II SA/Kr 1418/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-10	
Data wpływu	2024-10-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1246/25	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 9 ust 4 , art 20 ust 1 , art 28 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skarg C. sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w W. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na uchwałę nr LIII/1463/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Os. Widok" I. w uwzględnieniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie działek o numerach: [...], [...] położonych w obszarze oznaczonym symbolem ZPz.3; II. oddala skargę C. sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w W. w zakresie działek o numerach: [...] i [...] położonych w obszarze oznaczonym symbolem ZPz.8.	
Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T.. K. z siedzibą w K. oraz C. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w W. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r., nr LIII/1463/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Os. Widok".

C. sp. z o.o. sp.j. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym;

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.2 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka spółki skarżącej została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MW Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

3. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury;

4. § 11 rozporządzenia projektowego przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego;

5. § 5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

W związku ze sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości, na których spółka planowała realizację inwestycji budowlanej, tj. działek nr [...] i [...] obr.. w K. (należących do skarżącej spółki) oraz w zakresie działek nr [...] i [...] obr. [...] (przewidzianych pod realizację infrastruktury technicznej i komunikacyjnej związanej z planowaną inwestycją), zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca spółka jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...], obr[...] w K. o łącznej powierzchni 0.2387 ha. Na przedmiotowej nieruchomości spółka zamierzała zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz [...], obr. [...].

Skarżąca podniosła, że w zaskarżonym planie nieruchomość spółki składająca się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], obr[...], została objęta granicami terenu oznaczonego symbolem ZP.2 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Podkreśliła, że w pierwotnej wersji projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu od 13 lipca do 10 sierpnia 2020 r., nieruchomość ta znalazła się w granicach terenu oznaczonego symbolem MW.16 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Takie przeznaczenie terenu było w pełni zgodne z ustaleniami obowiązującego studium, w którym powyższe działki ewidencyjne zlokalizowane są w granicach strukturalnej jednostki urbanistycznej oznaczonej numerem 21 (Bronowice Wielkie) w obszarze oznaczonym symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na zgodność takiego przeznaczenia terenu z ustaleniami studium Prezydent Miasta Krakowa wskazywał przy rozpatrywaniu złożonych w toku procedury planistycznej wniosków o przeznaczenie terenu działek nr [...] i [...] pod zieleń, które to wnioski nie zostały uwzględnione. Uzasadniając brak podstaw do uwzględnienia przedmiotowych wniosków Prezydent Miasta Krakowa w zarządzeniu nr 215/2020 z 28 stycznia 2020 r. o sposobie rozpatrzenia wniosków podkreślił konieczność zapewnienia zgodności przeznaczenia terenu ze studium, w którym działki znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Skarżąca uznała też za bezpodstawne przeznaczenie pod zieleń terenu działek nr [...] oraz [...] obr. [...], na których obecnie zlokalizowana jest częściowo urządzona droga dojazdowa do nieruchomości spółki oraz miejsca parkingowe dla mieszkańców okolicznych budynków. Określone w planie przeznaczenie tych działek nie uwzględnia ich aktualnego sposobu zagospodarowania oraz stanu prawnego wynikającego m.in. z ustanowionej na rzecz spółki służebności.

Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T. K. z siedzibą w K. zaskarżyła opisaną na wstępie uchwałę zarzucając jej naruszenie:

– art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie przeznaczenia działek ewidencyjnych skarżącej o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], sklasyfikowanych w zaskarżonej uchwale pod symbolem ZPz (Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce), w sposób sprzeczny ze studium, w którym to przedmiotowe tereny sklasyfikowano pod symbolem MW (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) w jednostce pn. "Bronowice Wielkie", dla której w Wytycznych do planów miejscowych (Tom III Studium) zastrzeżono określone kierunki rozwoju w zakresie infrastruktury przestrzennej (m.in. koncentrację zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności w rejonach przystanków kolejowych i metra – s. 123, kształtowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wzdłuż istniejących ulic – s. 124), których nie realizują ustalone w zaskarżonej uchwale funkcja i przeznaczenie działek;

