III SA/Łd 339/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-20	
Data wpływu	2023-05-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6129 Inne o symbolu podstawowym 612	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	I OSK 2397/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2052; art. 47a ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 5a, ust. 5; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1368; par. 4 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1-3, par. 9, par. 12 ust. 2 i ust. 3; Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1390; par. 4, par. 5, par. 6; Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 146 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 roku sprawy ze skargi K. W. i W. W. na czynność Burmistrza Opoczna z dnia 17 września 2021 roku nr RM.6624.79.2021 w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza Opoczna solidarnie na rzecz K. W. i W.W. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z 17 września 2021 r., numer RM.6624.79.2021, wydanym na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) - dalej: "p.g.i.k." w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r., poz. 1368) – dalej: "rozporządzenie", Burmistrz Opoczna poinformował o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie B., gm. O.: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...] położonej w obrębie B., gm. O., dotychczasowy numer porządkowy "[...]" położony w miejscowości M., gm. O., zmienia się na "[...]" w miejscowości B., gm. O..

W zawiadomieniu organ wskazał na treść art. 47a ust. 5 p.g.i.k. oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 4, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 9 cyt. rozporządzenia - w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Dodatkowo organ nadmienił, że w międzyczasie podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B.. Jednocześnie pouczył o obowiązku wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.i.k.

W piśmie z 21 września 2021 r. W. i K. W. (dalej również: skarżący lub strony) wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie następujących przepisów:

- art. 47b ust. 5 p.g.i.k. mające wpływ na wynik sprawy;

- § 6 ust. 4 i § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia poprzez wydanie zawiadomienia o zmianie z urzędu numeru porządkowego mimo braku istnienia ku temu przesłanek wyliczonych w tych paragrafach, powołanie się na błędną podstawę prawną;

- § 9 rozporządzenia – według skarżących ewentualne czynności w związku z istniejącą niezgodnością nazwy obrębu i miejscowości dla mieszkańców, którzy mają już nadane numery porządkowe nieruchomości, winny być prowadzone w trybie § 9 cytowanego rozporządzenia, tj. w ramach aktualizacji danych ewidencji;

- art. 77 § 1 k.p.a. – przez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł, wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów z przedstawionych przez stronę skarżącą organowi;

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej.

W ocenie stron doszło do wybiórczego zastosowania przepisów rozporządzenia. W piśmie z 17 września 2021 r. Burmistrz Opoczna zawiadomił bowiem o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie B., w ciągu miejscowości drogi krajowej [...]. Burmistrz Opoczna, powołując się na przepisy rozporządzenia, poinformował o zmianie, która rzekomo miała "ujednolicić nadawanie numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B.". Tymczasem doszło do skomplikowania oraz jeszcze większej niespójności w obrębie numeracji porządkowych nieruchomości znajdujących się w obrębie B., które dotychczas miały nadane numery M.. Burmistrz Opoczna, wbrew intencji ustawodawcy, którego przepisy miały zmierzać do ujednolicenia numeracji porządkowych, podzielił istniejące osiedle oraz częściowo zmienił numerację porządkową na B., a części, która również znajduje się w obrębie geodezyjnym B., pozostawił numeracje M.. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numeracje porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: tych, których numeracje dostosował do nazwy obrębu i tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numeracje niezgodną z obrębem geodezyjnym. Zdaniem stron decyzja ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów: administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych.

W odpowiedzi na pismo stron Burmistrz Opoczna - pismem z 30 września 2021 r. - podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z 17 września 2021 r. o zmianie numeracji porządkowej dla nieruchomości o numerze ewid. [...] położonej w obrębie B. gm. O..

Strony wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości położonej w obrębie B., gmina O.: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewidencyjnym [...] z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M. na "[...]" w miejscowości B., gmina O..

