Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 30 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 404/18 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 404/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku F. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz F. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że F. S.A. z siedzibą w [...] w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o przesłanie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, kompletnego wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła złożonego przez przedsiębiorstwo energetyczne "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zawartego w piśmie z dnia 28 lipca 2017 r. (uzupełnionego pismami z dnia: 3 października, 4 grudnia i 27 grudnia 2017 r. oraz 9 stycznia 2018 r.).

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki pismem z dnia 5 lutego 2018 r. poinformował wnioskującą Spółkę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."). Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 dodał, że wniosek przedsiębiorcy energetycznego jest częścią akt administracyjnych (o udzielenie koncesji), które podlegają udostępnieniu stronie postępowania na podstawie art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.), nie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym stwierdził, że udostępnienie żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe, gdyż należą one do akt postępowania administracyjnego, w której Spółka nie jest stroną.

F. S.A. z siedzibą w [...], przyjmując, że powyższe pismo stanowi decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 362/18 została odrzucona. Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną, lecz ma wyłącznie charakter informacyjny.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych F. S.A. z siedzibą w [...] w dniu 2 maja 2018 r. złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ponaglenie w związku z nierozpoznaniem jej wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r. Podniosła, że mimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., nie otrzymała spornych dokumentów ani decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w piśmie z dnia 15 maja 2018 r. poinformował Spółkę, że w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. (w ustawowym, czternastodniowym terminie liczonym od dnia wpływu wniosku do organu) udzielił jej odpowiedzi na wniosek z dnia 30 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Następnie F. S.A. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu;

- art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowo wyznaczonym terminie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie rażącej bezczynności organu w tej sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem F. S.A. z siedzibą w [...], wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 49/16 stwierdziła, iż – wbrew stanowisku Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki – tego przymiotu nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że zatwierdzenie przez Prezesa taryfy jest z punktu widzenia przedsiębiorstwa energetycznego rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją administracyjną) w jego indywidualnej sprawie, od której służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu antymonopolowego oraz fakt, że w postępowaniu tym nie przewidziano udziału w charakterze strony odbiorcom paliw i energii. Konsumenci – odbiorcy energii elektrycznej, których bezpośrednio dotyczą ceny i stawki opłat zawarte w taryfie zatwierdzanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nie są dopuszczeni do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryf. Wynika to z faktu, że odbiorca energii elektrycznej nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie usytuowanie odbiorcy powoduje, że nie ma on prawa zgłaszania wniosków dowodowych podczas postępowania administracyjnego, żądania uzupełnienia decyzji, czy wreszcie wniesienia od niej odwołania. W tym postępowaniu to Prezes Urzędu Regulacji Energetyki reprezentuje interes społeczny i chroni interes ekonomiczny.

Skarżąca podała również, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfy, czyli zbioru cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania obowiązujących w danym przedsiębiorstwie energetycznym, opracowywanej co roku i zatwierdzanej przez Prezesa, ma istotne znaczenie dla odbiorców paliw i energii. Dla obywatela sposób skalkulowania i ustalenia ceny ciepła staje się szczególnie ważnym, gdyż wyznacza zakres i wysokość kosztów, jakie musi on ponieść za dostawy energii i ciepła do jego domu, czy lokalu. Obecnie właśnie te koszty stanowią jeden z poważniejszych składników wydatków odbiorów ciepła. Z tego względu związek regulacji taryf z sytuacją odbiorcy ciepła ma charakter nie tylko bezpośredni, ale też społecznie niezwykle istotny. Proces kształtowania i kalkulowania taryf, jako przebiegający w najbardziej newralgicznych aspektach dla konsumentów, na który nie mają oni wpływu powinien być, stosownie do dyrektywy zawartej w art. 76 Konstytucji RP, szczególnie chroniony ze strony władz publicznych przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Ustawodawca taką ochronę przewidział w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.)., powierzając Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki w szczególności zadania równoważenia interesów ekonomicznych uczestników rynku energetycznego. Do podstawowych instrumentów służących realizacji tego zadania należy kompetencja w zakresie zatwierdzania taryf oraz związanej z tym analizy i weryfikacji kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione w kalkulacji ich taryf. Jest to wyspecjalizowana forma regulacji ustanowionej z uwagi na konieczność szczególnej ochrony interesu publicznego, niepoddającego się w pełni rynkowej weryfikacji. Regulacja taryf w sektorze dostarczania paliw i energii, zwłaszcza w tej jego części, która realizuje usługi sieciowe jest koniecznym substytutem mechanizmów rynku konkurencyjnego. Działania dotyczące taryf przedsiębiorstw energetycznych, do podejmowania których w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest zobowiązany, dają zatem w pewnej mierze efekt zastępujący działania mechanizmów rynkowych w warunkach konkurencji, które na rynku zrównoważonym są podstawowym regulatorem w zakresie kojarzenia ścierających się interesów sprzedawców ekonomicznych i kupujących.