– art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 k.c. przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, wskutek przyjęcia dowolnej, sprzecznej z interesem skarżącej oraz nieproporcjonalnie i nadmiernie ograniczającej prawo własności skarżącej (bez należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, a nawet bez sprecyzowania tego ostatniego interesu) klasyfikacji działek, skutkującej i ewentualnie usługowego, a to ze względu na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe członków spółdzielni, o których informowała;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia projektowego przez ich niezastosowanie i zaniechanie uregulowania w planie miejscowym dla terenów sklasyfikowanych pod odpowiednimi symbolami ZPz (ZPz.1, ZPz.3, ZPz.7, ZPz.8) linii zabudowy, gabarytu obiektów i geometrii dachów, w sytuacji gdy na terenach tych zezwolono na lokalizację obiektów budowlanych (§ 27 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a-d, § 28 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a-b) w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane");

– art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia projektowego przez ich niezastosowanie i zaniechanie uregulowania w planie miejscowym dla terenów sklasyfikowanych pod odpowiednimi symbolami ZP (ZP.1, ZP.2) linii zabudowy, gabarytu obiektów i geometrii dachów, a w odniesieniu do terenu ZP.2 dodatkowo również wskaźnika minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, w sytuacji gdy na terenach tych zezwolono na lokalizację obiektów budowlanych (§ 25 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a-d, § 26 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 lit. a-c) w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] 1 (M. K., K.) oraz odpowiadających tym działkom części graficznej planu, a także w odniesieniu do wszystkich zawartych w planie ustaleń dotyczących terenów sklasyfikowanych pod symbolami ZPz.1, ZP.3, ZPz.7, ZPz.8 oraz ZP.1 i ZP.2; a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Nadto, spółdzielnia wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi – na okoliczność ich treści i inne okoliczności tam przywołane.

Skarżąca podniosła, że jest właścicielem ww. działek, które zostały sklasyfikowane w planie pod symbolem ZPz (Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce). W następstwie tego bezzasadnie zmniejszono całkowitą wielkość dostępnej dla skarżącej powierzchni, którą mogłaby wykorzystać na potrzeby budownictwa mieszkaniowego oraz infrastruktury towarzyszącej (np. parkingi).

Skarżąca podniosła, że realizując swoje cele mieszkaniowe w przeszłości nabyła inne jeszcze tereny zlokalizowane przy ul. [...]. Na terenach tych skarżąca zamierzała realizować trzyetapową inwestycję budowlaną z czego dotychczas zrealizowano dwa etapy. Etap trzeci, w sposób dalszy rozwijający istniejącą zabudowę, miał być realizowany właśnie na przedmiotowych działkach i miał stanowić niejako naturalne przedłużenie (kontynuację) zabudowy już istniejącej.

W odpowiedziach na obie skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie.

W uzasadnieniu Prezydent przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały, a następnie odniósł się do legitymacji skarżącej, podnosząc zarzut braku wykazania interesu prawnego w zakresie kwestionowania przez stronę skarżącą ustalonego w planie przeznaczenia działek nr [...] oraz [...]. Prezydent podkreślił, że właściciele działek nr [...] oraz [...] aktywnie uczestniczyli w procedurze sporządzania skarżonego planu poprzez składanie wniosków i uwag, nie kwestionując natomiast przeznaczenia ww. działek.

W odniesieniu do zarzutów sformułowanych przez skarżącą spółkę co do § 26 miejscowego planu Prezydent wskazał, że wyznaczone w skarżonym planie zagospodarowanie pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publiczny park miejski, jest zgodne z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie studium dla terenów MW.

