II OSK 3175/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-17	
Data wpływu	2018-10-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 269/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1121; art. 29; Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierza Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 269/18 w sprawie ze skargi C.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia działek do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia działek do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy Pałecznica nakazał właścicielowi działkach nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w miejscowości P., tj. wykonanie rowu odwadniającego w sposób szczegółowo opisany w osnowie decyzji. Ponadto przebieg rowu odwadniającego wskazano na mapie Geoportal w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy Pałecznica z [...] czerwca 2016 r. wniosła E.N.

Decyzją z [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Pałecznica z [...] czerwca 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1613/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2016 r.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Pałecznica z [...] czerwca 2016 r. i orzekło o odmowie wydania E.N., właścicielowi działek nr [...] w miejscowości P., nakazu przywrócenia działek do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jako podstawę decyzji organ odwoławczy wskazał art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - dalej: Prawo wodne).

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ powołał się na sporządzoną w sprawie ekspertyzę wodnoprawną, z której wynika, że 2 marca 2016 r. odbyło się rozpoznanie terenowe z udziałem stron postępowania, a także podczas tego rozpoznania wykonano pomiary geodezyjne mające na celu sporządzenie przekrojów geodezyjnych. Biegły we wnioskach wskazał: "stwierdza się, że odprowadzanie wód opadowych z działek nr [...] należących do p. E.N. na działkę nr [...] należącą do pp. C. i K.B. powoduje szkody wokół budynku mieszkalnego (niszczenie skarp ziemnych, zamulanie, zalewanie terenu), jak i w samym budynku (podmakanie fundamentów) ul. [...] znajdującym się na tej działce (...)". Organ nie podzielił tego stanowiska wyjaśniając, że działki nr [...], [...] i [...] położone są w środkowo-południowej części miejscowości [...], na północnym zboczu wzniesienia. Działki te są wykorzystywane rolniczo pod uprawy sezonowe, za wyjątkiem północnych, przydrożnych części zajętych pod zabudowę mieszkalno-gospodarczą. Budynek mieszkalny skarżącego usytuowany jest w północnej części działki nr [...] , która od strony południowej, tj. od strony pól kończy się dwiema skarpami: górną i dolną, a pomiędzy nimi znajduje się taras pośredni. Górna skarpa w części wschodniej znajduje się w całości na działce nr [...] , natomiast w części zachodniej krawędź góry skarpy jest też granicą pomiędzy działką nr [...]/2 E.N. oraz działką nr [...] C. i K.B. Dolna skarpa oraz taras pośredni znajdują się już w całości na działce nr [...] . Różnica wysokości pomiędzy skarpą górną a tarasem pośrednim waha się w przedziale od 1,4 m (część wschodnia) do 2,2 m (część zachodnia), natomiast różnica wysokości pomiędzy skarpą dolną, a poziomem gruntu przy budynku mieści się w przedziale od 1,8 m (część wschodnia) do 1,9 m (część zachodnia). Widok otoczenia budynku C.B. od strony ulicy oraz od strony pól, a także skarpy z tarasem pośrednim przedstawiono w materiale zdjęciowym zamieszczonym w załączniku nr 10 do ekspertyzy. Autor ekspertyzy stwierdził, że w kilku miejscach na zboczach skarp znajdują się obrywy, wyżłobienia i zagłębienia, a uszkodzenia te i wyrwy występują wyłącznie w zachodniej części, na odcinku od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]/2 aż do końca działki nr [...]/2, nie ma ich na odcinku wschodnim (w obrębie działki nr [...] ), co jego zdaniem świadczy o dużym napływie wód opadowych od strony działek nr [...]/1 i [...]/2 należących do E.N.

