Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. w T. oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 43/11 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) oddala skargę kasacyjną [...] S.A. w T., 2) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

II OSK 1711 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną przez A. R. decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) nakazał A. R. rozbiórkę altany drewnianej wraz z dobudową o konstrukcji stalowo- drewnianej zrealizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], położonej na terenie [...] w S.

Jak wskazał w uzasadnieniu swej decyzji organ, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 września 2010 r. ustalił, że na działce nr [...] w S. znajduje się drewniana altana o wymiarach 3,50 x 2,50 m i wysokości 2,30 m z dachem jednospadowym, krytym papą. Do altany dobudowano pomieszczenie o konstrukcji stalowo- drewnianej o wymiarach 3,50 x 2,75 m z dachem jednospadowym krytym blachą trapezową. Przedmiotowa altana o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 18,38 m2 została wybudowana około 1968- 70 r. i zgodnie z obowiązującym w dacie budowy rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38 poz. 197 ze zm.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Altana została usytuowana w odległości 5,30 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...]. Na podstawie informacji uzyskanych od Operatora gazociągu przyjęto, że gazociąg został wykonany w 1963 r. Do dnia 1 września 1978 roku gazociągi budowano na podstawie wytycznych Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z listopada 1959 roku, a następnie Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z listopada 1965 r. W późniejszym okresie zostały opracowane i ogłoszone, jako obowiązujące normy branżowe określające odległości bezpieczne, dotyczące lokalizacji różnych obiektów, niezwiązanych z siecią gazową względem gazociągów i stacji gazowych, ustanowione przez Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971 roku (obwieszczenie Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. w sprawie ogłoszenia ustanowionych norm branżowych (BN), M.P. nr 30 poz. 193) - norma 71/8976-31 - Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi (obowiązująca od 1 października 1971 roku). Zgodnie z wytycznymi, dopuszczalna minimalna odległość budynków gospodarczych, w tym altan od gazociągu wysokoprężnego o średnicy 700 powinna wynosić 100m. Ww. norma, po zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia, dopuszczała zmniejszenie odległości do 30m. Przedmiotowa altanka, jak ustalił organ posadowiona jest w odległości 5,30m od gazociągu wysokoprężnego o średnicy 700/6,3 MPa relacji [...], zaś dobudowane pomieszczenie o konstrukcji stalowo - drewnianej w odległości 1,30m. W ocenie organu skoro obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja w stosunku do istniejącego gazociągu nie spełnia wymogu odległości, obiekt ten powoduje tym samym niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Na fakt, że zagrożenie bezpieczeństwa jest realne, przykładem może być rozszczelnienie się gazociągu o średnicy 400, które miało miejsce w 2003 roku w Z., w powiecie stalowowolskim. Gaz gruntem przedostał się do wnętrza budynku mieszkalnego i utworzył mieszaninę wybuchową. W momencie zapalenia przez właścicielkę zapałki, doszło do eksplozji, wskutek czego doznała ona obrażeń ciała, a skala uszkodzeń budynku, wymusiła konieczność jego rozbiórki.

Zważywszy na powyższe okoliczności, cytując treść art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., organ uznał, że do przedmiotowej budowy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła właścicielka altany A. R., podnosząc, że o przebiegu gazociągu dowiedziała się dopiero w toku przeprowadzonych oględzin i nie może ponosić odpowiedzialności za to, że gazociąg został naniesiony na mapę miasta dopiero w 1978 r., a altanę wybudowała z mężem w latach sześćdziesiątych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podzielając ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy wskazując na normę art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., podkreślił, że altana powstała w okresie, kiedy gazociąg wybudowany w 1963 r. już istniał. Powołując się na normę branżową BN-71/8976-31 pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", organ wyjaśnił, że tzw. podstawowa odległość bezpieczna oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 500- 800 mm i ciśnieniu 2,5 do 6,4 MPa powinna wynosić 30 m. Natomiast zmniejszone odległości bezpieczne obowiązują wyłącznie dla gazociągów mających specjalne zabezpieczenia. Przy ciśnieniu nominalnym 2,5 do 6,4 MPa odległości te wynoszą przy zabezpieczeniu gazociągu o oznaczeniu Z1, Z2 i Z3 - 15m, natomiast przy zabezpieczeniu Z4 - 10m. Późniejsze przepisy nie zmieniły tych warunków. Aktualnie wymagane od gazociągu odległości reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055), jednak zgodnie z jego § 89 nie mogą one mieć zastosowania dla gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie aktu.

