Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 809/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 września 2020 r. nr SKO.4151.31-41.2020 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 809/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 września 2020 r. nr SKO.4151.31-41.2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DAR-UAA/I.179.P.2020. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 §1 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 17 czerwca 2020 r. nr DAR- UA-VI.179P.2020, znak: DAR-UA-VI.6733.397.2019 BW, wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z do art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-V.163.2018 z 30 maja 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Orange Polska S.A. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, przeznaczonej do realizacji w Łodzi przy ul. (...) (u zbiegu z ul. (...)), na terenie nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...].

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku poz. 137; zwanej dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

2) art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżący powinien być stroną niniejszego postępowania, w sytuacji gdy z dokumentów na które powołuje się skarżący oraz Sąd I instancji nie wynika że planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość M. G., a jedynie zawierają one merytoryczną polemikę z dotychczas zgromadzonymi dowodami w sprawie,

3) art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżący powinien być stroną niniejszego postępowania,, w sytuacji gdy z dokumentów na które powołuje się skarżący oraz Sąd I instancji nie wynika że planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość M. G. a jedynie zawierają one merytoryczną polemikę z dotychczas zgromadzonymi dowodami w sprawie,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący powinien być stroną niniejszego postępowania i w konsekwencji uznanie że skarżący powinien być stroną niniejszego postępowania,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 i w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że:

- normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej,

- nastąpiło naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej przepisów prawa materialnego;

7) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że przepisy ustawy planistycznej nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem w postępowaniu takim zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Jednak z uwagi na treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. można wywieść wniosek, że poza inwestorem również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, są w zasadzie stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronami postępowania są przede wszystkim podmioty, wobec których wydana decyzja może kształtować stosunki wynikające z posiadanego przez nie prawa rzeczowego do nieruchomości.

Zarówno skarżący, jak i w ślad za nim Sąd I instancji wywodzą de facto status skarżącego jako strony z dokumentów złożonych w toku postępowania wznowieniowego tj. raportu Najwyższej Izby Kontroli oraz prywatnej opinii w zakresie analizy kwalifikacji przedsięwzięcia. Raport Najwyższej Izby Kontroli odnosi się do pewnego ogólnego zagadnienia i w żaden sposób nie jest związany z inwestycją której dotyczy niniejsze postępowanie, a już w szczególności jego treść w żaden sposób nie przesądza i nie wskazuje, że skarżący powinien być stroną niniejszego postępowania. Odnosząc się zaś do przedłożonej przez skarżącego prywatnej opinii kwestionującej zapisy karty kwalifikacji przedsięwzięcia, Kolegium wskazało, iż dokument ten w żaden sposób nie wskazuje, że zakres oddziaływania inwestycji obejmie nieruchomość skarżącego. Tym samym, skoro organy administracji obu instancji ustaliły, iż zakres oddziaływania inwestycji nie sięga nieruchomości skarżącego, zaś treść złożonych dokumentów stanowi de facto polemikę z wnioskiem inwestora, to nie było podstaw do dalszej analizy przedłożonej prywatnej ekspertyzy.

Przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organy administracji powinny analizować merytorycznie treść przedłożonych dokumentów która to treść zawiera polemikę z dokumentami już w aktach się znajdującym stanowi przekroczeniem zasad prawidłowej wykładni przepisów.

Nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchyleniem decyzji. Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce zważywszy uchybienia proceduralne inne rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie uznać należy, że organy administracji obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle obowiązujących przepisów uzależnione jest przyjęcie, że dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W tej sytuacji niezasadne są zarzuty Sądu I instancji odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Nie można mówić o naruszeniu powyższych norm, gdyż w sytuacji uznania, że nie jest stroną postępowania nie było rolą organów administracji dalsze gromadzenie materiału dowodowego czy też merytoryczne odnoszenie się do zarzutów w zakresie rzekomo błędnie przygotowanej dokumentacji inwestycji w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia. Co istotne nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny, czemu wyraz dano również w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów stawianych przez strony tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 i w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, bowiem w postępowaniu tym nie zrealizowano obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Poddane kontroli Sądu I instancji rozstrzygnięcie zapadło w toku postępowania wznowieniowego. W postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Tak więc organ do którego złożono wniosek o wznowienie o postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a to czy dana okoliczność została udowodniona, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ obowiązany jest wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakres tego postępowania wyjaśniającego jest w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. Warto zauważyć, że taki obowiązek wnioskodawcy wynika z jednego z aspektów zasady skargowości, odnoszącej się do tej przesłanki, a zawartej w art. 147 zdanie drugie k.p.a. (wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 1414/21, LEX nr 3416389).

