III OPS 3/25 - Uchwała

Data orzeczenia	2026-03-03	
Data wpływu	2025-07-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Dudra
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Joanna Kabat-Rembelska
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Małgorzata Niezgódka - Medek /sprawozdawca/
Tomasz Zborzyński	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Pełnomocnik procesowy	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 1, art. 3 § 2 i 3 , art. 4, art. 15 § 1 pkt 2 i § 2, art.36 pkt 1 i 2, art. 175 § 1, art. 177 § 1, art. 194 § 4, art. 275, art. 276; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 nr 0 poz 198; art. 30 ust. 1; Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1071; art. 65 § 1, art. 96, art. 651; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 2015 nr 0 poz 378; art. 22i ust. 1; Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA: Dariusz Dudra Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Miron Małgorzata Niezgódka-Medek (współsprawozdawca) Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Tomasz Zborzyński Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2025 r., nr BO.511.20.2025, o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy zgodnie z art. 37 § 1, art. 46 § 3, art. 175 § 1 oraz art. 194 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną?". podjął następującą uchwałę: Zgodnie z art. 37 § 1, art. 46 § 3, art. 175 § 1 oraz art. 194 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.) pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji nie uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 22 lipca 2025 r., nr BO.511.20.2025, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z poźn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zwrócił się o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie następującej treści:

"Czy zgodnie z art. 37 § 1, art. 46 § 3, art. 175 § 1 oraz art. 194 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późń. zm.) pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną?".

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazała, iż niejednolicie jest rozstrzygane jaki jest zakres uprawnień pełnomocnika ustanowionego do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w kontekście złożenia skargi kasacyjnej (zażalenia).

Wnioskodawca wskazał, że względem powyższego problemu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliły się dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem udzielenie pełnomocnictwa do występowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym uprawnia do działania w imieniu mocodawcy jedynie przed tym sądem, nie dając podstaw do reprezentowania go przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie upoważnia do wniesienia skargi kasacyjnej. W orzeczeniach prezentujących wskazane stanowisko podniesiono, że udzielenie pełnomocnictwa do występowania przed określonym w pełnomocnictwie wojewódzkim sądem administracyjnym uprawnia do działania w imieniu mocodawcy jedynie przed tym konkretnym sądem, nie dając podstaw do reprezentowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sformułowanie to uznano za precyzyjne, tzn. mocodawca wskazał w pełnomocnictwie z nazwy własnej konkretny sąd administracyjny pierwszej instancji. Skoro jednoznacznie wskazano, że pełnomocnik jest umocowany do działania przed konkretnym wojewódzkim sądem administracyjnym, to brak jest niebudzących wątpliwości podstaw do stwierdzenia, że wolą strony skarżącej było udzielenie pełnomocnictwa również do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Podkreślono, że skargę kasacyjną składa się za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale sądem, który ją rozpatruje merytorycznie, jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia NSA z dnia: 3 lipca 2008 r., sygn. akt I FSK 1034/08; 28 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1452/11; 21 września 2012 r., sygn. akt I GZ 233/12; 16 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2311/14; 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 323/14; 28 lutego 2022 r., sygn. akt I FSK 1/22; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2698/21; 3 czerwca 2025 r., sygn. akt III FSK 507/25).

Umocowanie pełnomocnika obejmujące reprezentowanie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym w sprawie o wskazanej w pełnomocnictwie konkretnej sygnaturze akt nie zostało uznane za pełnomocnictwo ogólne do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, tj. Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Tak jednoznaczne wskazanie czynności, do której został umocowany pełnomocnik, zgodnie z art. 36 pkt 3 P.p.s.a., ze względu na konieczność ścisłego odczytywania zakresu pełnomocnictwa do niektórych tylko czynności w postępowaniu, musiało skutkować uznaniem, że brak jest w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie pełnomocnika do wniesienia skargi kasacyjnej i występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. postanowienia NSA z dnia: 21 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1064/07; 26 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 358/13; 20 lipca 2018 r., sygn. akt II FZ 382/18; 28 lipca 2021 r., sygn. akt III FZ 365/21; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OZ 498/25).

Ponadto przyjęto, że pełnomocnictwo niebędące pełnomocnictwem ogólnym, upoważniało do dokonywania wszelkich czynności w konkretnej sprawie o podanej w nim sygnaturze akt, tj. w postępowaniu przed określonym w pełnomocnictwie wojewódzkim sądem administracyjnym, łącznie ze wznowieniem postępowania, ale tylko przed tym sądem. Nie stanowiło natomiast umocowania do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku w tej sprawie. Postępowania przed wojewódzkimi sądami i Naczelnym Sądem są bowiem postępowaniami odrębnymi (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1486/07).

Również w postępowaniu zażaleniowym przyjęto, że skoro z pełnomocnictwa wynika, że skarżący udzielił wymienionemu adwokatowi pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie o wskazanej w pełnomocnictwie sygnaturze akt, to z wniesionego pełnomocnictwa nie wynika, aby pełnomocnik został umocowany do sporządzenia i wniesienia zażalenia do NSA (por. postanowienia NSA z dnia: 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FZ 99/13; 15 listopada 2022 r., sygn. akt I GZ 398/22).

Zwrócono także uwagę, że zgodnie z art. 36 i 37 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) użyte w pełnomocnictwie, dołączonym do skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, określenie "przed sądem administracyjnym" (liczba pojedyncza) uprawnia do działania w imieniu skarżącego jedynie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, nie dając podstaw do reprezentowania skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II FZ 571/12). Prawo do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku bezwzględnie zrealizowane. Podlega ono ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacko-radcowski, wymogi pism procesowych), czy fiskalnym (koszty sądowe). Mając na uwadze dobro prawem chronione, jakim jest prawo do sądu, stronie umożliwia się uzupełnienie braków formalnych wniesionego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna (por. postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OZ 498/25).