Organ odwoławczy uznał, że właściciele (dawny i obecny) działek nr [...]/1 i [...]/2 w miejscowości Pałecznica nie dokonali zmian stanu wody na gruncie. Wody opadowe spływają z działek nr [...]/1 i [...]/2 na działkę nr [...] , ponieważ taki jest naturalny kierunek spływu wód. Ponadto nie zmienili naturalnego ukształtowania terenu przez np. nawiezienie ziemi czy wykopanie rowu, nie wykonali robót budowlanych czy też innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na swoim gruncie. Oznacza to, że bezprzedmiotowe staje się badanie, czy zmiana ta szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. W ocenie organu odwoławczego, to sam skarżący dokonał działań, które mogły wpłynąć na stan wody na gruncie, takich jak wybudowanie skarpy, obniżenie poziomu terenu działki nr [...] w stosunku do działek nr [...]/1 i [...]/2, wybudowanie budynku na działce nr [...] i wybetonowanie terenu wokół tego budynku. Wybudowanie skarp doprowadziło do powstania różnicy wysokości, a to może powodować, że wody opadowe od strony działek nr [...]/1 i [...]/2 nie ulegają rozsączkowaniu i łagodnemu spływowi, a spływają kaskadowo i gwałtowanie poprzez skarpy na działkę nr [...] . Również wyprofilowanie terenu pod budynek mogło się przyczynić do tego, że woda zatrzymuje się na działce nr [...] , a nie spływa zgodnie z naturalnym nachyleniem terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zwróciło uwagę na to, że skarżący potwierdził, że przed budową budynku mieszkalnego nie było problemu ze spływem wód opadowych z pól, bowiem stary dom stał w innym miejscu, bliżej zabudowań gospodarczych J.C., więc woda mogła płynąć w większym stopniu po zboczu pagórka, nie czyniąc większych szkód, ponieważ teren był pusty. Również matka skarżącego zeznała, że przed wybudowaniem budynku i skarpy nie dochodziło do zalewania działki nr [...] , a obecnie dzieje się tak tylko przy dużych ulewach (protokół z wizji terenowej, załącznik nr 6.14 do ekspertyzy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyjaśniło, że wykorzystało ustalenia stanu faktycznego dokonane przez biegłego, natomiast to organ jest uprawniony do badania czy zaszły przesłanki z art. 29 Prawa wodnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że E.N. ani jej poprzednik prawny nie dokonali żadnej ingerencji w istniejące stosunki wodne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie skarżącego do zmiany stanu wody na gruncie doszło na skutek wzniesienia zabudowań (w innej niż poprzednio lokalizacji) na nieruchomości E.N., dokonanego przez jej poprzedników prawnych. W ocenie Sądu I instancji, działania te podejmowane w latach 60-tych i 70-tych, a częściowo także na przełomie lat 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku nie były wówczas kwestionowane i nie mogą obecnie być kwalifikowane jako zmiana stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie bez znaczenia jest także, że budynek mieszkalny skarżącego powstał wiele lat po wzniesieniu zabudowań przez poprzedników prawnych E.N.. Ponadto wpływ na stosunki wodne miały czynności skarżącego tj. wybudowanie skarpy, obniżenie poziomu terenu działki nr [...] w stosunku do działek nr [...]/1 i [...]/2 oraz wybetonowanie terenu wokół budynku.

Zdaniem Sądu I instancji akta sprawy nie potwierdzają zarzutów dotyczących tworzenia "obwałowań" oraz kierowania na działkę skarżącego wody spływającej z dachu stodoły czy też gnojowicy z obory. Woda spływa na działkę E.N., natomiast obora usytuowana jest na działce, która nie sąsiaduje z działką skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.). Polegało to na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a w szczególności wątpliwości te przy uzupełnieniu materiału dowodowego o dodatkową opinię biegłego, mogły skutkować wydaniem decyzji na korzyść skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, normy z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są normami charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Oznacza to, że pierwszy z podniesionych zarzutów, a więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Stąd też w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty kasacyjne jedynie w zakresie w jakim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten jest w istocie polemiką z przeprowadzoną przez organ odwoławczy oceną materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, która to ocena podlegała prawidłowej kontroli Sądu I instancji. Prawidłowa jest bowiem ocena, że E.N. ani jej poprzednik prawny nie dokonali ingerencji w istniejące stosunki wodne. Wynika to z tego, że do zmiany stanu wody na gruncie doszło na skutek wzniesienia zabudowań (w innej niż poprzednio lokalizacji) na nieruchomości E.N., dokonanego przez jej poprzedników prawnych. Działania te nie mogą być jednak obecnie kwalifikowane jako zmiana stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie doszło bowiem do zmiany naturalnego ukształtowania terenu przez np. nawiezienie ziemi czy wykopanie rowu, nie wykonano także robót budowlanych jak i innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie. Natomiast znaczenie ma, że budynek mieszkalny skarżącego powstał wiele lat po wzniesieniu zabudowań przez poprzedników prawnych E.N. Ponadto wpływ na stosunki wodne miało wybudowanie skarpy, obniżenie poziomu terenu działki nr [...] w stosunku do działek nr [...]/1 i [...]/2 oraz wybetonowanie terenu wokół budynku skarżącego. Jednocześnie Sąd I instancji słusznie orzekł, że organ w sposób prawidłowy przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wyjaśnił, z jakich powodów nie podziela ustaleń biegłego (którego opinia była dowodem w sprawie). Natomiast skarżący nie podważył tej opinii, nie przedstawił też własnej, specjalistycznej opinii, a brak było podstaw w tej konkretnej sprawie do nakładania na organ obowiązku uzyskania kolejnej opinii biegłego. Sąd I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto zaistniałe w sprawie wątpliwości zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1613/16.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.