Zaskarżonej czynności strony zarzuciły naruszenie:

- art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. w zw. z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M., gm. O. na "[...]" w miejscowości B., gm. O. pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach, a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z 17 września 2021 r.;

- § 9 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej,

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Opoczna oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strony argumentowały, że czynnością Burmistrza Opoczna dokonano nie tylko zmiany numeracji ich nieruchomości ale przede wszystkim zmiany przynależności ich nieruchomości do miejscowości, tj. z M. na miejscowość B.. Powyższa zmiana w ocenie skarżących, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Obowiązująca bowiem przed zmianą numeracja porządkowa charakteryzowała się logiką i czytelnością, którą zniweczy decyzja Burmistrza. Przed zmianą numeracji nieruchomości objęte decyzją Burmistrza przynależały do miejscowości M., w ramach której tworzyły logiczną całość zapewniając ciągłość i przestrzenną regularność. Nieruchomości objęte zmianą numeracji leżą bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań miejscowości M., wzdłuż głównej drogi przebiegającej przez tą miejscowość tj. DK nr [...]. Z kolei wieś B., do której po zmianach ma przynależeć nieruchomość skarżących oddalona jest od o ponad jeden kilometr. Na mocy czynności Burmistrza stworzony zostanie odległy od wsi B. przysiółek obejmujący kilka posesji położonych tuż przy miejscowości M.. Takie działanie bez wątpienia doprowadzi do zaburzenia ciągłości i regularności przestrzennej. Spowoduje także utrudnienie wykorzystywania nowej numeracji choćby ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Burmistrz Opoczna swoją niezrozumiałą decyzją podzielił bowiem istniejące osiedle położone w obrębie geodezyjnym B., a przynależne dotychczas do miejscowości M. zmieniając tylko części nieruchomości numerację porządkową na B. pozostawiając zaś część nieruchomości z tego obrębu we wsi M.. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numerację porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: na tych, których numeracje dostosowano do nazwy obrębu i na tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numerację niezgodną z obrębem geodezyjnym. Decyzja Burmistrza Opoczna ma, zdaniem skarżących, charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów: administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych.

