III SA/Gl 606/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-17	
Data wpływu	2025-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Machcińska
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 497;  art. 28; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...].	
Uzasadnienie
W dniu 30 grudnia 2024r do Zus wpłynął wniosek A. R.- dalej strona , skarżący o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazał w nim, iż prowadząc początkowo działalność wystarczała ona na życie, jednak ostatnie kilkanaście lat, po wejściu na rynek Chin nie zarabiał stąd niedopełnienie obowiązku wobec ZUS. Wskazał, iż ma 63 lata, brak ofert pracy, jest na utrzymaniu znajomych i przyjaciół. Nie posiada mieszkania, samochodu, działki. Zmaga się z różnymi chorobami, jest w trakcie diagnozowania. Pomimo wysłania 140 CV nie otrzymał pracy. Jest wolontariuszem [...] i z tego tytułu otrzymuje miesięczne wsparcie w postaci artykułów spożywczych. Pomimo średniego wykształcenia nie jest z powodu wieku przedemerytalnego kandydatem do pracy.

W trakcie postępowania złożono oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 14 stycznia 2025 r., oświadczenie G. T. z 14 stycznia 2025 r., znajomej strony, wyniki badań.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Oddział w R. decyzją z dnia 14 lutego 2025r nr [...] odmówił na podstawie;

1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 218 773,54 zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 142 387,21 zł, w tym z tytułu:

składek za okres 4/2007-6/2008, 7/2011-5/2012, 2/2013-10/2018-65 380,61 zł, odsetek liczonych na dzień 30 grudnia 2024 r. w kwocie 71 132 zł przypadających od ww. składek, odsetek r. w kwocie 3 705 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 4/2007-10/2007, 3/2012-4/2012, opłaty dodatkowej - 2 000 zł, kosztów upomnienia -169,60 zł.

3) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 64 184,86 zł, w tym z tytułu:

składek za okres 4/2007-6/2008, 7/2011-5/2012, 2/2013-10/2018, 10/202 11/2024 - 28 963,26 zł, odsetek w kwocie 32 269 zł przypadających od ww. składek,

odsetek liczonych na dzień 30 grudnia 2024 r. w kwocie 1 783 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 4/2007-10/2007, 3/2012-4/2012, opłaty dodatkowej -1000 zł, kosztów upomnienia -169,60 zł. 

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 12 201,47 zł, w tym z tytułu:

- składek za okres 4/2007-6/2008, 7/2011-5/2012, 2/2013-10/2018 - 5 624,87 zł, odsetek liczonych na dzień 30 grudnia 2024 r. w kwocie 6 187 zł przypadających od ww. składek, opłaty dodatkowej - 220 zł, kosztów upomnienia -169,60 zł.

2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 "u.s.u.s." oraz z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 205 305,84 zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres 4/2007-6/2008, 7/2011-5/2012, 2/2013-10/2018 w łącznej kwocie 131 644,61 zł, w tym z tytułu:

- składek - 62 607,01 zł,

odsetek liczonych na dzień 30 grudnia 2024 r. - 66 868 zł,

- opłaty dodatkowej-2 000 zł, kosztów upomnienia -169,60 zł.

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres 4/2007-6/2008, 7/2011-5/2012, 2/2013-10/2018, 10/2024-11/2024 w łącznej kwocie 62 401,86 zł, w tym z tytułu:

. składek-28 963,26 zł, odsetek w kwocie 32 269 zł, opłaty dodatkowej -1000 zł, kosztów upomnienia -169,60 zł.

c) Fundusz Pracy - za okres 4/2007-6/2008, 7/2011-5/2012, 2/2013-10/2018 w łącznej kwocie 11 259,37 zł, w tym z tytułu:

- składek-5 232,77 zł, odsetek w kwocie 5 637 zł,

- opłaty dodatkowej - 220 zł,

- kosztów upomnienia -169,60 zł.

Wydając decyzję organ nie znalazł podstaw do przychylenia się do wniosku strony.

Nie godząc się z wydaną decyzją strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy .

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2025r Zus Oddział w B. nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem to kwota 200 zł z tytułu kosztów związanych z leczeniem. Poza zadłużeniem w ZUS skarżący posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków oraz u osób fizycznych (za okres 1 XII - 2017) w łącznej kwocie 100 000 zł, miesięcznie 1 000 zł, które nie są regulowane. Oświadczeniem z 14 stycznia 2025 r. G. T. poinformowała, że skarżący jest jej winien ok. 100 000 zł (kredyt w banku), z których opłaca pokój w akademiku, lekarstwa a także łoży na wyżywienie.

Jak organ ustalił skarżący nie figuruje jako właściciel nieruchomości (Informacja z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych), a także na jego nazwisko nie są zarejestrowane żadne pojazdy (Informacja z Centralnej Ewidencji Pojazdów).

Organ zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w R., które nie zostało zakończone.

Należności figurujące na koncie płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Całość zadłużenia objęta jest czynnym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym od 7 maja 2012 r. dla najstarszych zaległości, a kolejne były sukcesywnie obejmowane egzekucją, która trwa do nadal.

Zgodnie z art. 24 ust 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Organ po przywołaniu art. 28 u.s.u.s. stwierdził, iż nie zachodzą one w sprawie. W stosunku do działalności strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe.

W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4b i 4c nie zachodzą w stosunku do zadłużenia.

Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4.

Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również w sytuacji strony nie ma zastosowania.

Nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Strona jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna.

W przedmiotowej sprawie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone.

Organ uprawniony (Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy) nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek bowiem związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

Dodatkowo organ zauważył, iż z wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r. (sygn. V SA/Wa 40/09) wynika, że informacje o braku zatrudnienia, czy też o braku majątku nieruchomego nie pozwalają na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ocena, odnośnie braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na powyższe wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6. Przedstawione powyżej okoliczności dowodzą zdaniem organu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe.