Organ podniósł, że na ostateczne ustalenie kategorii przeznaczenia terenu miały także wpływ podejmowane czynności w toku procedury planistycznej. Wprawdzie na etapie rozpatrzenia wniosków do planu stanowiące własność spółki działki znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednak na skutek rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, zostały one przeznaczone pod zieleń urządzoną.

Natomiast w odpowiedzi na skargę Spółdzielni Mieszkaniowej Prezydent wskazał m.in., że wyznaczony w skarżonym planie kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publiczny park miejski, jest zgodny z funkcją dopuszczalną określoną w dokumencie studium dla terenów MW. Wyznaczenie na nieruchomościach terenu zieleni urządzonej umożliwia zrealizowanie celu planu tj. ochronę terenów istniejących osiedli mieszkaniowych przed dogęszczaniem zabudowy.

Wyrokiem z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 571/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.2 oraz w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZPz.3 – w części obejmującej działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (pkt I), w pozostałym zakresie skargi oddalił (pkt II) i zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt III).

Zdaniem Sądu spółdzielnia wykazała skutecznie naruszenie interesu prawnego w odniesieniu do wszystkich wskazanych w skardze działek, natomiast legitymacja spółki została częściowo zakwestionowana. Otóż zdaniem Sądu I instancji spółka nie wykazała naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...], których nie jest właścicielem, lecz co do których przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej. Zdaniem Sądu, w przypadku ograniczonego prawa rzeczowego interes prawny (uprawnienie) wywodzone być musi z prawa innego podmiotu – właściciela nieruchomości obciążonej służebnością.

Powyższa wykładnia skutkowała częściowym oddaleniem skargi w pkt II wyroku.

Uzasadniając natomiast stwierdzenie nieważności uchwały, o czym orzeczono w pkt I wyroku, Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty nadużycia władztwa planistycznego w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.2 oraz ZPz.3. Zdaniem Sądu zabrakło bowiem dostatecznego uzasadnienia dla wyłączenia możliwości zabudowy powyższych terenów, które przed uchwaleniem planu mogły być zabudowane.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżących odnośnie sprzeczności planistycznego przeznaczenia terenów ZP.2 oraz ZPz.3 z przeznaczeniem tych terenów opisanym w studium (MW). W terenach tych bowiem studium przewidywało zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zielenią urządzoną i zielenią nieurządzoną, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyły Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T.. K. z siedzibą w K. oraz C. sp. z o.o. sp.j., a także Gmina Miejska Kraków.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt II OSK 197/22, uchylono zaskarżony wyrok w pkt II i w tym zakresie sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, oddalono natomiast skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w odniesieniu do działek skarżących wskazanych w tymże wyroku. W tym zakresie zabrakło dostatecznego uzasadnienia zmiany przeznaczenia działek z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na zieleń urządzoną oraz wyważenia interesu publicznego z interesami właścicieli nieruchomości objętych planem.

Częściowe uchylenie zaskarżonego wyroku podyktowane natomiast było dwoma dostrzeżonymi uchybieniami.

Po pierwsze, Sąd I instancji nie ustosunkował się do oceny prawidłowości ustaleń zaskarżonego planu wobec terenu, na którym są położone należące do skarżącej spółdzielni działki nr [...] i [...].

Po drugie, Sąd odwoławczy negatywnie ocenił wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 285 k.c., w wyniku której Sąd I instancji stwierdził, że podmiot, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości w postaci służebności przechodu i przejazdu nie jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego, który określa przeznaczenie nieruchomości obciążonej służebnością w sposób nieuwzględniający treści służebności.