Podmiot, który chciałby zakwestionować decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, domagając się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony. W konsekwencji obowiązkiem organu, do którego kierowany jest wniosek o wznowienie postępowania jest analiza twierdzeń strony oraz złożonych przez nią dowodów na poparcie tych twierdzeń. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie takiej oceny materiału dowodowego zabrakło oraz, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym powinno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do stanowiska strony, która twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji zdają się nie zauważać załączonych do wniosku o wznowienie postępowania dokumentów i dowodów oraz nie pojęły nawet próby zapoznania się z nimi i nie poddały ich żadnej analizie. Nie przesądzając o zasadności twierdzeń skarżącego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że nie jest rolą Sądu analizowanie i przesądzanie na ile przedłożone dokumenty i dowód prywatny z dokumentu wpływają na ustalenia, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Ten obowiązek spoczywał na organach administracji przez poddanie analizie złożonych już na etapie wniosku o wznowienie postępowania dokumentów i odniesienie się do ich treści i zarzutów. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest więc ustalenie i jednoznaczne zweryfikowanie wszystkich dowodów i przesłanek zarówno tych pozytywnych jak i negatywnych warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania. Dlatego też skoro strona wnosząca o wznowienie postępowania przedkłada dokumenty mające przemawiać za uznaniem, że posiada ona interes prawny w tym postępowaniu, to obowiązkiem organu jest dokonanie szczegółowej analizy tych dokumentów, a następnie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ dokumentom tym przyznał lub odmówił wiarygodności. Jak zasadnie ocenił Sąd I instancji, takiej analizy zabrało w kontrolowanym postępowania.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, iż uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Jeżeli bowiem zważy się, że skarżący na podstawie przedłożonych przez siebie dokumentów wywodzi interes prawny do udziału w postępowaniu, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, nie może budzić wątpliwości, że pominięcie analizy tych dokumentów przez organ rozstrzygający sprawę, stanowi na tyle istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny. Jednocześnie nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu od analizy dokumentów przedłożonych przez stronę. Uchybienia tego nie może konwalidować omówienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności przez organ w skardze kasacyjnej złożonej od wyroku uwzględniającego skargę. Skarga kasacyjna nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinna zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego poddany jest bowiem wyrok Sądu I instancji, a w tym Sąd ten prawidłowo ocenił, że organy administracji nie wywiązały się ze swoich obowiązków.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane tym przepisem elementy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji zajął stanowisko w zakresie materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Wskazał także dlaczego uchybienia przepisom prawa procesowego mogło mięć wpływ na wynik sprawy.

W końcu niezasadne okazały się także, te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których organ stara się wykazać, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżący powinien być stroną postępowania. Stanowisko Kolegium pozbawione jest uzasadnionych podstaw, bowiem oceny takiej Sąd I instancji nie wyraził. Sąd I instancji zanegował jedynie działanie organów w zakresie prawidłowej oceny materiału dowodowego. Sąd ten nie wyraził wiążącego stanowiska w zakresie oceny interesu prawnego skarżącego, bowiem obowiązek ten spoczywać będzie na organie ponowie rozpatrującym niniejszą sprawę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku M. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. M. G. będący stroną niniejszego postępowania jest osobą wykonującą zawód radcy prawnego. Nie można przyjąć, że czynności podjęte przez stronę wykonującą zawód radcy prawnego w imieniu swoim i na swoją rzecz nie będą działaniami podjętymi osobiście, a za takie właśnie należało uznać czynności podejmowane przez skarżącego w toku niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tych okolicznościach skarżącemu nie należy się od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.