F. S.A. z siedzibą w [...], oceniając charakter wniosku składanego przez przedsiębiorstwo energetyczne do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o zatwierdzenie taryfy dla ciepła wskazała na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (Dz. U. Nr 141 , poz. 1012).

W ocenie skarżącej, z przytoczonej powyżej argumentacji wynika, że wniosek o zatwierdzenie taryfy ciepła składany w ramach realizacji przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku publicznoprawnego nałożonego przepisem art. 9e ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, stanowi informację publiczną.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że wniosek przedsiębiorstwa energetycznego posiadającego koncesję na przesyłanie i dystrybucję ciepła o zatwierdzenie taryfy, jak i sama taryfa przedkładana do zatwierdzenia Prezesowi na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, nie stanowi dokumentu zawierającego informację publiczną. Treść wniosku nie podlega zatem udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Nie jest to dokument urzędowy, lecz dokument prywatny wytworzony przez podmiot prawa prywatnego jakim jest przedsiębiorstwo energetyczne. Nie należy bowiem utożsamiać obowiązków wynikających z koncesji z obowiązkami publicznymi. Działalność gospodarcza objęta koncesją w zakresie dostarczania energii cieplnej jest wprawdzie przez państwo reglamentowana, a więc jest dziedziną istotną dla sfery publicznej. Należy mieć jednak na uwadze, że jest to działalność wykonywana przez podmioty o charakterze niepublicznym i jedynie w pewnej części dotyczy ona sfery publicznej. Wskazuje na to charakter prawny taryfy. Stanowi ona szczególną formą wzorca umownego z art. 384 Kodeksu cywilnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt III CSK 388/06). W wyniku zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwo energetyczne nie ma prawa żądać od odbiorców cen lub stawek opłat wyższych niż zawarte w zatwierdzonej i obowiązującej taryfie. Zatwierdzona przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfa limituje zatem możliwość żądania stawek wyższych niż określone w dokumencie i uniemożliwia ustalenie przez przedsiębiorcę energetycznego zbyt wysokich stawek na dostarczanie energii.

Zdaniem organu, taryfa (art. 3 pkt 17 ustawy Prawo energetyczne – zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą) przedłożona do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 47 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy, nie jest dokumentem publicznym. Przedsiębiorstwo energetyczne, przedkładając Prezesowi taryfę do zatwierdzenia nie ma gwarancji, że taryfa ta zostanie zaakceptowana (art. 47 ust. 2 w/w ustawy wymienia przesłanki negatywne zatwierdzenia taryfy), zatem do czasu zatwierdzenia jest to projekt dokumentu, wytworzony przez przedsiębiorstwo energetyczne, który po spełnieniu wskazanych prawem wymagań, będzie stanowił informację publiczną. W praktyce częste są przypadki, w których w trakcie postępowania administracyjnego o zatwierdzenie taryfy organ wzywa przedsiębiorstwo energetyczne do korekty przedłożonej taryfy, a także prowadzi z nim korespondencję w celu uzyskania takiego ostatecznego ukształtowania taryfy, które odpowiadałoby wymogom określonym przepisami prawa. Dopiero zatwierdzona taryfa jest dokumentem publicznym, podawanym do informacji publicznej zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy Prawo energetyczne (decyzja o zatwierdzeniu taryfy jest publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa).