Sąd odwoławczy zauważył, że realizacja ustaleń planu co do działek, na których ustanowiono służebność przechodu i przejazdu, a które to działki zostały przeznaczone pod teren zieleni urządzonej, w zależności od szczegółowego sposobu zagospodarowania, ograniczy bądź wyłączy uprawnienia właściciela nieruchomości władnącej wynikające z ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Objęcie ustaleniami planu działek nr [...] i [...], stanowiących z uwagi na ustanowienie na nich służebności drogi koniecznej do posiadanych przez spółkę nieruchomości, może wpływać na sposób korzystania z przysługującego skarżącej spółce prawa własności, a więc świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie należy także mieć na uwadze art. 190 p.p.s.a, zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę Sąd w składzie tu obecnym miał zatem na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt II OSK 197/22.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020, poz.293, dalej u.p.z.p) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt II OSK 197/22. NSA wskazał, że "ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić przedstawione wyżej wskazania i uwagi, w tym dokonać oceny prawidłowości ustaleń zaskarżonego planu wobec terenu, na którym są położone wskazane w skardze spółdzielni działki nr [...] i [...] oraz zgodności z prawem ustaleń odnoszących się do działek nr [...] i [...] w granicach interesu prawnego skarżącej kasacyjnie spółki."

Odnosząc się zatem do prawidłowości ustaleń zaskarżonego planu wobec terenu, na którym są położone wskazane w skardze spółdzielni działki nr [...] i [...] wskazać należy, co następuje.

Przedmiotowe działki w uchwale Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (dalej Studium) znajdują się w jednostce strukturalnej nr 41 Bronowice Małe, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW.

Jako kierunki zagospodarowania w tej jednostce strukturalnej wskazano (tom III, Wytyczne do planów miejscowych, s. 227):

- Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna skoncentrowana wokół historycznego układu osiedleńczego wzdłuż ul. Włodzimierza Tetmajera, ul. Pod Strzechą i ul. Stanisława Ignacego Witkiewicza;

- Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym również z usługami, do utrzymania;

- Istniejąca zabudowa wielorodzinna do utrzymania jako uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej kształtowana jako zespół zabudowy o systemie przestrzeni publicznych z ciągami zieleni;

- Istniejąca zabudowa wzdłuż ul. Pasternik i ul. Walerego Eljasza-Radzikowskiego do przekształceń i uzupełnień w kierunku zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym, kształtowana jako nieciągła, przerywana komunikacją lokalną i ciągami zieleni urządzonej obudowa ulicy;

- Dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wzdłuż wewnętrznych ciągów komunikacyjnych budynkami usługowymi, realizującymi potrzeby lokalne;

- W rejonie fortu Mydlniki, w ramach II Kampusu AGH, zabudowa usługowa do kształtowania jako zespół zabudowy usługowej oświaty i szkolnictwa wyższego z dopuszczeniem rozwoju centrum wysokich technologii w oparciu o system przestrzeni publicznych z ciągami zieleni urządzonej;

- Koncentracja zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej o zwiększonej intensywności w rejonach przystanków kolejowych;

- Pozostawienie terenów otwartych jako łąki, lasy, zieleń nieurządzoną;

- Istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej;

- Obsługa komunikacyjna terenu jednostki z ul. Pasternik, ul. Walerego Eljasza-Radzikowskiego, ul. Włodzimierza Tetmajera i szybkiej kolei aglomeracyjnej (SKA).

Określając funkcje terenu dla tej jednostki strukturalnej wskazano na następujące (tom III, Wytyczne do planów, s. 227):

- Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN);

- Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW);

- Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW);

- Tereny usług (U);

- Tereny zieleni urządzonej (ZU);

- Tereny zieleni nieurządzonej (ZR);

-Tereny wód powierzchniowych śródlądowych (W);

- Tereny kolejowe (KK);

-Tereny komunikacji.

Działka nr [...] znajduje się w terenach o przeznaczeniu w m.p.z.p. ZPz.3 - Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZPz.1 – ZPz.7, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce (§ 27 m.p.z.p).

