacjami

i urządzeniami technicznymi stanowi jeden z trzech znanych ustawie rodzajów obiektu budowlanego (poza budowlami zdefiniowanymi w art. 3 pkt 3 i obiektami małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit.c) i pkt 4). Warunkiem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem, jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tymczasem bezspornym w stanie sprawy jest, że kontener znajdujący się na działce nr [...] posadowiony został na bloczkach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie, sam obiekt nie ma zatem w gruncie jakiegokolwiek umocowania i zakotwienia w postaci fundamentu, co wyłącza możliwość uznania, że jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit.a) oraz pkt 2 Prawa budowlanego.

Bez znaczenia dla przedstawionej wyżej oceny jest natomiast podnoszona

w skardze kasacyjnej okoliczność, że w narożach kontenera umieszczone zostały cztery kółka o średnicy 8 cm. Rozmiary tych kółek, mając na uwadze wielkość

i konstrukcję kontenera, nie dają w żadnym razie podstawy do przyjęcia, że ma on charakter mobilny. Nie naruszając integralności całego obiektu, nie ma bowiem możliwości przemieszczenia go w inne miejsce, bez użycia specjalistycznego sprzętu budowlanego. Ta ostatnia okoliczność w powiązaniu z brakiem fundamentu uzasadnia z kolei pogląd, że wprawdzie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, ale takim, który nie jest trwale związany z gruntem, co słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej.

Nie znajduje natomiast żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy zaprezentowane w skardze kasacyjnej twierdzenie, że kontener wykorzystywany jest przez A. L. sezonowo. Skarżąca przyznała bowiem, że służy on do przechowywania opału (drewna, węgla), śmieci oraz roweru. Taki sposób użytkowania obiektu w żadnym razie nie wskazuje na jego sezonowe wykorzystanie, jak próbuje to wykazać autor skargi kasacyjnej. Trudno przy tym oprzeć się wrażeniu, że argument o "sezonowości" kontenera posadowionego na działce nr [...], nie mający oparcia – jak już powiedziano wyżej – w okolicznościach sprawy, pojawił się w skardze kasacyjnej jedynie w celu wzmocnienia stanowiska

o konieczności sięgnięcia do wyrażonego w orzecznictwie poglądu dotyczącego tuneli foliowych. W powołanym przez kasatora wyroku NSA z 11 października 2009 roku, sygn. akt II OSK 1099/05, przyjęto bowiem, że tego rodzaju konstrukcja jak tunel foliowy, niepołączony trwale z gruntem i niemający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiada pojęciu budowli zdefiniowanemu w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie może być także uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy i nie wymaga pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Jednym z głównych argumentów przemawiających za przyjęciem tezy zaprezentowanej wyżej, było ustalenie, że namiot foliowy będący przedmiotem sporu był wykorzystywany sezonowo, przy czym podkreślić trzeba z całą mocą, że owa "sezonowość" tego obiektu polegała na jego demontażu w okresie zimowym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie, dlatego wywody prawne przedstawione

w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 października 2009 r., nie mogły być przydatne do jej rozstrzygnięcia.

Nie ma także wątpliwości co do tego, że objęty postepowaniem obiekt, już tylko z uwagi na rozmiary, nie jest obiektem małej architektury, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że możliwości zaliczenia kontenera do takich obiektów nie rozważył, jednak oczywistość przedstawionej wyżej konkluzji i fakt, że sam autor skargi kasacyjnej w dalszej jej części możliwość takiego zaliczenia wykluczył, nie pozwala uznać tego zarzutu za usprawiedliwiony.

W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że obiekty kontenerowe (w tym konstrukcje typu blaszak, jak ten będący przedmiotem sprawy) stanowią tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowanego, a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 tej ustawy (tak NSA w wyrokach: z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04; z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2717/15). Taki pogląd, z powołaniem pierwszego

z wymienionych wyżej wyroków NSA, przedstawił wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, jednak nie przełożył zaprezentowanego

w orzecznictwie stanowiska na prawidłowe wnioski przyjmując, że "wybudowanie budynku gospodarczego konstrukcji stalowej" wymagało zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wadliwości rozumowania organu nie dostrzegł także Sąd pierwszej instancji, kwalifikując kontener jako budynek gospodarczy, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Stosownie do treści art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, w jego brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, ilekroć w ustawie mowa jest

o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

W okolicznościach sprawy uzasadniony jest zatem pogląd, że obiekt kontenerowy zrealizowany przez skarżącą kasacyjnie stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, o jakim mowa w zacytowanym wyżej przepisie. Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kluczowe natomiast pozostaje to, że realizacja tego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniał on warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 1 pkt 12, 24 i 25 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa następujących tymczasowych obiektów budowlanych:

- niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa

w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 pkt 12);

- obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych

i pomiarach geodezyjnych (art. 29 pkt 24) oraz

- stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 pkt 25).

W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji, sporny obiekt kontenerowy warunków określonych w zacytowanych przepisach nie spełniał. Podkreślenia także wymaga, że konstrukcja art. 29 Prawa budowlanego nie odnosi się wprost do definicji ustawowych zawartych w art. 3, wskazuje natomiast wyczerpująco rodzaje budów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę na tle ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ obiekt budowlany tego rodzaju, jak zrealizowany w okolicznościach sprawy, nie został wymieniony w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, to sytuacja taka oznacza, że nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

a tym samym skarżąca posadowiła go w warunkach samowoli budowlanej, uzasadniających konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wprawdzie podstawę prawną tego postępowania winien stanowić art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 49b, jak przyjął Sąd pierwszej instancji akceptując wadliwą ocenę przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jednak naruszenie prawa materialnego w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. W obu przypadkach warunkiem legalizacji jest bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że budowa zrealizowana samowolnie jest zgodna

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku tej zgodności, organ zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu zrealizowanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz art. 49b ust. 1 i 2 ustawy).

Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przyjętą przez Sąd podstawą uznania orzeczenia nakazu rozbiórki za zgodne z prawem, było ustalenie, że sporny obiekt znajduje się na terenie, na którym zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Mińsk Mazowiecki, zakazują realizacji wolnostojącej zabudowy gospodarczej. Do takiej właśnie zabudowy zaliczyć należy obiekt wzniesiony samowolnie przez skarżącą kasacyjnie.

Nie są zatem zasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Poza przepisami wskazanymi już wyżej, nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, stanowiącego o tym, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten nie był przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, gdyż nie stosowały go organy nadzoru budowlanego w tej sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony. Taka sama ocena dotyczy zarzutów naruszenia art. 3 pkt 2a oraz pkt 3a Prawa budowlanego, zawierających definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego i obiektu liniowego.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce

w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie kontrolowanej w sprawie decyzji,

a konkretnie zaakceptowania poglądu kwalifikującego sporny obiekt do budynków,

o jakich mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie przyjęcia jako prawidłowej podstawy prawnej postępowania legalizacyjnego opartej o art. 49b, zamiast art. 48 tej ustawy, skarga i tak podlegałaby oddaleniu. Tym samym, efekt przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, wyrażony w sentencji zaskarżonego wyroku, odpowiada prawu, aczkolwiek częściowo wadliwie określono przyczyny dla których skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.