W ocenie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie ma też tytułu prawnego do wglądu do akt postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy na podstawie przepisów szczególnych, tj. art. 73 K.p.a., mimo że jest odbiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy Prawo energetyczne, wobec którego stosowane są ceny i stawki opłat zawarte w zatwierdzonej taryfie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt I CKN 879/99).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 u.d.i.p.) nie udostępnia tej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w ustawowym 14-dniowym terminie, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że żądana przez F. S.A. z siedzibą w [...] informacja – wniosek przedsiębiorstwa energetycznego "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 28 lipca 2017 r. o zatwierdzenie na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne taryfy dla ciepła – nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i w związku z tym nie podlega udostępnieniu na ich podstawie.

Wskazał, że informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca faktów i danych, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Jest nią m.in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną jest również treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z jego działalnością publiczną. Informację o takim charakterze stanowi zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Walor informacji publicznej posiadają także inne dokumenty wykorzystywane przez podmiot zobowiązany do realizacji powierzonych prawem zadań publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1974/16 przyjął, że wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfy dla ciepła stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. O jego publicznoprawnym charakterze świadczy przede wszystkim to, że dane wynikające z takiego wniosku zawierają informacje istotne z punktu widzenia wykonywania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki określonych w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy Prawo energetyczne zadań publicznych w zakresie regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą Prawo energetyczne i polityką energetyczną państwa (w celu równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii) poprzez zatwierdzanie i kontrolowanie stosowania taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła pod względem zgodności z zasadami określonymi w art. 44, 45 i 46 ustawy (w tym również poprzez analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach). Ponieważ zawarty we wniosku przedsiębiorstwa energetycznego projekt taryfy cen dla paliw gazowych lub energii podlega weryfikacji i zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki uznać należy, iż zawarte w powyższym wniosku dane zawierają informacje o sprawach publicznych dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki energetycznej państwa. W związku z powyższym informacje te podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Taki wniosek i zawarte w nim informacje nie mogą być traktowane jako wyraz działania strony postępowania administracyjnego. Przedsiębiorstwo energetyczne w sprawie o zatwierdzenie taryfy nie działa bowiem jedynie w indywidualnym (własnym) interesie prawnym, lecz – zgodnie z przepisami prawa energetycznego – w tym zakresie wykonuje nałożone przez ustawę Prawo energetyczne zadania publiczne związane z realizacją polityki energetycznej państwa. Nie można zatem twierdzić, że podmiot wnioskujący o udostępnienie danych wynikających z wniosku o zatwierdzenie taryfy zmierza do uzyskania informacji zawartych w piśmie strony postępowania administracyjnego realizującej indywidualny interes prawny. Dane zawarte we wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy cen dla paliw gazowych lub energii są istotnym elementem faktograficznym i podstawą do realizowania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zadań publicznych związanych z regulowaniem działalności przedsiębiorstw energetycznych. Oznacza to tym samym, że przedsiębiorstwo energetyczne, poprzez kształtowanie, ustalanie i stosowanie taryf cenowych paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła również wykonuje zadania publiczne zlecone przez ustawę. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. Przepisy ustawowe nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązki w zakresie stosowania odpowiednich zasad kalkulowania cen taryfowych oraz ustalania taryfy (zob. art. 45 ust. 1 i następne tej ustawy), co oznacza, że normy publicznego prawa gospodarczego znacząco ograniczają swobodę rynkową i kontraktową podmiotów sektora energetycznego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 3 powołanej ustawy taryfy cenowe należy kalkulować w sposób zapewniający ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat. Obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie równoprawnego traktowania odbiorców oraz eliminowania subsydiowania skrośnego wynikają również z art. 44 ust. 1 omawianej ustawy. Ponadto szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji oraz ustalania taryf cen paliw lub energii zostały uregulowane w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy – Prawo energetyczne (por. np. rozporządzenie Ministra Energii z dnia 22 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło oraz uchylone rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło). Przedmiotem kontroli i zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki staje się zatem sposób kształtowania przez przedsiębiorstwo energetyczne taryf oraz kalkulowania cen i opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie podzielił przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznał, że informacje zawarte we wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła są informacją publiczną podlegającą, co do zasady, udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jako niezasadne ocenił twierdzenie organu, że informacje zawarte w spornym wniosku nie są informacją publiczną, gdyż wniosek nie jest dokumentem urzędowym albo publicznym. Jak już powyżej wskazano, obowiązkowi udostępnienia podlega wniosek o zatwierdzenie taryfy ze względu na jego treść, a nie ze względu na to, czy jest albo nie jest dokumentem urzędowym lub publicznym. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. W takich sprawach bezczynność nie polega wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również w przypadku, gdy organ błędnie (niezgodnie z przepisami u.d.i.p.) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał Prezesa Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku F. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej (nie była rażąca), gdyż podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku Spółki bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował jej żądanie. O kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów, w postaci wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła złożonego przez przedsiębiorstwo energetyczne "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], stanowiącego załącznik do pisma z dnia 28 lipca 2018 r. (znak [...]), uzupełnionego pismami z dnia: 3 października 2017 r. (znak [...]), 4 października 2017 r. (znak [...]), 4 grudnia 2017 r. (znak [...]), 27 grudnia 2017 r. (znak [...]) i 9 stycznia 2018 r. (znak [...]), czego skutkiem było pominięcie okoliczności, iż F. S.A. z siedzibą w [...], składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie kierowała się ochroną spraw publicznych, lecz występowała o informacje związane z jej indywidualnymi interesami;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 44-47 ustawy Prawo energetyczne, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że żądane informacje stanowią informację publiczną, co w konsekwencji doprowadziło do nadużycia prawa do uzyskania informacji oraz wadliwego przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2019 r. uzupełnił brak formalny skargi kasacyjnej i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in., że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Regulacja zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi nieograniczonego prawa do wszelkiej informacji, ale jedynie informacji o sprawach publicznych. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, a u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Danego wniosku nie można zakwalifikować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca żądając jej udostępnienia nie kieruje się troską o sprawy publiczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wniosek F. S.A. został przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zakwalifikowany jako odpowiadający warunkom wniosku o udostępnienie informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowy wniosek nie ma bowiem na celu ochrony praw ogółu obywateli i kontroli wykonywania praw publicznych, ale uzyskanie informacji dotyczącej własnej, indywidualnej sprawy.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, pominął istotny fakt, że F. S.A., jako podmiot mający swoją siedzibę w mieście [...], jest objęty obszarem działalności koncesjonowanej "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a co za tym idzie zatwierdzona przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfa przedsiębiorstwa energetycznego, jak i wnioski o jej zatwierdzenie, których udostępnienia domaga się strona przeciwna, dotyczą bezpośrednio jej interesów. Poza ustaleniami faktycznymi sprawy pozostała również okoliczność, że w przeszłości wnioskodawca był jedynym właścicielem przedsiębiorstwa energetycznego. Zgodnie z odpisem Krajowego Rejestru Sądowego F. S.A. posiadała 100% wartości kapitału zakładowego spółki "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Dopiero w wyniku zawarcia umowy nieodpłatnego przeniesienia udziałów pomiędzy skarżącym a Skarbem Państwa doszło do przeniesienia na ten ostatni [...] udziałów po [...] zł każdy i łącznej wartości [...] zł, co doprowadziło do przejęcia własnościowego Spółki.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ podał, że analiza wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz w/w pism uzupełniających ujawnia, że postępowanie o zatwierdzenie taryfy dotyczyło bezpośrednio interesów faktycznych wnioskodawcy, a dokonane w toku zmiany wniosku miały wpływ na sytuację podmiotu. Z "Uwag końcowych" do uzasadnienia do wniosku o zatwierdzenie taryfy "C." Sp. z o.o. wynika, że "Przedsiębiorstwo prawdopodobnie w trakcie postępowania o zatwierdzenie taryfy dla ciepła istotnie zmieni planowaną wielkość sprzedaży w grupie taryfowej P. Zmiana będzie wynikała z planów F. S.A. dotyczących uruchomienia w 2018 r. gorzelni". Z kolei w piśmie z dnia 3 października 2017 r. (znak: [...]), uzupełniającym wniosek o zatwierdzenie taryfy, przedsiębiorstwo energetyczne wskazuje, że zmiany wniosku o zatwierdzenie taryfy wynikają z działalności F. S.A. związanej m.in. z budową nowej gorzelni. Zgodnie też z danymi wynikającymi ze złożonych wniosków F. S.A. jest drugim obok spółdzielni mieszkaniowej podmiotem będącym odbiorcą ciepła według zaszeregowania wielkości mocy zamówionej (str. 2 planu rozwoju spółki pod firmą "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na ciepło dla miasta [...] z sieci ciepłowniczej na lata 2015-2018). Do wniosku o zatwierdzenie taryfy jest także załączona umowa dzierżawy pomiędzy F. S.A. a "C." Sp. z o.o., której przedmiotem jest dzierżawa linii kablowych łączących rozdzielnie średniego napięcia na terenie wydzierżawiającego oraz stacje transformatorową znajdującą się na terenie dzierżawcy. W jej wyniku wydzierżawiający oddał przedmiot dzierżawy w użytkowanie polegające na przesyle energii elektrycznej do obiektów dzierżawcy. Umowa ta stanowi część wniosku, a koszty jej wykonywania stanowią część kosztów wpływających na wielkości przyjęte w taryfie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, powyższe wskazuje, że udostępnienie wnioskowanych przez F. S.A. z siedzibą w [...] danych dotyczy realizacji własnych interesów wnioskodawcy. Dzięki tym danym strona będzie w stanie ustalić, jak wnioskowane zamówienia miały wpływ na sporządzoną przez C. do zatwierdzenia taryfę oraz w jaki sposób przedsiębiorstwo energetyczne uwzględniało prowadzone przez niego inwestycję oraz składane wnioski oraz jaka jest zależność taryfy w stosunku do realizacji umowy dzierżawy. Nie bez znaczenia dla sprawy jest też podany wyżej fakt, że F. S.A. z siedzibą w [...] jest głównym odbiorcą ciepła wytwarzanego przez "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a więc zatwierdzana taryfa zawsze będzie dotyczyć interesów faktycznych wnioskodawcy.