W myśl drugiego poglądu, do złożenia skargi kasacyjnej wystarczające jest legitymowanie się ogólnym pełnomocnictwem uprawniającym do występowania przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 34 P.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, przy czym przez "działanie przed sądem" rozumie się podejmowanie wszystkich czynności procesowych, a więc nie tylko, jak mogłoby sugerować to określenie, podejmowanych bezpośrednio przed obliczem sądu (podczas rozprawy lub posiedzenia jawnego). Dwa pierwsze z wymienionych w art. 36 P.p.s.a. pełnomocnictw - ogólne oraz do prowadzenia poszczególnych spraw - obejmują z mocy samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem, udzielenie dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach, cofnięcie skargi w całości lub w części, jeżeli te czynności nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie oraz odbioru kosztów postępowania (art. 39 P.p.s.a.). Użyte w art. 39 pkt 1 P.p.s.a. określenie "wszystkich łączących się ze sprawą czynności" daje podstawę do twierdzenia, że uzyskane przez adwokata pełnomocnictwo procesowe, które w swej treści nie zawierało wyraźnego wyłączenia czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia mającego zapaść w sprawie, obejmuje również umocowanie do wniesienia środka odwoławczego jakim jest skarga kasacyjna. Złożenie skargi kasacyjnej jest czynnością podejmowaną przed wojewódzkim sądem administracyjnym w danej sprawie. Dopiero wniesienie skargi kasacyjnej wszczyna tzw. postępowanie międzyinstancyjne, a po przekazaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji - postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym też postępowaniu może być konieczne złożenie kolejnego pełnomocnictwa, które obejmować będzie występowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, natomiast do złożenia skargi kasacyjnej wystarczające jest legitymowanie się ogólnym pełnomocnictwem uprawniającym do występowania przed sądem pierwszej instancji. Przy uwzględnieniu przepisów art. 39 pkt 1 P.p.s.a., jak też faktu, że skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wnoszona za pośrednictwem sądu pierwszej instancji, pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy rozumieć również jako upoważnienie do sporządzenia skargi kasacyjnej i jej wniesienia. Jest to uzasadnione tym, że badanie dopuszczalności skargi kasacyjnej należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, a więc do sądu pierwszej instancji. Jako przykłady orzeczeń, w których zaprezentowano powyższe stanowisko, wnioskodawca powołał postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 czerwca 2005 r., sygn. akt II OZ 389/05, 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 277/23, 9 września 2008 r., sygn. akt I OZ 660/08.

Także w postępowaniu zażaleniowym uznano, że pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji obejmuje również upoważnienie do sporządzenia zażalenia. Powołano się na argument, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego jest nieprawomocne, a więc pełnomocnik, któremu się je doręcza, powinien dokonać jego oceny pod kątem zgodności z prawem. W konsekwencji powinien mieć prawo wniesienia środka zaskarżenia - bez konsultacji z mocodawcą, która niejednokrotnie z przyczyn obiektywnych nie będzie możliwa - skoro jest ono ograniczone terminem (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 7/10).

Wnioskodawca odwołał się ponadto do piśmiennictwa przytaczając pogląd, że przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie regulują w wyczerpujący i pełny sposób wszystkich kwestii związanych z tą instytucją, stąd dokonując jej analizy trzeba sięgać pomocniczo do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 95 i n.) oraz Kodeksu postępowania cywilnego (art. 86 i n.), oczywiście z uwzględnieniem specyfiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W literaturze podniesiono, że przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi nie ograniczają swobody stron do zmiany tych pełnomocnictw w zakresie przedmiotowym lub czasowym. Pełnomocnictwo udzielone dla pełnomocnika reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powinno zawierać wprost sformułowanie, z którego wynika, że pełnomocnik jest uprawniony do dokonania czynności objętej przymusem adwokacko-radcowskim albo że pełnomocnik jest uprawniony do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przytoczono także pogląd, iż pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub też przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie jest tożsame z pełnomocnictwem do występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zwrócono również uwagę na stanowisko, zgodnie z którym z treści art. 39 P.p.s.a. wynika, że objęte nią pełnomocnictwa zawierają umocowanie do podejmowania wszystkich łączących się ze sprawą czynności zarówno w postępowaniu przed sądami wojewódzkimi, jak i przed NSA. Strona, określając zakres umocowania, nie musi wyszczególniać w pełnomocnictwie wszystkich tych elementów. Wystarczy, jeżeli z pełnomocnictwa będzie wynikało, jaki jest zakres pełnomocnictwa, np. określenie w pełnomocnictwie: "do występowania przed sądami administracyjnymi", bez ograniczenia tego zakresu, w myśl art. 36 i 39 P.p.s.a. oznacza umocowanie pełnomocnictwa także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Z art. 40 P.p.s.a. wynika, że strona może udzielić pełnomocnictwa w zakresie szerszym, niż wynika to z art. 39 tej ustawy, który określa zakres umocowania w wypadku udzielenia pełnomocnictwa ogólnego lub do prowadzenia poszczególnych spraw (art. 36 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Może też ograniczyć zakres pełnomocnictwa do niektórych tylko czynności (art. 36 pkt 3 P.p.s.a.). Istotne jest, aby modyfikacja takiego pełnomocnictwa była jednoznaczna, bowiem jego zakres, czas trwania i skutki ocenia się zgodnie z zasadami językowymi (według treści) oraz przepisami prawa cywilnego. W szczególności powinno się analizować te kwestie w świetle art. 65 K.c. oraz przepisów odnoszących się do przedstawicielstwa (art. 95- 109 K.c.). Zawarcie zwrotu "przed sądem administracyjnym" nie wskazuje nazwy własnej konkretnego sądu, a zatem w świetle art. 36 i art. 37 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 K.c. takie pełnomocnictwo należy odczytywać jako odnoszące się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zostało bowiem załączone do skargi. Natomiast sformułowanie "do reprezentowania przed sądami administracyjnymi" bez ograniczenia tego zakresu w myśl przepisów art. 36 pkt 2 i art. 39 P.p.s.a. oznacza umocowanie pełnomocnika nie tylko do sporządzenia i wniesienia skargi, ale także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę, iż w piśmiennictwie dostrzeżono, że niejednolicie rozstrzygana jest kwestia zakresu uprawnień pełnomocnika ustanowionego do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, a opowiedzenie się za konkretnym stanowiskiem wymaga wykładni oświadczenia woli złożonego przez udzielającego umocowania. Jeśli granice umocowania wyznaczone zostały przez niego ze wskazaniem, że upoważnia pełnomocnika do działania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to trzeba przyjąć, że umocowanie gaśnie wraz z zakończeniem postępowania w tej instancji, a zatem z momentem wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji. Czynności związane z wniesieniem zażalenia czy skargi kasacyjnej są czynnościami w postępowaniu drugoinstancyjnym, nawet jeśli do przeprowadzenia niektórych z nich właściwy jest sąd, który prowadził postępowanie jako sąd pierwszej instancji. Natomiast wskazanie, że umocowanie dotyczy wszystkich czynności podejmowanych przed konkretnym sądem, niezależnie od ich charakteru i związku z konkretnym etapem postępowania, powinno oznaczać, że pełnomocnik uprawniony jest do podjęcia przed tym sądem także takich czynności, które mają związek z uruchomieniem postępowania w kolejnej instancji.

