II SA/Wr 635/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-08	
Data wpływu	2019-09-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	*Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202;  art. 66 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w utrzymaniu budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A we W. (dalej jako "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej "PINB") z [...] (nr [...]) nakazującą skarżącej usunięcie występujących nieprawidłowości w utrzymaniu budynku wielorodzinnego przy ul. W. we W., poprzez wykonanie określonych czynności, w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji DWINB wyjaśniono, że nałożenie na skarżącą określonych robót wynika z ustaleń przeprowadzonego z urzędu postępowania w sprawie niewłaściwego utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wykonanego w technologii tradycyjnej, murowanego z cegły, posiadającego 6 kondygnacji nadziemnych oraz podpiwniczonego). Organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej przez PINB w dniu 13 IV 2018 r. kontroli stanu technicznego budynku stwierdzono szereg nieprawidłowości (m.in. widoczne zarysowania nadproży okiennych, odparzenia i ubytki tynku, spękania ściany, uszkodzenie obróbki blacharskiej gzymsu międzykondygnacyjnego, w piwnicy zaś zły stan techniczny belek stalowych stropu ceglanego, miejscowe ugięcia stropu oraz spękania muru w miejscach oparć belek, ubytki cegieł w stropie oraz ścianach, znaczne zawilgocenie posadzki gruntowej oraz murów przy posadzce). W związku z tym została wydana przez PINB decyzja z [...] (nr [...]) nakazująca skarżącej przeprowadzenie kontroli stanu technicznego obiektu i sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku. W wykonaniu nałożonego obowiązku skarżąca przedłożyła ekspertyzę stanu technicznego datowaną na XI 2018 r. wraz z protokołem sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu. Zdaniem DWINB zgromadzony materiał dowodowy upoważniał PINB do nałożenia na skarżącą obowiązków wymienionych w decyzji, tj.:

1) remontu elewacji frontowej i tylnej budynku obejmującego: skucie odparzonych tynków; oczyszczenie powierzchni ścian; naprawę spękań, zarysowań i ubytków murów, nadproży, gzymsów i zdobień; uzupełnienie ubytków tynków; uzupełnienie ubytków parapetów zewnętrznych; uzupełnienie brakujących elementów obróbki blacharskiej gzymsów oraz wymianę skorodowanych;

2) remontu balkonów obejmującego: skucie tynków na płytach balkonowych; oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjnie stalowych belek nośnych; zainiektowanie zarysowań płyt; wykonanie nowej hydroizolacji płyty balkonowej z wyprowadzeniem jej na ściany i zabezpieczeniem przed działaniem czynników zewnętrznych; wykonanie nowych tynków na siatce podtynkowej,

3) remontu szybu naświetla obejmującego: skucie starych tynków; odtworzenie skotwień trzonów kominowych; naprawę zarysowań poprzez przeszycie prętami stalowymi lub zainiektowanie; wykonanie nowych tynków;

4) zabezpieczenia ścian kondygnacji piwnicznej przed wodą opadową poprzez wykonanie odwadniającej opaski betonowej ze spadkiem zapewniającym odprowadzenie wody opadowej na zewnętrz budynku;

5) naprawy uszkodzonego stropu drewnianego w lokalach nr 4 i 7 obejmującej: usunięcie zniszczonych przez korozję biologiczną fragmentów belek stropowych; wzmocnienie belek przez brusowanie; wykonanie nowych warstw izolacyjnych i deskowania stropu;

6) remontu piwnicy w budynku obejmującego: naprawę przez przemurowanie wszystkich uszkodzonych (z ubytkami cegieł) fragmentów ścian oraz filarków, podpierających belki stropowe; naprawę uszkodzonych nadproży ceglanych przez wstawienie belek stalowych; remont stalowych belek stropowych poprzez wykonanie ich podparcia podłużnego nowymi belkami stalowymi (np. 21140 zespawane) z oparciem na ścianach oraz na nowych filarkach żelbetowych, zastępujących istniejące murowane, utrzymując do tego czasu stemplowanie podpierające belki stropowe; oczyszczenie starych belek z warstw skorodowanych i zabezpieczenie ich antykorozyjnie; wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej ścian piwnicznych; wykonanie nowej, izolowanej przeciwwilgociowo i termicznie posadzki piwnicznej; osuszenie ścian piwnic; wykonanie nowych tynków renowacyjnych; wymianę okien piwnicznych na nowe; naprawę uszkodzeń studzienek okiennych.