Odnosząc się do samej treści zawiadomienia i powołanych przez organ przepisów skarżący wskazali, że przepisy te nie zostały prawidłowo zastosowane i nie mają żadnego związku z sytuacją nieruchomości, które przecież miały nadany numer porządkowy wsi M., a nie jej części. Zabudowania powstawały na przedmiotowym obszarze od wielu lat, w ciągu miejscowości M., bezpośrednio sąsiadując z nieruchomościami z obrębu M., ponad kilometr od zabudowań miejscowości B.. Nie prowadzono numeracji porządkowej dla części nieruchomości. Przed wieloma laty uznano zaś, iż nowopowstałe zabudowania, bezpośrednio sąsiadujące z obrębem M., niepozostające w bliskości z zabudowaniami w B., zaliczone będą do miejscowości M.. Także wskazany w zawiadomieniu § 6 ust. 9 rozporządzenia został, zdaniem stron, niewłaściwie zastosowany. Skarżący powtórzyli dalej argumentację zaprezentowaną w piśmie skierowanym do organu jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podnieśli, że w dalszym ciągu są nadawane przez Burmistrza Opoczna numery porządkowe niezgodnie z obrębami geodezyjnymi. Zaznaczyli, iż zmiana numeracji porządkowej wybranych nieruchomości z obrębu B., którym w przeszłości nadawano numery w M., uzasadnia jest mglistymi zamiarami budowlanymi mieszkańców B. na wskazanym obszarze. Nie wzięto przy tym pod uwagę argumentacji mieszkańców wskazanego terenu, którzy od lat zamieszkują w miejscowości M.. Skarżący podnieśli, że w Gminie O. istnieje szereg przypadków, gdzie nieruchomości mają nadany numer miejscowości nieodpowiadający obrębowi geodezyjnemu. Co więcej, istnieją nawet miejscowości, które nie mają swojego obrębu. Burmistrz nie podejmuje jednak działań w innych przypadkach, ale z niezrozumiałych powodów, wbrew zasadzie równości wobec prawa, forsuje tylko zmianę numeracji części nieruchomości przynależnych do miejscowości M.. Niezrozumiałe jest również dzielenie mieszkańców obrębu B., którzy mieli nadany numer w M. na tych, którym dokonano zmiany numeracji na B. i tych, którym pozostawiono numerację porządkową bez zmian, mimo dokładnie takiej samej sytuacji prawnej i niezgodności obrębu z nazwą miejscowości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Opoczna wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że procedurę zmiany numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie geodezyjnym B. zainicjowało pismem z 21 sierpnia 2020 r. sołectwo B., reprezentowane przez sołtysa i radę sołecką, działające w imieniu mieszkańców wsi B.. W tym samym okresie wpłynęły jeszcze trzy pisma mieszkańców B., którzy nie wyrażali zgody na numery porządkowe z M.. 28 września 2020 r. wpłynęło pismo mieszkańców M., reprezentowanych przez radnego Rady Miejskiej w Opocznie oraz przez sołtysa M., w którym wyrazili swój stanowczy sprzeciw przeciwko działaniom zmierzającym do zmiany polegającej na wyłączeniu części M. i przyłączeniu do wsi B.. W odpowiedzi na pismo mieszkańców zostało zorganizowane spotkanie mieszkańców M. oraz B. wraz z Burmistrzem w dniu 12 października 2020 r., na którym strony przedstawiały argumenty na poparcie swoich racji. Mieszkańcy M. wnosili o pozostawienie numeracji w M., a mieszkańcy B. wnosili o zmianę tej numeracji dla B.. W wyniku analizy dokumentacji związanej z numeracją porządkową ustalono, że pierwotnie w tym obszarze, kiedy żadnej zabudowy jeszcze nie było (na południe od drogi krajowej [...]), właściciele restauracji wystąpili o nadanie numeru porządkowego dla tego właśnie obiektu położonego w obrębie geodezyjnym B. i otrzymali nr "[...]" w miejscowości B.. Następnie, pismem z 5 marca 2003 r., ci sami wnioskodawcy zawnioskowali o to, by nadano im numer porządkowy z M.. Zawiadomieniem z 2 kwietnia 2003 r. dla działki nr [...] w obrębie geodezyjnym B. nadano numer porządkowy "[...]" z M.. Z kolei po północnej stronie drogi krajowej [...] (w obszarze gdzie dokonano zmiany numeracji porządkowej nieruchomości), zawiadomieniem z 7 maja 2012 r. (na pisemny wniosek) organ przychylił się do prośby wnioskodawczyni, aby dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...],[...]w obrębie B. nadać numer porządkowy miejscowości M.. Powyższe działania jednoznacznie wskazują na dokonanie numeracji niezgodnie z przynależnością obrębu do danej miejscowości. Mając powyższe na względzie Burmistrz postanowił podjąć kroki zmierzające do uporządkowania numeracji w tym obszarze i zawiadomieniem z 21 września 2020 r. nadał numer porządkowy "[...]" w miejscowości B. dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego. Budynek ten znajduje się pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami porządkowymi "[...]" i "[...]" M.. Wadliwość numeracji porządkowej nieruchomości, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. M. dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B., jak również podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia miejscowości z obrębem (poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym B. od miejscowości B.), powoduje utrudnienia w ich wykorzystaniu i tym samym konieczność ich modyfikacji. Na terenie tym nadany został już numer porządkowy "[...]" dla budynku znajdującego się na nieruchomości o nr ewid. [...]w obrębie B.. Zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystywaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości w tym obszarze, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb. Organ uznał, że dotychczasowa nazwa miejscowości i nadany numer porządkowy skarżących są niewłaściwe, ponieważ nie uwzględniają przynależności nieruchomości do obrębu geodezyjnego B.. Po zapoznaniu się z szeregiem nieprawidłowości, jakie miały miejsce przy nadawaniu numerów porządkowych w problemowym obszarze, tj. nadawaniu nazw i numerów porządkowych nieruchomościom od miejscowości sąsiedniej, organ został zobligowany do podjęcia kroków mających na celu uporządkowanie i zmianę numeracji porządkowej w "problemowym obszarze". Skoro więc podjął już działania mające na celu przypisywanie numerów porządkowych zgodnie z obrębami geodezyjnymi tudzież miejscowościami i w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów, koniecznym stała się zmiana numeracji porządkowej dla budynku położonego na działce nr [...] obr. B., gm. O.. Organ wyjaśnił następnie, że dokonując zmiany numeracji porządkowej nieruchomości podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego (dokonano analizy dokumentacji archiwalnej w postaci rejestru numerów porządkowych nieruchomości a także map katastralnych) i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy numery porządkowe będą odtąd mieli nadawane w oparciu o istniejący stan prawny nieruchomości, tj. pod kątem przynależności do obrębu geodezyjnego. Z dostępnych dokumentów wynika, że dotychczasowa numeracja porządkowa dla miejscowości M. w obrębie geodezyjnym B. jest wadliwa, co pociąga za sobą skutki w postaci utrudnienia w wykorzystaniu numeracji. Dążenie organu do wprowadzenia numeracji porządkowej, która zapewniać będzie przestrzenny ład w kwestii danych adresowych i podjęte w tym celu działania, winny być wystarczającym argumentem do dokonanej zmiany.