Wnioskodawca wskazał, że autorzy opowiadający się za drugą z powyżej przedstawionych linii orzeczniczych, wskazują, iż orzeczenie WSA jest nieprawomocne, a więc pełnomocnik, któremu się je doręcza, powinien dokonać jego oceny pod kątem zgodności z prawem i w konsekwencji powinien mieć prawo wniesienia środka zaskarżenia – bez konsultacji z mocodawcą, a ponadto badanie dopuszczalności skargi kasacyjnej należy do właściwości WSA.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakcentował, że w orzecznictwie przyjmuje się także stanowisko, zgodnie z którym z regulacji zawartej w art. 39 pkt 1 P.p.s.a. wynika, iż objęte nią pełnomocnictwo zawiera umocowanie do podejmowania wszystkich łączących się ze sprawą czynności zarówno przed sądami wojewódzkimi, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona, określając zakres umocowania, nie musi wyszczególniać w pełnomocnictwie wszystkich tych elementów. Wystarczy jeżeli z pełnomocnictwa będzie wynikało, jaki jest zakres jej pełnomocnictwa, np. określenie w pełnomocnictwie: "do występowania przed sądami administracyjnymi", bez ograniczenia tego zakresu. W myśl art. 39 P.p.s.a. taka redakcja pełnomocnictwa oznacza umocowanie pełnomocnika także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (por. postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2007 r., sygn. akt II FZ 415/07; 9 lipca 2010 r., sygn. akt I FZ 261/10; 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II FZ 1009/12). W sytuacji, gdy pełnomocnictwo udzielone zostało do reprezentowania strony we wszelkich postępowaniach - czyli bardzo ogólnie, uznano, że stanowi ono również umocowanie do działania i reprezentowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II GZ 392/23). Podobnie stwierdzenie: "do reprezentowania przed sądami administracyjnymi" bez ograniczenia tego zakresu w myśl przepisów art. 36 pkt 2 i art. 39 P.p.s.a. oznacza umocowanie pełnomocnika nie tylko do sporządzenia i wniesienia skargi, ale także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (tak NSA w postanowieniach z dnia: 8 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 1839/11, 12 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2731/24). Użyte w art. 39 pkt 1 P.p.s.a. określenie "wszystkich łączących się ze sprawą czynności" daje podstawę do twierdzenia, że pełnomocnictwo procesowe, które było pełnomocnictwem do prowadzenia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej i w swej treści nie zawierało wyraźnego wyłączenia czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia mającego zapaść w sprawie, obejmuje również umocowanie do wniesienia skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OZ 1110/09). Podkreśla się także niekiedy, iż tzw. postępowanie międzyinstancyjne, mimo że faktycznie toczy się przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jest postępowaniem zawisłym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dlatego pełnomocnictwo dołączone do skargi kasacyjnej, wskazujące zakres umocowania do sporządzenia skargi kasacyjnej oraz do zastępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, obejmuje także postępowanie międzyinstancyjne, toczące się przed wojewódzkim sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GZ 279/09).

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał też, że z przedstawionym zagadnieniem łączy się również kwestia wykładni art. 175 § 1 P.p.s.a., przytaczając prezentowane w orzecznictwie poglądy na temat znaczenia czasownika "sporządzić" oraz "wnieść" w odniesieniu do skargi kasacyjnej i ich wzajemnego stosunku. Pojęcie "sporządzić" nie jest synonimem pojęcia "wnieść" i podmioty upoważnione zgodnie z art. 175 P.p.s.a. do sporządzenia skargi kasacyjnej nie mają jednoczesnej legitymacji, by podejmować za stronę jakiekolwiek inne czynności (por. postanowienie NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OZ 727/08). Ograniczenie zakresu pełnomocnictwa jedynie do sporządzenia skargi kasacyjnej oznacza upoważnienie do jej napisania i podpisania przez profesjonalnego pełnomocnika, co nie jest równoznaczne z umocowaniem pełnomocnika do jej wniesienia czy też reprezentowania strony w postępowaniu przed NSA (por. np. postanowienia NSA z dnia: 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 503/07; 14 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1012/16; 22 lutego 2017 r., sygn. akt I OZ 434/17). W sytuacji, gdy umocowanie pełnomocnika obejmowało jedynie występowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stwierdzono, że tak jednoznaczne wskazanie czynności, do której dokonania został umocowany pełnomocnik, zgodnie z art. 36 pkt 3 P.p.s.a., ze względu na konieczność ścisłego odczytywania zakresu pełnomocnictwa do niektórych tylko czynności w postępowaniu, musi skutkować uznaniem, że brak jest w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie pełnomocnika do sporządzenia skargi kasacyjnej. Skoro z art. 175 § 1 P.p.s.a. wynika, że to właśnie w zakresie "sporządzenia skargi kasacyjnej" obowiązuje tzw. przymus radcowsko-adwokacki, pełnomocnik strony dokonujący tej czynności procesowej musi posiadać umocowanie ją obejmujące (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 1975/14).