Skarżący kasacyjnie organ podał również, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 44-47 ustawy Prawo energetyczne jest błędna. W wyniku zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwo energetyczne nie ma prawa żądać od odbiorców cen lub stawek opłat wyższych niż zawarte w zatwierdzonej i obowiązującej taryfie. Taryfa limituje możliwości żądania stawek wyższych ponad te zatwierdzone w dokumencie. Zatwierdzenie taryfy należy do uprawnień Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który to obowiązek wynika z art. 23 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne. Wykonywanie tego zadania ma prowadzić do weryfikacji tzw. kosztów uzasadnionych, a tym samym uniemożliwienia ustalenie przez przedsiębiorstwa energetyczne zbyt wysokich stawek na dostarczenie energii poprzez wykorzystywanie ich dominującej pozycji względem drugiej strony stosunku prawnego. Jednocześnie to przedsiębiorstwa energetyczne są zobowiązane do przedkładania taryf zgodnymi z warunkami określonymi w art. 44-46 w/w ustawy oraz przepisach szczegółowych, ale to na Prezesie Urzędu Regulacji Energetyki spoczywa obowiązek, aby dokumentów nieodpowiadających interesom publicznym nie wprowadzać do obiegu prawnego. Innymi słowy zatwierdzenie taryfy jest postępowaniem, w którym domena publiczna jest zarezerwowana dla czynności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który to jest zobowiązany tak ukształtować dokument wiążący przedsiębiorstwo energetyczne z odbiorcami, aby nie doszło do pokrzywdzenia słabszej strony tego stosunku prawnego, zgodnie z wynikającą z ustawy Prawo energetyczne zasadą równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Dopiero w momencie zatwierdzenia takiej taryfy można mówić o jej wpływie na sferę publicznoprawną. Wtedy też taki dokument jest podawany do publicznej wiadomości – zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy Prawo energetyczne.