Wyrokiem z 2 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1006/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości. Stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności sąd wskazał, że wydane w kontrolowanej sprawie, zawiadomienie Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo zatem, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego - Prawa geodezyjnego i kartograficznego - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Wskazano, że brak podania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, a więc bezskuteczną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Burmistrz Opoczna.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1157/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż zasadnie sądowi I instancji zarzucono naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. wskazując, iż w aktualnym orzecznictwie sądowym dotyczącym sądowoadministracyjnej kontroli uchwał, które NSA orzekający w tej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc to stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy NSA przyjął, że skoro brak uzasadnienia, nie zawsze stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, to tym bardziej tak rygorystycznej ocenie nie może podlegać czynność z zakresu administracji publicznej, o charakterze technicznym polegająca na zmianie numeracji porządkowej nieruchomości. Zaznaczono przy tym, iż jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy, do odpowiedzi na złożoną w tej sprawie skargę załączono dokumenty, które zostały w punktach szczegółowo wymienione. Do dokumentacji tej, w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności, sąd wojewódzki się nie odnosi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem, w tej sytuacji stanowisko co do podstaw do dokonywania zmian w ustalonych numerach porządkowych budynków, powinno zostać przez sąd zweryfikowane i ocenione - na podstawie całokształtu przekazanej dokumentacji - w kontekście zasad określonych - znajdującymi w sprawie zastosowanie - przepisami. W nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która - w ocenie składu orzekającego - pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Zdaniem NSA treść zawiadomienia Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. zawierała dane, które w zestawieniu z przekazanymi aktami sprawy pozwalały na przeprowadzenie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności. Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że z przekazanej sądowi wojewódzkiemu dokumentacji (załączniki mapowe przedstawiające problematyczny teren, petycję mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Opocznie z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w M. bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza Opoczna) nie wynika, jakoby uczestnicy postępowania nie znali intencji organu, jakie przyświecały mu przy dokonywaniu zaskarżonej czynności. Spór w tej sprawie dotyczył jedynie zasadności owego zamierzenia. Z tego też powodu argumentacja sądu wojewódzkiego, nie była w tym przypadku adekwatna. Nawet bowiem, jeśli przyjąć, że motywy, którymi kierował się organ, dokonując zaskarżonej czynności, mogły być w sposób bardziej dogłębny wyjaśnione w treści przedmiotowego zawiadomienia, to - biorąc pod uwagę treść pism, składanych do organu przez zainteresowanych mieszkańców, w tym uczestników postępowania - nie można było nie dostrzec, że byli oni w pełni świadomi całości istoty sporu. Podsumowując NSA wskazał, że jakkolwiek zgodzić trzeba się z sądem wojewódzkim, że dokonując kontroli sadowoadministracyjnej, sąd musi posiadać pewną wiedzę na temat motywów dokonania kontrolowanej czynności, to jednak nie można wymagać, by uzasadnienie podjęcia takiej czynności spełniało takie wymagania, jakie przepisy procedury administracyjnej przewidują dla wydania decyzji. Czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie kończy bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony postępowania, a zatem nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Za zasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., polegający na błędnym zastosowaniu art. 146 § 1 p.p.s.a., ponieważ w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę dokumentów powołanych przez skarżącego kasacyjnie, a znajdujących się w aktach sprawy. W badanym przypadku sąd wojewódzki nie ustosunkował się do dokumentacji, która została mu przekazana wraz z odpowiedzią na skargę, a przynajmniej ocenie takiej nie dał wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że zasadności złożonej skargi upatruje w braku uzasadnienia zawiadomienia Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r., stanowiącego uzewnętrznienie zaskarżonej czynności, który to brak powoduje, że czynność ta nie poddaje się kontroli. Zastosowanie w tych warunkach przez sąd I instancji sankcji z art. 146 § 1 p.p.s.a. opierało się zatem w tej sprawie na istotnym błędzie w sferze faktów, a więc błędzie o charakterze proceduralnym. Z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji ustalił bowiem, że zaskarżona czynność nie posiada - relewantnego prawnie - uzasadnienia, a powyższe błędne ustalenie rzutowało na ostateczny wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien rozpoznać ją merytorycznie w oparciu o całość materiału dowodowego, który został zgromadzonego w aktach sprawy a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych.