DWINB wyjaśnił, że przeprowadzenie wskazanych wyżej robót jest niezbędne celem doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego a nakaz ich przeprowadzenia znajduje podstawę prawną w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "pb". Jednocześnie DWINB zaznaczył, że termin dwunastu miesięcy (liczonych od dnia ostateczności decyzji) wyznaczony na wykonanie nakazanych robót jest wystarczający i nie było podstaw do uwzględnienia podnoszonych w odwołaniu argumentów mających przemawiać za jego wydłużeniem. DWINB zaznaczył, że organ nie może kierować się np. sytuacją finansową adresata, koniecznością wyłonienia wykonawcy, lecz powinien brać pod uwagę cel, któremu służy art. 66 pb. Zadaniem przepisu z art. 66 jest utrzymanie substancji budowlanej we właściwym stanie technicznym. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego powinny reagować możliwie szybko na stwierdzone nieprawidłowości, gdyż zwłoka w wydaniu decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu budowlanego i w konsekwencji powstania bądź pogłębienia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie DWINB z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w utrzymaniu rzeczonego budynku zmiana terminu na wykonanie powyższych obowiązków o kolejne 12 miesięcy nie jest uzasadniona.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 i 3 pb, poprzez uznanie, że termin dwunastu miesięcy będzie adekwatny i wystarczający do wykonania nakazanych prac; poprzez uznanie, że organy nie mogą w sprawie kierować się innymi okolicznościami faktycznymi poza stanem technicznym budynku i poprzez uznanie, że stan techniczny budynku zagraża życiu i zdrowiu. W ocenie skarżącej organy przy wyznaczaniu terminu wykonania nakazanych robót powinny uwzględnić okoliczności sprawy, a w szczególności: konieczność podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na gruntowny remont budynku, sporządzenie dokumentacji budowlanej, uzyskanie środków finansowych, wyłonienie wykonawcy i uzyskanie zgody właściwego organu ochrony zabytków (budynek figuruje w gminnej ewidencji zabytków). Skarżąca podkreśliła, że pominięcie powyższych okoliczności spowodowało wydanie decyzji z iluzorycznym terminem jej wykonania. Zakres nakazanych robót oraz czynności z tym związanych wyklucza możliwość dochowania takiego terminu. Skarżąca zwróciła uwagę, że samo wykonanie wszystkich nakazanych robót i ich odbiór rozciągać się może do roku. Zaznaczono także, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej prowadzone są już roboty budowlane, które uniemożliwiają dostęp do wnętrza podwórzowego objętego robotami nakazanymi w decyzji. W konsekwencji organy powinny uwzględnić tego rodzaju okoliczności i wyznaczyć dłuższy i realny termin wykonania decyzji. Skarżąca nie zgodziła się też z przyjęciem, że stan budynku zagraża życiu i zdrowiu. Zdaniem skarżącej z materiału dowodowego wynika jedynie nieodpowiedni stan techniczny. Nie tworzy on jednak nawet potencjalnie sytuacji zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia czy środowiska. Większość kontrolowanych elementów została oceniona na poziomie dobrym/średnim, pozwalającym na dalszą eksploatację. W rezultacie wniesiono o uchylenie decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 14 I 2020 r. (II SA/Wr 635/19) Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organy powołały art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 pb.

Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 pb, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jak słusznie wyjaśnił DWINB, przepis ten ma charakter restytucyjny i służy doprowadzeniu istniejącej substancji budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Stanowi on instrument egzekwowania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie. Taki obowiązek określony został w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pb. Obiekt budowlany trzeba utrzymywać w "należytym stanie technicznym i estetycznym", nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 pb.

Redakcja art. 66 ust. 1 pb wskazuje jednak, że decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym składać się musi w istocie z dwóch rozstrzygnięć. Pierwszym rozstrzygnięciem organ nadzoru zobowiązuje stronę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości budynku. Podstawę do wydania takiego orzeczenia stanowi ustalenie co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt. 1-4 pb. Drugim rozstrzygnięciem organ nadzoru wyznacza (określa) stronie konkretny termin wykonania nałożonego obowiązku. W tym przypadku ustawodawca nie wskazuje normatywnych przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu terminu.

W świetle powyższego podkreślić należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 pb mają charakter związany jedynie w zakresie nałożenia na stronę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku. Ustalenie bowiem jakiejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt. 1-4 pb, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej. W zakresie jednak określenia długości terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków, ustawodawca nie wskazał prawnych przesłanek, jakimi powinien kierować się organ. W konsekwencji uznać należy, że określenie długości terminu wykonania nakazu leży w sferze uznania organu nadzoru. Nie bez przyczyny wskazuje się w judykaturze, że organ nadzoru budowlanego ma możliwość swobody w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych robót budowlanych (zob. np. motywy wyroku NSA z 15 XI 2019 r., II OSK 3287/17, publ. CBOSA). W rezultacie ten element decyzji może być określany w oparciu o kryteria z art. 7 in fine kpa, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony. Może być również zmieniany w trybie art. 155 kpa, który także operuje przesłanką interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to kryteria właściwe dla uznania administracyjnego wymagającego od organu każdorazowego uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i wykazania zasadności rozstrzygnięcia.

W okolicznościach sprawy prawidłowe są ustalenia organów obu instancji dotyczące stanu technicznego budynku oraz zakresu wymaganych robót mających na celu usunięcie nieprawidłowości, poparte zresztą ekspertyzą stanu technicznego datowaną na XI 2018 r. Zresztą, skarżąca nie kwestionuje rozstrzygnięć organów w tym zakresie, wskazując, że ma świadomość złego stanu technicznego budynku, a tym samym wystąpienia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 4 pb. Skarżąca kwestionuje natomiast długość terminu wyznaczonego do wykonania nałożonych na nią obowiązków. Nie zgadza się również z przyjętą przez organy kwalifikacją nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku, jako mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 pb.