W postanowieniu z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1509/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro pełnomocnik został upoważniony do wniesienia skargi kasacyjnej, to oczywistym jest fakt, że był umocowany do jej sporządzenia. Takie upoważnienie - do wniesienia środka odwoławczego - oznacza udzielenie pełnomocnictwa do dalszego prowadzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym i zawiera w sobie konieczność uprzedniego sporządzenia tego pisma. Pełnomocnictwo do wniesienia skargi kasacyjnej oznacza poparcie tej skargi kasacyjnej, nie chodzi przecież o dosłowne rozumienie słowa "wnosić". W znaczeniu dosłownym tego słowa - do wniesienia skargi kasacyjnej nie jest potrzebne jakiekolwiek pełnomocnictwo. Skoro pełnomocnik został umocowany do działania za stronę oraz do wniesienia skargi kasacyjnej, to tym bardziej był uprawniony do jej sporządzenia. Przyjęto pogląd o niemożności utożsamiania pojęć "sporządzenie" i "wniesienie" (por. postanowienia NSA z dnia: 25 września 2008 r., sygn. akt I OZ 727/08; 5 marca 2025 r., sygn. akt III FZ 567/24) i uznano, że ustawa procesowa nadaje pojęciu "wnieść" szerszy zakres znaczeniowy aniżeli pojęciu "sporządzić" (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 103/06).

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczył, że do powyższego zagadnienia również odniesiono się w literaturze, wyrażając poglądy, iż:

- przez pojęcie "sporządzenie skargi" należy rozumieć jej napisanie i podpisanie, a zatem strona może wnieść skargę kasacyjną i występować w postępowaniu nią zainicjowanym osobiście lub być reprezentowana przez inną uprawnioną osobę, niemieszczącą się w żadnej z kategorii osób wymienionych w art. 175 P.p.s.a. (T. Woś – red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VI. WK 2016, LEX);

- skoro z art. 175 § 1 P.p.s.a. wynika, że w zakresie "sporządzenia skargi kasacyjnej", a nie jej wniesienia, obowiązuje przymus adwokacko-radcowski, pełnomocnik strony dokonujący tej czynności procesowej musi posiadać umocowanie ją obejmujące. Nie wystarczy w drodze domniemania przyjąć, że pełnomocnik został ustanowiony wyłącznie do sporządzenia skargi kasacyjnej. Gdyby wspomniany pełnomocnik stawił się w okresie późniejszym na rozprawie albo prowadził dalszą korespondencję z sądem, to również wtedy należałoby zażądać od niego pełnomocnictwa do występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Upoważnienie pełnomocnika do wniesienia skargi kasacyjnej upoważnia go również do jej sporządzenia. Nie upoważnia natomiast do występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W takim przypadku niezbędne jest dodatkowe pełnomocnictwo (B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX. WKP 2024, LEX);

- zażalenie, którego przedmiotem jest odrzucenie skargi kasacyjnej, może wnieść do Naczelnego Sądu Administracyjnego sam skarżący, jeżeli zostało sporządzone przez uprawniony podmiot (R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki odwoławcze w postępowaniu sądowo administracyjnym [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wrobel, s. 483; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024, LEX).

Końcowo Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że z uwagi na treść art. 40 P.p.s.a., zgodnie z którym zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym pełnomocnictwa odwoływano się również do orzecznictwa Sądu Najwyższego w tym zakresie. Podniesiono, iż uzasadniając stanowisko, że uzyskane przez adwokata pełnomocnictwo procesowe, które w swej treści nie zawierało wyraźnego wyłączenia czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia mającego zapaść w sprawie, obejmuje również umocowanie do wniesienia środka odwoławczego jakim jest skarga kasacyjna, odwołano się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt I PKN 418/00, w którym stwierdzono, że ograniczenie zakresu pełnomocnictwa przez wyłączenie czynności związanych z zaskarżeniem orzeczeń w określonych instancjach musi być wyraźne, gdyż zasadą jest, że pełnomocnictwo obejmuje z samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych (art. 91 w związku z art. 88 K.p.c.). Udzielenie pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania strony w określonej sprawie, bez ograniczenia jego zakresu, oznacza umocowanie pełnomocnika także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt III CZ 13/06). W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdzono również, że skoro zakres pełnomocnictwa procesowego obejmuje czynności związane z nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, przysługującym od prawomocnego orzeczenia, jakim jest skarga o wznowienie postępowania (art. 399 K.p.c.) i obejmuje postępowanie wywołane jej wniesieniem, to czynnościami procesowymi łączącymi się ze sprawą w rozumieniu art. 91 pkt 1 K.p.c. są także czynności związane z innymi nadzwyczajnymi środkami prawnymi przysługującymi od prawomocnych orzeczeń i podejmowane w postępowaniu wywołanym ich wniesieniem. Takimi środkami są skarga kasacyjna (art. 3981 K.p.c.) i skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 4241 K.p.c.). Żadne racje nie przemawiają za tym, żeby zakres pełnomocnictwa procesowego był ograniczony tylko do jednego nadzwyczajnego środka prawnego przysługującego od prawomocnego orzeczenia i postępowania wywołanego jego wniesieniem, a nie obejmował innych takich środków i postępowań wywołanych ich wniesieniem (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II CZ 73/05). O tym, że pełnomocnictwo procesowe obejmuje z samego prawa nie tylko umocowanie do podejmowania czynności w sprawie do jej prawomocnego zakończenia, ale obejmuje łączące się ze sprawą czynności po jej zakończeniu, świadczy pkt 2 i 5 art. 91 K.p.c. Według tych przepisów pełnomocnictwo procesowe rozciąga się mianowicie na wszelkie czynności dotyczące egzekucji, a także upoważnia do odbioru kosztów procesu od strony przeciwnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II CZ 73/05). Jednakże udzielenie pełnomocnictwa procesowego ograniczonego do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie obejmuje wniesienia kasacji od wyroku sądu drugiej instancji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt V CZ 275/01). Powoływano się także na uchwałę 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 66/95, w której wyjaśniono, że zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułą interpretacyjną oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia, jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący. Sens oświadczenia woli ujętego w formie pisemnej, czyli wyrażonego w dokumencie, ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

W oparciu o art. 8 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264, ze zm.), Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 6 października 2025 r., znak V.511.540.2025.DG, zgłosił udział w postępowaniu i wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Pełnomocnictwo udzielone osobie wymienionej w art. 175 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną".