Podsumowując organ II instancji uznał, że usytuowanie altany w odległości 5,3 m od gazociągu wysokoprężnego stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zachodzą, więc okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. R., powtarzając argumentację przedstawioną we wniesionym odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenia, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazał Sąd, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Altanę zbudowano między 68 a 70 rokiem poprzedniego wieku w niewielkiej odległości od gazociągu. Sam gazociąg powstał przed założeniem ogrodu działkowego i aż do 1978 r. nie był on naniesiony na mapę zasadniczą. Organy dokonały niekwestionowanych pomiarów usytuowania altany na działce, a także przebiegu gazociągu.

Wskazane daty dla oceny legalności wzniesionej altany uzasadniały zastosowanie w sprawie Prawa budowlanego z 1974 r., co było prawidłowym ustaleniem. Podstawę prawną stanowi art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ na budowę wskazanej altany konieczne było posiadanie pozwolenia budowlanego połączone z obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego. To zaś wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 3 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Budowa altany nie była przy tym objęta obowiązkiem zgłoszenia uregulowanym w § 5 tego rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w okresie realizacji przedmiotowej altany do przepisów powszechnie obowiązujących zaliczano ustawy, dekrety z mocą ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów i poszczególnych Ministrów. Natomiast brak było podstawy prawnej dla uznania, że normy branżowe miały taki przymiot. W tym zakresie wskazując na treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. nr 53, poz. 298 ze zm.), Sąd podał, że ze względu na zakres obowiązywania i znaczenie dla gospodarki narodowej rozróżniano Polskie Normy, normy branżowe i normy zakładowe. Tylko Polskie Normy uznano za powszechnie obowiązujące. Natomiast normy branżowe obowiązywały w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy. Normy branżowe nie miały natomiast, zdaniem Sądu, zastosowania do innych podmiotów niezajmujących się produkcją czy świadczeniem usług albo kontrolą techniczną. Normy te nie były przepisami techniczno- budowlanymi. Sąd wskazał, iż w zakresie budowy altan na terenie ogrodów działkowych powyższe normy nie obowiązywały, a normy powołane przez organy miały zastosowanie do gazociągów i nie stanowiły przepisów techniczno- budowlanych. Zdaniem Sądu organy także pominęły datę opracowania powołanych w decyzji norm branżowych, gdyż pochodzą one z okresu późniejszego niż realizacja przedmiotowej altany, która zakończyła się najpóźniej w 1970 r. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe przewidziano zakaz wznoszenia budynków w strefie kontrolowanej, jednak przepisy te nie mogą znaleźć w sprawie zastosowania (§ 89).

Powyższa argumentacja zdaniem Sądu przemawia za tym, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie można było oprzeć na normach branżowych, ponieważ nie stanowiły one powszechnie obowiązującego prawa. Pomimo, że normy te zostały przywołane jedynie w uzasadnieniu decyzji, to rozstrzygnięcia obu organów były nimi determinowane. Nakazuje to więc przyjąć, że organy traktowały je jako przepisy obowiązującego prawa materialnego. Takie działanie organów nie znajduje podstawy prawnej i stanowi o naruszeniu przepisu art. 7 Konstytucji RP.

Jak wskazał następnie Sąd, organy jako podstawę orzekania wskazały art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten jako zasadę statuował legalizację samowoli budowlanej. Organ winien, zatem prowadzić postępowanie naprawcze w taki sposób, aby ustalić wszelkie okoliczności pozwalające na niewątpliwe ustalenie, że legalizacja nie jest możliwa. Organy stanęły natomiast na stanowisku, że niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia wynika z faktu usytuowania altany w stosunku do gazociągu w odległości mniejszej niż wynikająca z normy branżowej BN-71/8976-31 p.n. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uzasadniając przesłankę realności niebezpieczeństwa organy powołały się na przypadek rozszczelnienia gazociągu, jakie miało miejsce w 2003 r. w miejscowości Zalesiany, co zdaniem Sądu nie jest trafne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego "błędnie przyjęły wskazaną podstawę prawną". Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie prawo z dnia wykonywania obiektu objętego tym postępowaniem. Na konieczność stosowania przepisów tego prawa wskazują organy w uzasadnieniach decyzji, wskazując na przepisy techniczno– budowlane z tamtego czasu. Powyższe stanowisko zdaniem Sądu znajduje potwierdzenie w treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Posłużenie się przez ustawodawcę taką formułą oznacza, że Prawo budowlane z 1974 r. obowiązuje w całości, zatem również art. 65 ust. 1. Na podstawie tej regulacji powstaje konieczność stosowania przepisów prawa budowlanego z 1961 r. W konsekwencji zdaniem Sądu należało przyjąć, że podstawę legalizacji powinny stanowić przepisy ustawy z 1961 r., bo to było prawo właściwe dla wykonania (budowy) altany.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu organy nie ustaliły, jakie zagrożenie powoduje przedmiotowa altana dla ludzi lub mienia albo w jaki sposób powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tylko ustalenie występowania tych okoliczności może być podstawą decyzji nakazującej rozbiórkę altany. Ich brak stanowi o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. Nie wyjaśniono, bowiem w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły również, jaki charakter ma dokonana dobudowa do altany. Dla sprawy ma to istotne znaczenie, bo przesądza o tym, czy altanę wzniesiono legalnie, czy też z naruszeniem prawa. Wiąże się to z powierzchnią objętego postępowaniem obiektu, która dla sprawy może mieć istotne znaczenie.