Odnosząc się do kwestii wyznaczonego przez organy dwunastomiesięcznego terminu nie można zgodzić się ze stanowiskiem DWINB, jakoby wyznaczając termin wykonania przez stronę nakazów organ nie mógł uwzględnić innych okoliczności, poza przesłankami z art. 66 ust. 1 pkt. 1-4 pb. Należy zaznaczyć, że gdyby zamiarem ustawodawcy było każdorazowe niezwłoczne wykonanie decyzji z art. 66 pb, nie upoważniłby wówczas organu do określenia terminu jej wykonania. Skoro zaś organ został upoważniony do wyznaczenia terminu wykonania nakazanych w decyzji robót, to właśnie po to, by można było w tym zakresie uwzględniać również okoliczności pozanormatywne. Nie ma zatem podstaw do uznania, że termin wykonania decyzji z art. 66 ust. 1 pb determinowany jest wyłącznie zakresem nałożonych na stronę obowiązków i celem przepisu. Słusznie podnosi skarżąca, że również kwestie związane z niezbędną organizacją formalną jak i materialną nakazanych robót powinny zostać wzięte przez organ pod rozwagę przy określaniu terminu wykonania robót. Termin wykonania prac musi być bowiem realny, tak więc przy jego wyznaczeniu nie można pomijać czynności, które według obowiązujących przepisów i zasad doświadczenia życiowego należy przedsięwziąć przed przystąpieniem do faktycznej realizacji prac.

DWINB, pomijając przy rozstrzygnięciu sprawy podnoszone przez skarżącą na etapie odwoławczym okoliczności mające przemawiać za wyznaczeniem dłuższego terminu wykonania decyzji, naruszył wynikający z art. 80 kpa obowiązek wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W efekcie nie dokonał wymaganego mocą art. 7 in fine kpa wyważenia interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu strony, co ex ante wyklucza możliwość uznania wyznaczonego przez organy terminu za prawidłowy. Jest to więc uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczy bezpośrednio długości terminu wyznaczanego przez organ na wykonanie decyzji.

Odnosząc się do sygnalizowanej w decyzji odwoławczej kwestii zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, jakie wywołuje niewłaściwy stan techniczny przedmiotowego budynku, to przede wszystkim na taki stan rzeczy w okolicznościach sprawy nie wskazuje ekspertyza stanu technicznego. Powołana ekspertyza, na której oparły swoje ustalenia organy obu instancji ocenia stan techniczny budynku jako "słaby" (na pograniczu zadowalającego). Wynika z niej również, że obliczenia statyczno-wytrzymałościowe nie wskazują na przekroczenie stanów granicznych. Także z protokołu zleconej przez PINB kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku nie wynika, by stan techniczny zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Powoływanie się zatem przez DWINB na zagrożenie wskazanych dóbr, mające uzasadniać wyznaczenie jak najkrótszego terminu wykonania decyzji, nie znajduje adekwatnego poparcia w zebranym materiale dowodowym. W motywach decyzji odwoławczej nie wyjaśniono, na jakich dowodach DWINB opiera takie stwierdzenia i z jakich przyczyn uznał ekspertyzę w tym zakresie za niewiarygodną. Wprawdzie w protokole kontroli budynku przeprowadzonej przez PINB dnia 13 IV 2018 r. znajduje się wzmianka, że stan techniczny stropu nad piwnicą stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia (akta PINB, k. 3), jednak w sporządzonej później ekspertyzie stwierdzono, że stany graniczne nośności i użytkowalności tego elementu budynku są spełnione. Sąd zwraca uwagę, że w sytuacji wystąpienia zagrożenia ze strony budynku dla dóbr wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 pb, organy nadzoru powinny przede wszystkim zastosować środek z art. 66 ust. 2 pb w postaci zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W okolicznościach sprawy organy takiego środka zaś nie zastosowały, co sugeruje że ostatecznie nie stwierdziły zagrożenia dla dóbr wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 pb. Nie sposób w takich warunkach wiarygodnie powoływać się na takie zagrożenie dla uzasadnienia braku możliwości wyznaczenia terminu wykonania nakazanych robót dłuższego niż 12 miesięcy.

Reasumując, okoliczność stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "ppsa".

Rozpatrując sprawę ponownie DWINB powinien dokonać pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, celem określenia odpowiedniego terminu wykonania koniecznych prac i mając na względzie interes społeczny oraz uzasadniony interes strony. Oczywiście wskazania te nie wykluczają możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o ile organ stwierdzi taką konieczność.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą celowe koszty zastępstwa procesowego w łącznej kwocie 980 zł, w tym 500 zł tytułem wpisu od skargi i 480 zł kosztów zastępstwa procesowego.