Rzecznik, podzielając stanowisko Prezesa NSA, że na gruncie stosowania przytoczonych we wniosku przepisów prawa ujawniły się rozbieżności w wykładni, których wyrazem było ukształtowanie się dwóch linii orzeczniczych, przychylił się do drugiej linii orzeczniczej, zgodnie z którą pełnomocnictwo udzielone osobie, o której mowa w art. 175 § 1-3 P.p.s.a. do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji uprawnia ją do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na jej odrzucenie, które to stanowisko uzasadniają trzy argumenty.

Po pierwsze, Rzecznik odwołał się przede wszystkim do treści art. 39 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z mocy samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, a w nich mieści się sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Po drugie, Rzecznik podniósł, iż skarga kasacyjna i zażalenie stanowią zwyczajne środki zaskarżenia przysługujące od orzeczeń nieprawomocnych, a więc pozostają w ścisłym związku z wyrokiem bądź postanowieniem sądu pierwszej instancji, wydawanymi w postępowaniach, w których pełnomocnik był umocowany. Jeśli zatem mógł on reprezentować stronę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to powinien, zdaniem Rzecznika, móc złożyć akt zaskarżenia od orzeczenia tego sądu kończącego to postępowanie. W tym zakresie Rzecznik zwrócił uwagę, że skargę kasacyjną (zażalenie) wnosi się za pośrednictwem sądu pierwszej instancji, który zajmuje się badaniem jej dopuszczalności, a ponadto w przypadkach określonych w art. 179a P.p.s.a. może on również uchylić zaskarżony wyrok lub postanowienie i rozpoznać sprawę. Ponadto zaznaczono, iż pełnomocnictwo do wniesienia skargi kasacyjnej nie obejmuje w istocie jej wniesienia w ścisłym tego słowa znaczeniu, a upoważnienie do jej sporządzenia i popierania przed sądem. Po trzecie, Rzecznik podniósł, iż zaproponowana przez niego teza ogranicza formalizm procesowy, co koreluje z celem art. 39 P.p.s.a., a poprzez to lepiej realizuje prawo do sądu. Zdaniem Rzecznika analizowaną regulację należy zaliczyć do grupy zwiększającej efektywność postępowania sądowoadministracyjnego. Ograniczenie formalizmu usprawnia działanie pełnomocnika oraz pozwala na uniknięcie wezwań do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa, co z kolei wzmacnia gwarancje wynikające z prawa do sądu, a w niektórych przypadkach zabezpiecza nawet możliwość jego realizacji, ponieważ nie dopuszcza do utraty uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji. Rzecznik zaznaczył, iż proponowana przez niego teza umożliwia podjęcie przez pełnomocnika działania także wówczas, gdy – z jakichkolwiek przyczyn – przed wniesieniem skargi kasacyjnej (zażalenia) nie mógłby się on skontaktować z mocodawcą bądź upoważnić go do złożenia skargi kasacyjnej.

Zdaniem Rzecznika względy efektywności oraz powołane argumenty racjonalistyczne przemawiają na rzecz tezy o objęciu pełnomocnictwem do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji umocowania do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną. W ocenie Rzecznika przyjęcie stanowiska odmiennego prowadzi do przedłużenia się postępowania, ale może również skutkować zamknięciem drogi do zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Prokurator Prokuratury Krajowej pismem z dnia 2 września 2025 r., znak 1001-4.Zp.369.2025, wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "Pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną.".

Prokurator podniósł, iż pojęcie "postępowanie przed sądem pierwszej instancji" posiada szerszy zakres znaczeniowy od pojęcia "postępowanie pierwszoinstancyjne", gdyż mieszczą się w nim czynności dokonywane przez sąd pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia, w toku postępowania międzyinstancyjnego, w szczególności związane z przyjęciem oraz kontrolą formalną skargi kasacyjnej (zażalenia). Podjęcie tych czynności stanowi następstwo wywiedzenia skargi kasacyjnej, co warunkowane jest uprzednim jej sporządzeniem i podpisaniem przez profesjonalnego pełnomocnika oraz jej wniesieniem do sądu pierwszej instancji (art. 177 § 1 P.p.s.a.). Prokurator uznał, że upoważnienie do sporządzenia skargi kasacyjnej i jej wniesienia, co następuje poprzez jej wniesienie do sądu pierwszej instancji, mieści się w zakresie umocowania wynikającego z pełnomocnictwa, w którego treści mocodawca odwołał się do pojęcia "postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji" albo określenia funkcjonalnie równoważnego, np. polegającego na przywołaniu nazwy konkretnego wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz sygnatury akt sprawy.

Zdaniem Prokuratora powyższe stanowisko znajduje również wsparcie racjami pragmatycznymi związanymi z celowością dokonywania wykładni przepisów i pojęć odnoszących się do instytucji zastępstwa procesowego w sposób uwzględniający efektywną ochronę interesów strony w aspekcie realizacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. W tym kontekście za szczególnie istotny uznano argument o celowości zagwarantowania pełnomocnikowi reprezentującemu stronę przed sądem administracyjnym pierwszej instancji możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanego przez sąd rozstrzygnięcia, i stosownie do rezultatów tej oceny podjęcia ewentualnych czynności zmierzających do sporządzenia i wniesienia środka odwoławczego, bez konieczności dokonywania w tym przedmiocie konsultacji i uzgodnień z mocodawcą, co niejednokrotnie przed upływem ustawowego terminu do wniesienia tego środka może być co najmniej istotnie utrudnione, a nawet nie być możliwe.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