W sprawie, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła przedsiębiorstwa "C." Spółka z o.o. z siedzibą w [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2018 r., poz. 234). Zatwierdzona taryfa jako dokument istotny z punktu interesu publicznego jest podawany do wiadomości i wtedy też taka informacja ma charakter publiczny, tym samym już nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej uznał, że wniosek o zatwierdzenie taryfy nie jest aktem wiążącym kogokolwiek i nie wywiera żadnych skutków – ani prawnych, ani innych – w życiu publicznym. Dopiero zatwierdzenie taryfy i jej opublikowanie rodzi skutki w sferze publicznoprawnej. Czynność opublikowania taryfy w Dzienniku Urzędowym realizuje udostępnienie informacji w trybie publicznym. Natomiast sam wniosek w tym przedmiocie należy zaliczyć do kategorii dokumentów prywatnych lub części akt, co skutkuje niemożnością jego udostępnienia w trybie u.d.i.p.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 8 lipca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej w skrócie "uCOVID-19"), skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Skarżący kasacyjnie organ w odpowiedzi na w/w pismo Naczelnego Sądu Administracyjnego, doręczone w dniu 19 lipca 2021 r., w piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie, uzupełniające uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Wskazał, że wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył udostępnienia konkretnej informacji o charakterze publicznym, lecz zawierał żądanie udostępnienia dokumentu niebędącego dokumentem urzędowym. Tym samym Spółka nie mogła skutecznie domagać się udostępnienia wniosku o zatwierdzenie taryfy, gdyż kompletny wniosek w tym przedmiocie – jako dokument niestanowiący dokumentu urzędowego – nie był informacją publiczną, ale jedynie nośnikiem, na którym takie informacje mogły zostać zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z w/w regulacją, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (ust.1). W okresie tym wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata, zaś ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było zatem rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 44-47 ustawy Prawo energetyczne, poprzez ich błędną wykładnię.

Powyższy zarzut opiera się na twierdzeniu, że wniosek o zatwierdzenie taryfy nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż nie jest on aktem wiążącym kogokolwiek i nie wywiera żadnych skutków w życiu publicznym. Dopiero zatwierdzenie taryfy i jej opublikowanie rodzi skutki w sferze publicznoprawnej. Ponadto zaliczenie wniosku o zatwierdzenie taryfy do kategorii dokumentów prywatnych skutkuje niemożnością jego udostępnienia w trybie u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, gdyż w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

Odnosząc się zakresu przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i spornej w niniejszej sprawie kwestii, jaką objęte jest żądanie F. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r., tj. charakteru wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła złożonego przez przedsiębiorstwo energetyczne "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], stanowiącego załącznik do pisma z dnia 28 lipca 2018 r. (znak [...]), uzupełnionego pismami z dnia: 3 października 2017 r. (znak [...]), 4 października 2017 r. (znak [...]), 4 grudnia 2017 r. (znak [...]), 27 grudnia 2017 r. (znak [...]) i 9 stycznia 2018 r. (znak [...]), wskazać należy, iż zagadnienie charakteru tego rodzaju wniosku w kontekście u.d.i.p. było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie rozważane. W wyrokach NSA z dnia: 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1974/16, 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2038/17 i 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 761/18 przyjęto, że dane objęte wnioskiem przedsiębiorstwa energetycznego składanym na podstawie art. 47 ust. 1-2 ustawy Prawo energetyczne o zatwierdzenie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfy dla ciepła (względnie energii elektrycznej) stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniach przywołanych wyroków.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, dane wynikające z wniosku o zatwierdzenie przez organ taryfy dla ciepła zawierają informacje istotne z punktu widzenia wykonywania przez organ określonych w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy Prawo energetyczne zadań publicznych w zakresie regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z przepisami tej ustawy i polityką energetyczną państwa, mającą na celu równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii, polegającą na zatwierdzaniu i kontrolowaniu stosowania taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła pod względem zgodności z zasadami określonymi w art. 44-46 ustawy Prawo energetyczne, w tym również poprzez analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, poprzez weryfikację treści taryfy oraz podejmowanie decyzji w sprawie jej zatwierdzenia, wykonuje zlecone przez ustawę zadania publiczne, o których mowa w art. 47 ustawy Prawo energetyczne. Z tego też względu dane zawarte we wniosku przedsiębiorstwa energetycznego zawierają informacje o sprawach publicznych dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki energetycznej państwa. W związku z tym, z punktu widzenia zadań publicznych wykonywanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, informacje te już na tym etapie – a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ dopiero w dacie zatwierdzenia taryfy i jej opublikowania – stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Ponadto zauważyć należy, iż przedsiębiorstwo energetyczne, poprzez kształtowanie, ustalanie i stosowanie taryf cenowych paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, w sprawie o zatwierdzenie taryfy nie działa jedynie w indywidualnym interesie prawnym, lecz w tym zakresie wykonuje również nałożone przez ustawę Prawo energetyczne zadania publiczne związane z realizacją polityki energetycznej państwa. Dane zawarte we wniosku o zatwierdzenie taryfy nie są zatem zbiorem informacji związanych wyłącznie z indywidualnym interesem prawnym przedsiębiorstwa energetycznego. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. Przepisy art. 45-50 ustawy Prawo energetyczne nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązki w zakresie stosowania odpowiednich zasad kalkulowania cen taryfowych oraz ustalania taryfy, co oznacza, że normy publicznego prawa gospodarczego znacząco ograniczają swobodę rynkową i kontraktową podmiotów sektora energetycznego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 tej ustawy taryfy cenowe należy kalkulować w sposób zapewniający ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat. Również z art. 44 ust. 1 omawianej ustawy wynikają obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie równoprawnego traktowania odbiorców oraz eliminowania subsydiowania skrośnego. Szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji oraz ustalania taryf cen paliw lub energii zostały uregulowane także w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy – Prawo energetyczne (zob. np. rozporządzenie Ministra Energii z dnia 22 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło oraz uchylone rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło). Przedmiotem kontroli i zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki staje się sposób kształtowania przez przedsiębiorstwo energetyczne taryf oraz kalkulowania cen i opłat obciążających szerokie grupy odbiorców paliw lub energii. Przedsiębiorstwa energetyczne w tym zakresie uczestniczą w realizacji polityki energetycznej państwa – oznacza to, że przedsiębiorstwo energetyczne realizuje określone zadania publiczne pod kontrolą i nadzorem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Zadania publiczne organu regulacyjnego oraz przedsiębiorstw energetycznych pozostają w stosunku wzajemnej zależności. Działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie kształtowania i ustalania taryfy jest formą współdziałania z organem regulacyjnym, która podlega procedurze nadzorczej tego organu.