Zgodnie z § 27 ust. 2. M.p.z.p. w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: a) w Terenach ZPz.1: 90%, b) w Terenach ZPz.2 - ZPz.7: 80%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005 – 0,1; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m; 4) w Terenie ZPz.1, ZPz.3 i ZPz.7, dopuszczenie lokalizacji: a) terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji w szczególności takich jak: boiska, skateparki, b) ogródków jordanowskich, c) placów zabaw, d) obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takich jak: sanitariaty.

Zgodnie natomiast z uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (dalej Studium) działka przedmiotowa znajduje się w terenach MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tego przeznaczenia przyjęto:

Funkcja podstawowa:

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

Funkcja dopuszczalna

- Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Badając przeznaczenie w Studium oraz przeznaczenie planistyczne, Sąd nie stwierdza naruszenia Studium.

Natomiast oceniając przyjęte rozwiązania planistyczne przez pryzmat zasad sporządzania planu stwierdzić należy, co następuje.

Odnosząc powyższe do uwarunkowań planistycznych przedmiotowej działki w ocenie Sądu za zasadny uznać należy zarzut nadużycia władztwa planistycznego w tym zakresie.

Niewątpliwie, za przyjęciem rozwiązania o przeznaczeniu tego terenu pod skwery i zieleńce, przemawiają racje interesu grupowego, reprezentowanego przez dotychczasowych mieszkańców osiedla W. , zbieżnego w pewnym zakresie z interesem publicznym. W ocenie Sądu należało przyjąć, że teren ten, zlokalizowany w eksponowanym miejscu pośród zabudowy wielkomiejskiej, przed uchwaleniem miejscowego planu nadawał się pod zabudowę, w związku z tym wyłączenie możliwości jego zabudowy wymagało szczególnej argumentacji ze strony organów planistycznych, której zabrakło. Nie zrealizowano zatem właściwie nakazu wyważania interesów indywidualnego i publicznego oraz nakazu uzasadniania wprowadzonych ograniczeń.

Konkluzji poniższej nie może zmienić okoliczność, że działka [...] jest bardzo małą działką, lecz funkcjonalnie związana jest ona z działką [...], z którą bezpośrednio sąsiaduje, a co do której tut. Sąd stwierdził nieważność ustaleń planistycznych, zaś NSA podzielił argumentację odnośnie do tej działki.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki [...] położonej w obszarze ZPz3, podzielając tym samym co do istoty zarzuty skargi w zakresie nadużycia władztwa planistycznego.

Działka nr [...] znajduje się w terenach o przeznaczeniu w m.p.z.p. ZPz.3 - Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZPz.1 – ZPz.7, o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce (§ 27 m.p.z.p). Treść ustaleń planistycznych odnośnie do tego przeznaczenia planistycznego przytoczono powyżej.

Zgodnie natomiast ze Studium działka przedmiotowa znajduje się w terenach MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Również odnośnie do tej działki stwierdzić należy, że ni można skutecznie postawić zarzutu naruszenia Studium. Jednakże odnosząc się do uwarunkowań planistycznych przedmiotowej działki, w ocenie Sądu, za zasadny uznać należy zarzut nadużycia władztwa planistycznego w tym zakresie.

Niewątpliwie, podobnie jak to miało miejsce odnośnie do działki [...], za przyjęciem rozwiązania o przeznaczeniu tego terenu pod skwery i zieleńce, przemawiają racje interesu grupowego, reprezentowanego przez dotychczasowych mieszkańców osiedla W. zbieżnego w pewnym zakresie z interesem publicznym. W ocenie Sądu należało przyjąć, że teren ten, zlokalizowany w eksponowanym miejscu pośród zabudowy wielkomiejskiej, przed uchwaleniem miejscowego planu nadawał się pod zabudowę, w związku z tym wyłączenie możliwości jego zabudowy wymagało szczególnej argumentacji ze strony organów planistycznych, której zabrakło. Nie zrealizowano zatem właściwie nakazu wyważania interesów indywidualnego i publicznego oraz nakazu uzasadniania wprowadzonych ograniczeń.