Postawione we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne daje podstawę do podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. warunkiem rozpoznania wniosku uprawnionego podmiotu o podjęcie uchwały jest wystąpienie sytuacji, gdy stosowanie przepisu, który ma być wyjaśniany, wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przejawem rozbieżności jest sytuacja, w której zagadnienie prawne wynikające z określonych przepisów nie było w dotychczasowym orzecznictwie rozstrzygane w sposób jednolity, w konsekwencji wydawane są przez sądy różne rozstrzygnięcia na tej samej podstawie prawnej i w analogicznym stanie faktycznym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23.06.2003 r., FPS 2/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 118; A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 122). Rozbieżność, która daje podstawę do zastosowania art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. musi mieć charakter rzeczywisty i trwały (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OPS 2/17, CBOSA). Przedstawione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne odpowiada warunkom określonym w art. 15 § 2 pkt 2 P.p.s.a., spełniona została przesłanka dla wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej. Przytoczone we wniosku wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego odzwierciedlają istnienie rozbieżności w zakresie zidentyfikowanym przez wnioskodawcę, wniosek adekwatnie przedstawia też argumentację podawaną dla uzasadnienia każdego ze stanowisk.

Należy zauważyć, że o ile w orzecznictwie zdaje się przeważać linia oparta na ścisłym, literalnym rozumieniu zakresu pełnomocnictwa, o tyle w piśmiennictwie prezentowane jest raczej stanowisko dopuszczające bardziej liberalne podejście do interpretowania treści takiego oświadczenia woli. Wyrazem tego są także stanowiska zawarte w pismach prokuratora Prokuratury Krajowej oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, nadesłanych w toku niniejszego postępowania uchwałodawczego. Taki liberalny pogląd został przedstawiony przez R. Hausera, W. Piątka i A. Skoczylasa w t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej w Systemie Prawa Administracyjnego (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, 2 wydanie s. 436) cyt. "Pojawia się jednak wątpliwość, czy pełnomocnik, którego umocowanie zostało ograniczone do I instancji sądowej, może w jego ramach sporządzić skargę kasacyjną. Mając na uwadze brzmienie art. 177 § 1 P.p.s.a., z którego wynika, że wniesienie skargi kasacyjnej jest czynnością procesową dokonywaną przed sądem I instancji, należy udzielić odpowiedzi twierdzącej na zarysowaną wątpliwość. Stanowisku temu nie przeczy, że wniesienie skargi kasacyjnej inicjuje nowy etap postępowania, który kończy się wydaniem orzeczenia przez NSA oraz, że w takim przypadku pełnomocnik nie będzie uprawniony do zastępowania strony przed NSA. Ustawodawca, ograniczając w art. 175 § 1 P.p.s.a. zdolność postulacyjną stron do sporządzenia skargi kasacyjnej, sam bowiem dopuścił możliwość osobistego podejmowania przez strony czynności procesowych w postępowaniu przed NSA.".

Udzielenie pełnomocnictwa stanowi jednostronną czynność prawną o charakterze upoważniającym, dokonaną przez mocodawcę. Granice przedmiotowe skuteczności pełnomocnictwa (zakres umocowania) wyznacza wola mocodawcy wyrażona w treści udzielonego pełnomocnictwa.

Zgodnie z art. 36 P.p.s.a. pełnomocnictwo może być: 1) ogólne do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, 2) do prowadzenia poszczególnych spraw, 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Przepis art. 39 pkt 1 powołanej ustawy przewiduje, że pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa między innymi umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Szczególne wymogi zostały przewidziane odnośnie do skargi kasacyjnej oraz zażalenia, którego przedmiotem jest odrzucenie skargi kasacyjnej, gdyż powinny być sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 i art. 194 § 4 P.p.s.a.).

Przywołane regulacje prawne dotyczące rodzajów pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym posługują się pojęciem "sprawy". Dlatego punktem wyjścia dalszej analizy musi być pojęcie "sprawy", którym prawodawca posługuje się w tych przepisach.

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. sprawa sądowoadministracyjna (a właściwie sprawy sądowoadministracyjne, gdyż ustawodawca używa w tym przepisie liczby mnogiej rzeczownika) to postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy P.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na poszczególne prawne formy działania administracji. Pojęcie prawne sprawy sądowoadministracyjnej i oparcie postępowania sądowego na zasadzie skargowości sprawia, że jej konstrukcja posiada charakter mieszany. Sprawa pojawia się w znaczeniu tego co jest załatwiane (rozstrzygane) w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz jako synonim pojęcia "postępowanie". W pojęciu tym mieści się zarówno ujęcie formalno-procesowe, jak i ujęcie materialne. Ujęcie formalno-procesowe to sprawa sądowoadministracyjna jako postępowanie, w ramach którego następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi o ocenę zgodności z prawem działania lub bezczynności organu wykonującego administrację publiczną (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 741/10, CBOSA). Ujęcie formalno-procesowe to ujęcie dynamiczne (kinetyczne) sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast ujęcie materialne sprawy sądowoadministracyjnej eksponuje jej element statyczny. W ujęciu materialnym dostrzega się zakotwiczenie przedmiotu postępowania w stosunku materialnym. Zresztą użycie przez ustawodawcę w art. 1 P.p.s.a. liczby mnogiej rzeczownika "postepowanie w sprawach z zakresu kontroli" i "sprawy sądowoadministracyjne" jest zabiegiem celowym. Wskazuje na wielość i różnorodność przedmiotów tychże spraw (przedmiotów kontroli). Proces sądowoadministracyjny toczy się na tle stosunków administracyjnoprawnych. Stosunek materialny stanowi bowiem zaszłość dla procesu sądowoadministracyjnego, wyznacza przedmiot i ramy działalności kontrolnej. Stosunek administracyjnoprawny jest obiektywnym elementem (przedmiotem) sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to stosunek już skonkretyzowany autorytatywnie przez zaskarżoną formę działania administracji albo stosunek jeszcze nie w pełni skonkretyzowany bądź konkretyzowany opieszale w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość działania organu administracji.