W piśmie z 12 lipca 2023 r. organ administracji stwierdził, że dla miejscowości B. powinna być zastosowana numeracja B. a nie M.. Jego zamiarem było doprowadzenie zgodności miejscowości z przynależnością geodezyjną. Intencją organu jest całościowe przeprowadzenie zmian w obrębach podejmowanych jednak fragmentarycznie ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Przejawem dotychczasowego braku ładu było ustalenia numeracji w danej miejscowości (B.) z zastosowaniem/zapożyczeniem nazwy miejscowości sąsiedniej (M.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy).

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że sąd wydając wyrok był związany na mocy art. 190 p.p.s.a. oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1157/22.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w artykule 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest podstawą oceny w zakresie wykładni przepisów postępowania i w tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., II OSK 1618/19).

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., III FSK 645/22).

W wyroku z 23 maja 2013 r., I OSK 1157/22 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien rozpoznać ją merytorycznie w oparciu o całość materiału dowodowego, który został zgromadzonego w aktach sprawy a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że organ administracji naruszył prawo.

Kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a p.g.i.k.

Stosownie do art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.i.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów.

Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5a p.g.i.k.).

Zgodnie natomiast z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają.

Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (por. np. wyroki: NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07; NSA z 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65; NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 30/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 stycznia 2011 r., II SA/Go 760/10).

W rozpoznawanej sprawie to właśnie art. 47a p.g.i.k. stanowił podstawę zaskarżonej czynności materialno-technicznej.

Jak wynika z zawiadomienia z 17 września 2021 r. Burmistrz Opoczna zmienił numerację porządkową budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w obrębie B., gmina O. dotychczasowy numer porządkowy "[...]" położonej w miejscowości M., gmina O., na numer porządkowy "[...]" w miejscowości B., gmina O..

Wobec tego wskazać trzeba, że w kompetencjach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych w art. 47a ust. 5 p.g.i.k. mieści się wyłącznie ustalanie numerów porządkowych nieruchomości, a nie zmiana miejscowości.

Z powołanego przez organ administracji w zawiadomieniu z 17 września 2021 r. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. również wynika dla organu prowadzącego ewidencję miejscowości, ulic i adresów kompetencja wyłącznie do przenumerowania istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istniejących numerów porządkowych niespełniających wymogów określonych w § 6 ust. 4, a więc prowadzonych dla części nieruchomości ("nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości") albo do wniesienia do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

Wskazać także trzeba, że według § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe nie spełniające wymogów określonych w § 6 ust. 1-3, które nie zapewniają unikalności związanych z nimi adresów i czytelnej identyfikacji w terenie w powiązaniu z adresami sąsiednimi lub numery porządkowe powtórzone, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów upoważniony jest do dokonania jedynie "odpowiedniego przenumerowania". Określone w § 6 ust. 1-3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. wymogi to z kolei: przyjęcie przez numery porządkowe postaci liczb całkowitych w przedziale od 1 do n; w przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q; nie stosuje się w numerze porządkowym form opisowych innych niż wskazane i znaków specjalnych.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zawiadomienia z 17 września 2021 r., doszło nie tylko do zmiany numeru porządkowego nieruchomości skarżących z dotychczasowego "[...]" na "[...]", ale także do zmiany określenia miejscowości, w której ma się ona znajdować, tj. z M. na B..

Podkreślić należy, że poza numerem porządkowym dane składające się na adres nieruchomości nie są przez organ wykonawczy gminy nadawane, względnie ustalane, lecz winny wynikać z zapisów w ewidencji miejscowości, ulic i adresów prowadzonej przez daną gminę.

Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. poz. 1368) w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów gromadzi się następujące dane dotyczące miejscowości: 1) urzędowa nazwa miejscowości; 2) identyfikator SIMC; 3) rodzaj miejscowości zgodnie z rejestrem TERYT; 4) nazwa gminy, w której położona jest miejscowość; 5) identyfikator TERC gminy, w której położona jest miejscowość; 6) identyfikator miejscowości zgodnie z PRNG; 7) współrzędne lokalizujące miejscowość zgodnie z PRNG; 8) nazwa miejscowości w języku mniejszości, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 823).

W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. dla każdej miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja gromadzi dane o tych ulicach i placach, obejmujące: 1) nazwę ulicy albo placu zgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy albo placowi; 2) numer oraz datę uchwały rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy albo placowi; 3) cechę obiektu określonego jako ulica albo plac zgodnie z rejestrem TERYT; 4) nazwę ulicy albo placu w podziale na części zgodnie z rejestrem TERYT; 5) identyfikator ULIC; 6) dane określające lokalizację i przebieg osi ulicy albo obszar placu.