Organ rozpoznał wniosek pod kątem istnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu nie znajdując przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek figurujących na koncie strony.

Stwierdził, iż przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania, ponieważ skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej.

W zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przemawiającej za umorzeniem pomimo braku całkowitej nieściągalności wskazał organ chorobę przewlekłą zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Takiej choroby organ nie stwierdził gdyż jako przewlekłą chorobę należy uznać jedynie chorobę o długotrwałym charakterze i nie każdą, a tylko taką, która uniemożliwia uzyskiwanie przychodu na spłatę zobowiązań wobec ZUS.

ZUS rozważył również możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia przez stronę zadłużenia pozbawiałaby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych- § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

W tym zakresie Organ zwrócił uwagę, iż skarżący jest osobą bezrobotną niepobierającą zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, zarejestrowaną w PUP, formalny status bezrobotnego świadczy o gotowości do podjęcia zatrudnienia oraz daje dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej.

Wskazał iż strona aktualnie ma 63 lata, brak ofert pracy, jest na utrzymaniu znajomych i przyjaciół. Mimo wysłania 140 CV nie otrzymał pracy. Był zarejestrowany w Urzędzie Pracy i również nie otrzymał żadnej oferty.

W ocenie organu zobowiązania wobec innych wierzycieli nie są przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek. ZUS nie może rezygnować z możliwości odzyskania należności dając pierwszeństwo zaspokojenia innym wierzycielom.

Jest zrozumiałe, że spłata zadłużenia może stanowić pewne obciążenie finansowe, to jednak ZUS jako podmiot wykonujący przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zobowiązania wobec Zakładu nie mogą być traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, ze względu na ich szczególny charakter.

Analizując możliwość umorzenia ZUS zwrócił uwagę, iż trudności finansowe mają charakter przejściowy, czy stały i pogłębiający się. Jednak skarżący pozostaje w wieku aktywności zawodowej, zgodnie z informacjami aktywnie poszukuje zatrudnienia. Zatem brak pracy jest to okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie. Zdaniem organu nie udowodniono, że strona posiada problemy zdrowotne, które trwale i całkowicie wykluczałyby z rynku pracy lub znacznie ograniczały możliwość zarobkowania. Ponadto jest w wieku przedemerytalnym i w niedługim czasie może starać się o przyznanie emerytury. Należy więc uznać, że sytuacja nie ma charakteru trwałego.

Organ zwrócił uwagę, iż bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na szczególny zakres świadczonych usług i odpowiedzialności za środki wpływające do budżetu państwa Zakład zobowiązany jest do rozpatrywania tego typu spraw ze szczególną ostrożnością, bowiem przedmiotem podlegającym decyzji są należności publicznoprawne. A zatem, mając na uwadze interes wnioskodawcy kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego. Środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur.

W skardze do WSA w Gliwicach skarżący zakwestionował wydaną decyzję podnosząc, iż jego sytuacja materialna jest bardzo trudna i nie ma środków by spłacić istniejące zaległości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest zasadna lecz nie z przyczyn w niej opisanych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania.

W ocenie Sądu w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, których składek dotyczy wniosek, a co za tym idzie ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem zarówno organu I jak i II instancji orzekających w 2025r. w sprawie było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaległe składki, o których umorzenie wniósł skarżący są nadal wymagalne i nie uległy one przedawnieniu. Za bezprzedmiotowe - podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej kpa) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji, na podstawie art. 28 u.s.u.s.

Kwestia ta jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że organ I instancji stwierdził, iż należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu i przywołał na tę okoliczność argument w postaci prowadzonych postępowań egzekucyjnych jednak nie dołączył do akt sprawy jakichkolwiek dokumentów te okoliczności potwierdzających.

Zaś Prezes Zus orzekając w sprawie w II instancji w ogóle kwestii tej nie analizował poprzestając na twierdzeniach organu I instancji opisanych w decyzji czym spowodował naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 14 lutego 2023r. o sygn. akt I SA/GD 1344/22 właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W konsekwencji niezależnie od uchybienia organu I instancji gdzie stwierdzono brak przedawnienia wnioskowanych składek bez oparcia tego o stosowne dokumenty z których twierdzenia te wywiedziono doszło także do uchybienia art.15 k.p.a. przez Prezesa ZUS przy wydaniu decyzji w II instancji i naruszenia także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Bowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy i przepisów prawa w tym zakresie doszło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Wskazane uchybienia uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonych decyzji wydanych w przedmiocie wniosku strony. Okoliczności zaś na które organy się powołują muszą zostać wykazane przez organ. Sąd nadmienia , iż nie jest jego rzeczą uzupełnianie dowodów w sprawie, gdyż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Jak stanowi art. 133 p.p.s..a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż Sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy. (por. wyrok NSA I OSK 1664/17z dnia 31 października 2017 r.) publ. LEX nr 2400692. Z w/w przepisu wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali daty wymagalności poszczególnych należności z tytułu składek, obliczy termin przedawnienia każdej z nich, ustali, czy zaszły okoliczności przerywające bądź zawieszające bieg terminu przedawnienia i których należności dotyczyły i da temu wyraz w treści wydanej decyzji. Nadto włączy w poczet materiału dowodowego dokumenty świadczące o zawieszeniu bądź przerwaniu biegu terminu przedawnienia składek jak też pozostałe dokumenty na podstawie których podejmie decyzje. Dopiero tak ustalony stan faktyczny i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcie co do zasadności umorzenia wnioskowanych należności jest przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.