Koncepcja sprawy sądowoadministracyjnej opiera się na obu wskazanych ujęciach (elementach), jednak przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej można wyznaczyć eksponując ujęcie materialne sprawy sądowoadministracyjnej. W tym ujęciu przedmiot sprawy wyznacza stosunek administracyjnoprawny, którego konsekwencją jest przedmiot zaskarżenia. Stanowi go akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną, bądź obszar potencjalnego działania w przypadku bezczynności lub przewlekłości działania organu, na które złożono skargę. Jedynie w przypadku skargi na akt prawa miejscowego to ona kreuje dopiero konkretny stosunek administracyjnoprawny, pozwalając na odtworzenie tego rodzaju sprawy. Wyjątek stanowi tu kontrola aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a i 4b P.p.s.a., gdyż wydanie tego rodzaju aktów nie jest konsekwencją istniejącego uprzednio stosunku administracyjnoprawnego. Generalnie można przyjąć, że statyką sprawy sądowoadministracyjnej, czyli rzeczywistym przedmiotem rozpoznania w postępowaniu (procesie) sądowoadministracyjnym jest sprawa administracyjna w ujęciu pozytywnym lub negatywnym (sprawa z zakresu administracji publicznej). Stanowi ona emanację obiektywnie istniejącego stosunku administracyjnoprawnego najczęściej o charakterze materialnym, skonkretyzowanego w postaci prawnej formy działania. Takie założenie eksponuje przedmiotowe ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej jako sprawy indywidualnego aktu bądź czynności organu administracji lub zaniechania w zakresie podjęcia indywidualnego aktu bądź czynności administracji poddanych kontroli sądu. Statyka sprawy sądowoadministracyjnej obejmuje również jej ujęcie podmiotowe jako "sprawy skargi" (zaskarżenia). Tak rozumiana sprawa rozpoznawana jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez kontrolę działania lub zaniechania organów wykonujących administrację publiczną. Przy czym kontrola ta bezpośrednio i kompleksowo (art. 134 § 1 P.p.s.a. z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.) sprawowana jest przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny ma charakter pośredni – w granicach skargi kasacyjnej. Niemniej sprawa sądowoadministracyjna w ujęciu materialnym (sprawa administracyjna) rozpoznawana jest przez sądy administracyjne obu instancji, o ile legitymowana strona złoży środek zaskarżenia. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądami administracyjnymi są wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny.

Prawodawca posłużył się w art. 36 P.p.s.a. pojęciem sprawy - jako przedmiotu rozpoznania w procesie - w znaczeniu materialnym. W konsekwencji pełnomocnictwo ogólne o treści określonej w przepisie art. 36 pkt 1 P.p.s.a. obejmuje umocowanie do reprezentowania strony (skarżącego) w postępowaniach przed sądami administracyjnymi obu instancji w całym zakresie rzeczowym sprawy sądowoadministracyjnej przewidzianym w art. 3 § 2-3 i art. 4 P.p.s.a. Z kolei pełnomocnictwo rodzajowe o treści przewidzianej w przepisie art. 36 pkt 2 P.p.s.a. obejmuje umocowanie do reprezentowania strony (skarżącego) przed sądami administracyjnymi obu instancji w zakresie konkretnej sprawy, to jest sprawy uruchomionej skargą na konkretną (wyraźnie określoną) – spośród wymienionych w art. 3 § 2-3 i art. 4 P.p.s.a. – prawną formę działania lub zaniechania organu wykonującego administrację publiczną. Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnictwo o treści przewidzianej w art. 36 pkt 1 i 2 P.p.s.a. uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną.

We wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie niniejszej uchwały nie ma jednak mowy o pełnomocnictwie "do sprawy" czy "do spraw" w wyżej zaprezentowanym znaczeniu. Mowa w nim natomiast o pełnomocnictwie "do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji". W treści pełnomocnictwa, o którym mowa we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się ujęcie formalno-procesowe sprawy sądowoadministracyjnej jako precyzyjnie określonego jednego etapu – to jest postępowania kontrolnego przed sądem pierwszej instancji. Jakkolwiek w art. 36 P.p.s.a. prawodawca przewidział rodzaje pełnomocnictw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w art. 36 pkt 1 P.p.s.a. jego maksymalny zakres przedmiotowy, to przepisy P.p.s.a. nie ograniczają w konkretnym przypadku swobody stron do modyfikacji tego zakresu przez jego przedmiotowe lub/i czasowe ograniczenie w treści udzielanego pełnomocnictwa. O zakresie pełnomocnictwa decyduje bowiem strona udzielająca pełnomocnictwa.

Pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji stanowi zmodyfikowany (zawężony) poprzez wymienienie instancji (etapu postępowania sądowoadministracyjnego) rodzaj pełnomocnictwa procesowego, o którym mowa w art. 36 pkt 1 lub 2 P.p.s.a., w zależności od tego czy zostanie w nim wskazana czy też nie, konkretna sprawa, do reprezentowania (prowadzenia), w której zostało udzielone. To z kolei oznacza, że takie pełnomocnictwo, stosownie do art. 39 pkt 1 P.p.s.a., obejmuje z mocy samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Formalnoprocesowe ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, o którym mowa we wniosku Prezesa NSA oznacza, że dokonując w takim przypadku interpretacji art. 39 pkt 1 P.p.s.a. i wykładając zwrot "wszystkie łączące się ze sprawą czynności w postępowaniu" należy rozumieć takie czynności, które są podejmowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji. Na marginesie można dodać, że taki charakter co do zasady, w świetle art. 275 i 276 P.p.s.a., będą miały także czynności podejmowane w związku ze skargą o wznowienie postępowania przed sądem pierwszej instancji. Dlatego też nietrafne są argumenty wywodzące z art. 39 pkt 1 in fine P.p.s.a. ("nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem") możliwość rozciągnięcia pełnomocnictwa procesowego obejmującego prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego przed pierwszą instancją również na sporządzenie skargi kasacyjnej/zażalenia od orzeczenia, wydanego przez sąd pierwszej instancji, rozpatrywanych następnie przez NSA.