Z ewidencji tej wynikają zatem również współrzędne lokalizujące miejscowość. W § 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. określono sytuacje, w których z urzędu dokonuje się aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w trybie czynności materialno-technicznej. Są to: zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3 (pkt 1); nadanie nowego numeru porządkowego (pkt 2); nadanie nazwy ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy (pkt 3); ustalenie nowej urzędowej nazwy miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443) (pkt 4); zakończenie cyklu istnienia przez obiekty przestrzenne ujawnione w ewidencji (pkt 5); istnienie wad numeracji porządkowej utrudniającej jej wykorzystywanie (pkt 6); stwierdzenie rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji (pkt 7).

Ewentualne ujawnienie się wady numeracji porządkowej lub rozbieżności z innymi rejestrami może uzasadniać poprawę ewidencji i zastosowanie trybu aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w trybie czynności materialno-technicznej, co jednak winno zostać wykazane i odpowiednio udokumentowane.

W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy nieruchomość skarżących jest faktycznie położona na terenie miejscowości B., jak sugerował organ administracji w odpowiedzi na skargę i w piśmie z 12 lipca 2023 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wyrysowanie granic miejscowości o kodach TERYT wskazanych w załączniku do wydanego na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443) obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. poz. 2360) właściwych dla B. [...] i M. [...]. Dane ujawnione w ewidencji wskazują wprawdzie na położenie nieruchomości skarżących w obrębie B. w Gminie O., lecz w miejscowości M.. W Raporcie dla Punktu Adresowego dla działki skarżących wskazano jako właściwy kod TERYT "[...]" właściwy dla M. a nie dla B. (załączone do pisma organu administracji z 12 lipca 2023 r. – Informacja o działce i Raport dla Punktu Adresowego – k. 156 verte).

Na podstawie akt sprawy nie można także stwierdzić, czy dotychczasowy numer porządkowy nieruchomości nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. i zachodzi podstawa do jego zmiany na podstawie powołanego w zawiadomienie z 17 września 2021 r. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., czy też nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 1 - 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., co mogłoby uzasadniać jego zmianę na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r.

Należy też zwrócić uwagę, że nie może mieć przesądzającego znaczenia w tym przypadku to, że zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statusu sołectwa B. teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu ewidencyjnego B. utworzony przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statusu sołectwa M. teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu ewidencyjnego M. utworzony przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem sądu nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia zmiany przynależności określonej nieruchomości do konkretnej miejscowości jej położenie w określonym obrębie ewidencyjnym. Granice obrębu ewidencyjnego nie muszą bowiem być tożsame z granicami konkretnej miejscowości.

Jak stanowi § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390 ze zm.) jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: 1) jednostka ewidencyjna; 2) obręb ewidencyjny; 3) działka ewidencyjna.

W myśl § 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gminy (ust. 1). W przypadku gmin miejsko-wiejskich tworzy się dwie jednostki ewidencyjne – jedną dla obszaru miasta i drugą dla części wiejskiej gminy (ust. 2). W miastach, w których są wyodrębnione dzielnice lub delegatury, jednostką ewidencyjną może być obszar dzielnicy lub delegatury (ust. 3). Jednostkę ewidencyjną określa nazwa własna oraz identyfikator wynikający z podziału administracyjnego kraju, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 49 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 955) (ust. 4).

Zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna dzieli się na obręby ewidencyjne (ust. 1). Na obszarach wiejskich obręb ewidencyjny może obejmować całą wieś wraz z przyległymi do niej obiektami fizjograficznymi lub jej wydzieloną część (ust. 2). Na obszarach miast obręb ewidencyjny może obejmować całe miasto lub jego wydzieloną część (ust. 3). Podziału na obręby ewidencyjne i określenia ich granic dokonuje starosta w uzgodnieniu z Głównym Geodetą Kraju, po zasięgnięciu opinii właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej (ust. 5).

Należy również zwrócić uwagę, że stosownie do § 6 ust. 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Nie oznacza to jednak dowolności organu w podejmowaniu działań umożliwiających nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji. W sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia tych zmian całościowo, jak twierdzi organ administracji chociażby w piśmie z 12 lipca 2023 r., to zmiany te powinny mieć charakter kompleksowy, a nie fragmentaryczny jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu administracji kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez nich wpisu sądowego od skargi.

eg