W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do ustalenia, czy altana i dobudowane do niej zadaszenie to jeden obiekt czy dwa odrębne. Po rozstrzygnięciu tej kwestii organy zastosują właściwe przepisy prawa zgodnie z powyższymi wskazaniami.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. Decyzję organu I instancji uchylono na podstawie powołanych przepisów w zw. z art. 135 P.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli [...] S.A. w T. (zwanej dalej Spółką) oraz Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

W kasacji wniesionej przez Spółkę zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów § 1 oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055) polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686) i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (altany) od przebiegającego gazociągu,

2. naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7 poz. 46- zwanego dalej Prawem budowlanym z 1961 r.) poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 60-tych i 70-tych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno- budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane,

3. naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (altany) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawionych w kasacji zarzutów Spółka stwierdziła, że badanie treści przepisów, norm branżowych oraz treści przepisów wykonawczych z 1978, 1989, 1995 i 2001 r. prowadzi do wniosku, iż w stosunku do gazociągu wybudowanego w latach sześćdziesiątych XX wieku oraz do wybudowanej w latach 1970- 1972 altany należy stosować przepisy rozporządzenia z 1995 r. Nie mogą mieć zastosowania przepisy obowiązujące w chwili budowy gazociągu, czyli tzw. normy branżowe, co wynika z katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP). Nie mogą również znaleźć zastosowania przepisy rozporządzenia z 2001 r., gdyż wyklucza to § 89. Skoro zaś w sprawie nie może mieć zastosowanie aktualnie obowiązujące rozporządzenie, to należy przyjąć, iż właściwe będą przepisy rozporządzenia z 1995 r. Zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, iż altana w sposób oczywisty stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Nadto z ostrożności procesowej, Spółka uznała, że lokalizacja altany stoi w sprzeczności z przepisami techniczno- budowlanymi, do których odwołuje się art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r., a które stanowiły normy branżowe.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez organ odwoławczy zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji poprzez błędną wykładnię oraz art. 4 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1961 r. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że normy branżowe to normy obowiązujące w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) i nie miały mocy obowiązującej w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu,

2. naruszenie normy branżowej BN-71/9876-31 (Mon. Pol. nr 30/1971, poz. 193) określającej "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" przez błędną wykładnię i w konsekwencji jej niezastosowanie polegające na uznaniu, że będąca przepisem techniczno-budowlanym norma branżowa BN-71/9876-31 nie stanowiła części obowiązującego porządku prawnego i co za tym idzie, nie miała mocy powszechnie obowiązującej w stosunku do wszystkich inwestorów, a nie tylko do inwestorów gazociągów,

3. naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędna, wykładnię oraz zastosowanie art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. skutkujące uznaniem, że obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1.01.1995 r. bez pozwolenia na budowę zamiast art. 48 obecnie obowiązującej ustawy wskazuje na konieczność stosowania do legalizacji tych obiektów przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy takiego obiektu, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że podstawę legalizacji altany wybudowanej w latach 1968-70 powinny być przepisy Prawo budowlanego z 1961 r. jako prawo właściwe dla jej budowy,

4. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy oraz w kolizji z gazociągiem wysokoprężnym ø 700/MPa, naruszając wymagania normy branżowej BN 71/9876-1, określającej "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" tj. do sytuacji gdy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a usunięcie tego niebezpieczeństwa jest możliwe wyłącznie poprzez rozbiórkę tak usytuowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz wadliwe i nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu wniesionej kasacji organ podniósł, że nie zostało poparte przez Sąd żadnym wywodem prawnym z powołaniem się na konkretne przepisy ustrojowe i kompetencyjne, które bezwzględnie wskazywałyby, że ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki norma branżowa BN-71/9876-31 nie miała mocy powszechnie obowiązującej. Wręcz przeciwnie, obowiązujące w dacie ustanawiania i ogłaszania normy branżowej BN-71/9876-31 przepisy wskazują na to, że norma ta stanowiła przepis techniczno-budowlany powszechnie obowiązujący, ustanowiony i ogłoszony zgodnie z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym. Została ona ustanowiona w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r., a naruszenie jej skutkuje automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia i jej usytuowanie w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesione skargi kasacyjne w granicach określonych dyspozycją przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż kasacja złożona przez [...] S.A. pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, natomiast skarga kasacyjna Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przed dokonaniem analizy poszczególnych zarzutów przedstawionych we wniesionych skargach kasacyjnym stwierdzić trzeba, iż stan faktyczny przyjęty przez organy w kontrolowanej w sprawie decyzji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie był kwestionowany ani przez stronę wnoszącą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ani też przez strony wnoszące rozpatrywane kasacje.

I tak poza sporem był fakt, że rurociąg zrealizowano w 1963 r. Po wykonaniu tegoż rurociągu nastąpiło powstanie ogrodu działkowego i budowa przedmiotowego obiektu. Na zrealizowaną w latach 1968 – 1970 altanę wraz z wykonaną dobudową nie zostało wydane ani pozwolenie na budowę, ani też nie dokonano zgłoszenia tej inwestycji, mimo że dla tegoż obiektu w okresie jego realizacji wymagane było udzielenie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa altana posadowiona jest w odległości 5,30 m od gazociągu wysokoprężnego ø 700/6,3 MPa relacji [...]. Nie kwestionowaną okolicznością jest też fakt, iż w 2003 r. miało miejsce w Z. rozszczelnienie się gazociągu ø 400 w wyniku, czego gaz gruntem przedostał się do wnętrza budynku mieszkalnego i utworzył mieszaninę wybuchową, co spowodowało katastrofę budowlaną.

Na tle powyżej dokonanych i przyjętych ustaleń faktycznych, spór ujawniony we wniesionych kasacjach dotyczył określenia przepisów właściwych dla oceny skutków samowolnego pobudowania obiektu budowlanego dla realizacji, którego wymagane było pozwolenie na budowę.

Stwierdzić trzeba, iż zasadnie tak Sąd pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy za podstawę swoich rozważań w tym zakresie przyjęły art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z treścią tegoż artykułu "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Z uwagi, zatem na niewątpliwe zakończenie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. powyższa norma intertemporalna odsyła do przepisów ustawy z 1974 r. dotyczących samowoli budowlanej. Nie ma jednak podstaw, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, aby poszukiwać dalszego odesłania do przepisów z chwili realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego to jest do Prawa budowlanego z 1961 r. Powoływana przez Sąd norma art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. z pewnością nie może przemawiać za poprawnością takiego rozwiązania. Zgodnie z nią "Przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną". Oznacza ona, zatem, iż wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy wprost, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Z tych też przyczyn dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, dla realizacji, którego wymagane było pozwolenie na budowę, właściwą była ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, zgodność określonej budowy z przepisami z 1961 r. miałaby znaczenie jedynie w przypadku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy też oceny legalności zrealizowanej budowy, a nie rozpatrzenia kwestii legalizacji danego obiektu wobec braku udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe uwarunkowania stanowiły o zasadności zarzutu kasacji organu odwoławczego dotyczącego naruszenia skarżonym wyrokiem art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. (zarzut trzeci).