Wyznaczenie granic postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji należy oprzeć na systematyce ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej ustawie w odrębnym dziale III zatytułowanym "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" zawarto podstawową regulację dotyczącą postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, która kończy się przepisami związanymi z prawomocnością orzeczeń. Już z tego względu, nie zagłębiając się nawet w rozważania doktrynalne związane z etapami postępowania sądowoadministracyjnego, nie można czynności podejmowanych przez sąd pierwszej instancji w ramach tzw. postępowania międzyinstancyjnego na podstawie art. 177 – 179a, zawartych w dziale IV P.p.s.a traktować jako "łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu" przed sądem pierwszej instancji, do których odnosi się art. 39 pkt 1 P.p.s.a. Te czynności, pomimo że wykonuje je z woli ustawodawcy sąd pierwszej instancji, aby uprościć i przyspieszyć załatwienie sprawy, w istocie należą już do kolejnego etapu postępowania sądowoadministracyjnego, związanego z rozpatrywaniem środka odwoławczego przez NSA. Z tych powodów również sporządzenie skargi kasacyjnej lub zażalenia (art. 175 § 1, art. 194 § 4 P.p.s.a.), o których mowa we wniosku Prezesa NSA, uregulowane w dziale IV P.p.s.a. "Środki odwoławcze" nie może być traktowane jako czynności podejmowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji, bowiem dotyczą postępowania sądowoadministracyjnego przed NSA, uruchamiając to postępowanie.

Należy również zwrócić uwagę, że w obecnym stanie prawnym złożenie skargi kasacyjnej (odpowiednio zażalenia) w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako środka odwoławczego nie zawsze jest czynnością dokonywaną w trybie pośrednim zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a. Przepisy szczególne przewidują bowiem, że skargę kasacyjną wnosi się bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako przykład można wskazać regulację art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2025 r. poz. 198, ze zm.) czy też regulację art. 22i ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2025 r. poz. 182). Wniesienie środka odwoławczego jest zatem czynnością, która może zostać dokonana zarówno przed sądem pierwszej instancji, jak i przed sądem drugiej instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej (odpowiednio zażalenia) jako środka odwoławczego jest czynnością procesową należącą do postępowania drugoinstancyjnego. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (sądem pierwszej instancji) kończy się z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Jedyną czynnością, której można dokonać przed sądem pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia jest złożenie wniosku o sporządzenie jego uzasadnienia lub wniosku o dokonanie rektyfikacji tego orzeczenia (jego uzupełnienie, sprostowanie lub wykładnię). Ocena zakresu pełnomocnictwa musi uwzględniać nie to, przed którym sądem czynność jest dokonywana, lecz to, czy umocowanie pełnomocnika dotyczy tylko postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, czy także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skoro skarga kasacyjna (zażalenie) podlega rozpoznaniu przez sąd drugiej instancji, to ten właśnie sąd, a nie sąd pierwszej instancji jest adresatem środka odwoławczego. Okoliczność, że - w przypadku pośredniego trybu wnoszenia środków odwoławczych - przed wojewódzkim sądem administracyjnym podejmowane są czynności wstępne, nie oznacza, że pełnomocnictwo jedynie "do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji" uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną. Czynności wstępne (tzw. postępowanie międzyinstancyjne) podejmowane są po to, aby doprowadzić do stanu skutecznego wniesienia środka odwoławczego i przedstawienia tego środka adresatowi (tzn. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu). Są one podejmowane na podstawie przewidzianego przez ustawodawcę zastępstwa sądu drugiej instancji. Wśród czynności zastępstwa sądu drugiej instancji – o ile nie zostało to wyłączone mocą przepisów szczególnych - mieszczą się również uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego do uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego we własnym zakresie w trybie art. 179a P.p.s.a. oraz art. 195 § 2 P.p.s.a. – tzw. uprawnienia samokontrolne.

Udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością prawną, do której odnoszą się przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 96 K.c. stanowi, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Stosownie natomiast do art. 65 § 1 K.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Z kolei zgodnie z art. 651 K.c. przepisy o oświadczeniu woli stosuje się odpowiednio do innych oświadczeń.

Nie można wykluczyć tego, że strona postępowania sądowoadministracyjnego celowo ograniczyła zakres pełnomocnictwa poprzez wskazanie, że uprawnia ono pełnomocnika do jej reprezentowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji/postępowaniu pierwszoinstancyjnym (postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym). Trudno wymagać od strony, aby ustanawiając pełnomocnika do jej reprezentowania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, nie chcąc, aby umocowanie to obejmowało per se prawo do sporządzenia skargi kasacyjnej (zażalenia), musiała ona w treści pełnomocnictwa zastrzegać, że umocowanie to nie obejmuje czynności, o których mowa.

Skoro skargę kasacyjną może sporządzić tylko profesjonalny pełnomocnik, to powinien on nie tylko mieć świadomość, że przedkładając pełnomocnictwo udzielone mu przez stronę do jej reprezentowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji/postępowaniu pierwszoinstancyjnym (postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym) nie będzie mógł wnieść zwyczajnych środków zaskarżenia od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale również - należycie dbając o interesy swojego mocodawcy - uprzedzić go o ograniczeniach związanych z zakresem udzielonego pełnomocnictwa. Rolą profesjonalnego pełnomocnika jest zatem czuwanie nad tym w jakim zakresie zostało mu udzielone umocowanie do działania.

Za przyjęciem poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej (zażalenia) na podstawie pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (postępowaniu przed sądem pierwszej instancji) nie może przemawiać argument o trudnościach związanych ze skomunikowaniem się pełnomocnika z jego mocodawcą, skoro brak pełnomocnictwa jest brakiem usuwalnym.

Udzielenia pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej nie można domniemywać ani dokonywać jego rozszerzającej interpretacji zważywszy na odmienne zasady ponoszenia kosztów postępowania kasacyjnego (zob. art. 204 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien mieć żadnych wątpliwości co do woli strony poddania rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego kontroli instancyjnej, skoro wynik postępowania kasacyjnego może nieść dla tejże strony negatywne konsekwencje finansowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., podjął uchwałę, jak w sentencji.