Także i w odniesieniu do tej działki zauważyć należy, że z taką argumentacją tut. Sąd stwierdził nieważności ustaleń planistycznych w odniesieniu do sąsiednich działek o nr [...], [...] i [...], położonych w obszarze ZPz.3, zaś NSA nie zakwestionował tej argumentacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki [...] położonej w obszarze ZPz.3., podzielając tym samym co do istoty zarzuty skargi w zakresie nadużycia władztwa planistycznego.

Odnosząc się z kolei do oceny rozwiązań planistycznych odnośnie do działek nr [...] i [...] wskazać należy, za wyrokiem NSA z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt II OSK 197/22, że realizacja ustaleń planu co do działek, na których ustanowiono służebność przechodu i przejazdu, a które to działki zostały przeznaczone pod teren zieleni urządzonej, w zależności od szczegółowego sposobu zagospodarowania, ograniczy bądź wyłączy uprawnienia właściciela nieruchomości władnącej wynikające z ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Objęcie ustaleniami planu działek nr [...] i [...], stanowiących z uwagi na ustanowienie na nich służebności drogi koniecznej do posiadanych przez spółkę nieruchomości, może wpływać na sposób korzystania z przysługującego skarżącej kasacyjnie spółce prawa własności, a więc świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z 9.07.2024 r., II OSK 1232/24, LEX nr 3747086). Oznacza to więc, że ocena ustaleń planu odnoszących się do działek nr [...] i [...] mieści się w granicach interesu prawnego skarżącej spółki w postępowaniu ze skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Pozostaje zatem dokonać oceny prawnej tych ustaleń planistycznych w granicach interesu prawnego skarżącej. Przedmiotowe działki położone są w m.p.z.p. w terenie ZPz.8 - Teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem ZPz.8 o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce (§ 28 m.p.z.p). Zgodnie z § 28 ust. 2 m.p.z.p w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005 – 0,1; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m; 4) dopuszczenie lokalizacji: a) terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji w szczególności takich jak: boiska, skateparki, b) placów zabaw.

Zgodnie natomiast ze Studium działki te znajdują się w terenach MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Badając przeznaczenie w Studium oraz przeznaczenie planistyczne, Sąd nie stwierdza naruszenia Studium.

Natomiast oceniając przyjęte rozwiązania planistyczne przez pryzmat zasad sporządzania planu stwierdzić należy, co następuje.

Odnosząc powyższe do uwarunkowań planistycznych przedmiotowej działki w ocenie Sądu za niezasadny uznać należy zarzut nadużycia władztwa planistycznego w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, że skarga Spółki jest rozpatrywana w zakresie jej interesu prawnego, którego źródłem jest przysługujące prawo służebności drogi koniecznej do posiadanych przez Spółkę nieruchomości.

Skarżąca przyznaje w skardze, że na tych działkach jest zlokalizowana częściowo urządzona droga dojazdowa do nieruchomości Spółki oraz miejsca parkingowe dla mieszkańców okolicznych budynków. Aktualny sposób zagospodarowania terenu odpowiada treści służebności. Jeśli został on ukształtowany w zgodzie z przepisami prawa, następcze wobec tego zagospodarowania przeznaczenie planistyczne nie będzie uniemożliwiało realizacji służebności. Należy także zauważyć, że interesy właściciela nieruchomości obciążonej oraz właściciela nieruchomości władnącej są sprzeczne, co także należy mieć na uwadze dokonując oceny, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Paradoksalnie dopuszczenie zabudowy działek obciążonych służebnością mogłoby w większym stopniu zagrozić realizacji tego prawa, niż wyłączenie tych terenów spod zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w granicach interesu prawnego skarżącej spółki w odniesieniu do działek nr [...] i [...], dlatego też w pkt II orzeczono o oddaleniu skargi w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, zaś skargę C. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w W. we wskazanym w pkt II sentencji wyroku zakresie oddalił.