Przedstawiony w kasacji Spółki zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uznać należało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za pozbawiony zasadności. Przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie tylko do przypadków innych niż uregulowane w przepisach art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym art. 50 cyt. ustawy nie stosuje się do obiektów zrealizowanych w warunkach określonych art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W konsekwencji w niniejszej sprawie brak jest podstaw, z uwagi na dokonane i niekwestionowane w sprawie ustalenia, do przyjęcia, iż w odniesieniu do przedmiotowego obiektu winien mieć zastosowanie art. 50 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Podzielić natomiast trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, iż analizę legalności zrealizowanego obiektu i jego usytuowania należy dokonać w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy tegoż obiektu. W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1961r.: "Obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia i aby zapewnione były: właściwy układ funkcjonalny obiektu, odpowiednia jego trwałość, ekonomiczność budowy ze szczególnym uwzględnieniem oszczędnego i racjonalnego stosowania materiałów, ekonomiczność użytkowania oraz potrzeby użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, wymagań higieniczno-sanitarnych, komunikacji itp." ( ust. 1)," W celu zachowania warunków, o których mowa w ust. 1, należy stosować obowiązujące normy państwowe, normatywy techniczne projektowania i inne obowiązujące przepisy techniczno-budowlane oraz przestrzegać zasad współczesnej wiedzy technicznej. Ponadto należy stosować zatwierdzone opracowania typowe, jeżeli względy techniczne bądź ekonomiczne nie stoją temu na przeszkodzie"(ust. 2). Tak, więc powyższa regulacja ustawowa wskazująca na konieczność zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia przy realizacji obiektów budowlanych odsyła do norm państwowych, normatywów technicznych projektowania i innych obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz nakazuje przestrzegać zasad współczesnej wiedzy technicznej. Powyższy przepis jednak nie stanowi o tym, iż normy branżowe określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 60-tych i 70-tych XX wieku stanowią przepisy techniczno- budowlane, jak wywodzi w swej kasacji Spółka, stąd zarzut kasacji, tak skonstruowany uznać należało za chybiony. Cytowany wyżej art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. odsyłał do norm bezpieczeństwa zdefiniowanych w normach branżowych, które określały minimalne odległości od gazociągu, gwarantujące według ówczesnej wiedzy technicznej bezpieczeństwo obiektów położonych względem gazociągu. W konsekwencji norma branżowa BN-71/9876-31 określająca "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" opublikowana w Monitorze Polskim Nr 30/1971, poz. 193 stanowiła część obowiązującego porządku prawnego. Powyższa norma o tyle była elementem obowiązującego porządku prawnego, że stanowiła realizację dyspozycji zawartej w cyt. wyżej art. 4 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Niewątpliwie jednak normy branżowe nie stanowiły źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. nr 53 poz. 298 ze zm.) normy branżowe obowiązywały tylko w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy. Stwierdzić trzeba, iż wobec tego, że odesłanie do norm wiedzy technicznej, nienależących do systemu prawa powszechnie obowiązującego zawarto w przepisie ustawowym (art. 4 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1961 r.) jest ono wiążące dla podmiotów stosujących daną regulację prawną.

Przedstawiona przez organ II instancji analiza norm branżowych obowiązujących w poszczególnych przedziałach czasowych wykazała, iż z uwagi na usytuowanie w pobliżu zrealizowanego rurociągu przedmiotowego obiektu wystąpiło niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Obawa ta wynikała przede wszystkim z faktu kilkukrotnego zmniejszenia odległości wskazywanych w normach branżowych, jak i późniejszych regulacjach zawartych w rozporządzeniach, od tej ustalonej w stanie faktycznym sprawy. Realność z kolei wystąpienia tego niebezpieczeństwa została dodatkowo przedstawiona przez organ I instancji, który wskazywał na przypadek rozszczelnienia się gazociągu i wywołanych nim skutków eksplozji.

Zważywszy na powyższe okoliczności za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej organu odwoławczego dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (zarzut czwarty kasacji organu). Nie było, bowiem podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie prawidłowości zastosowanej w zaskarżonej decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z powyższych przyczyn za zasadny uznać należało też zarzut skargi kasacyjnej organu odwoławczego, a dotyczący wadliwej wykładni wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego (punkt pierwszy i drugi kasacji organu).

Trafny jest też zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. o tyle, iż organ wskazanym przepisom procesowym nie uchybił w zakresie wymaganym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organy ustaliły, jakie zagrożenie powoduje przedmiotowa altana dla ludzi lub ich mienia. Nie sposób też pominąć faktu, iż istnienia tych zagrożeń Sąd nie zakwestionował.

Odnośnie natomiast pierwszego zarzutu kasacji wniesionej przez Spółkę, stwierdzić należało, iż wykładnia § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe dokonana przez Sąd była prawidłowa i nie wpływa na nią także powołanie w kasacji § 1 tego aktu. Ze wskazanych norm nie wynika również właściwość w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.

Nie jest też trafny zarzut kasacji wniesionej przez organ odwoławczy dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie skarżonego wyroku elementy wymagane omawianą normą zawiera.

W tym stanie sprawy wobec wyprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, a co stanowi o naruszeniu przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i rozpoznał skargę. Stwierdzając przy tym brak podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, co uzasadniało wydanie wobec niego nakazu rozbiórki, Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 207 tej ustawy, uznając, iż w okolicznościach niniejszej sprawy miał miejsce szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

Natomiast wobec bezzasadności zarzutów kasacji Spółki [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.