Dodatkowo wskazać należy, że wprawdzie sam wniosek o zatwierdzenie taryfy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to jednak powyższy fakt nie odbiera mu znaczenia jako źródła informacji o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej nie wyczerpuje się bowiem w treści i postaci dokumentu urzędowego, a wynika to z brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym posługując się konstrukcją "w szczególności" w sposób enumeratywny nie wymieniono informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie dane podane we wniosku o zatwierdzenie przez organ taryfy dla ciepła zawierają informacje o sprawach publicznych dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki energetycznej państwa, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek o zatwierdzenie taryfy stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Czyni to zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 44-47 ustawy Prawo energetyczne niezasadnym.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów, czego skutkiem było pominięcie okoliczności, że F. S.A. z siedzibą w [...], składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie kierowała się ochroną spraw publicznych, lecz występowała o informacje związane z jej indywidualnymi interesami.

W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych. Dokumenty wymienione w skardze kasacyjnej znajdowały się w aktach sprawy, były zatem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie znane i poddane kontroli, a zatem zarzut naruszenia w/w przepisów jest niezasadny.

Niewątpliwie przepisy u.d.i.p. nie mogą stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie, albowiem w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi jedynie informacja o sprawach publicznych. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno dokonywać się na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Nie można zatem w swojej własnej sprawie starać się o uzyskanie informacji przy pomocy u.d.i.p., gdyż ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w sprawach prywatnych (por. wyroki NSA z dnia: 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12 i 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09).

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Z treści wniosku z dnia 28 lipca 2018 r. (znak [...]) o zatwierdzenie taryfy dla ciepła złożonego przez przedsiębiorstwo energetyczne "C." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], uzupełnionego pismami z dnia: 3 października 2017 r. (znak CŁ-[...]), 4 października 2017 r. (znak [...]), 4 grudnia 2017 r. (znak [...]), 27 grudnia 2017 r. (znak [...]) i 9 stycznia 2018 r. (znak [...]) nie wynika, aby F. S.A. z siedzibą w [...], składając w/w wniosek o udostępnienie informacji publicznej, kierowała się wyłącznie swoim indywidualnym interesem, a nie ochroną spraw publicznych. Dokonując analizy treści w/w pism nie sposób dopatrzeć się w nich wykazania w żądaniu Spółki tylko interesu subiektywnego, mającego posłużyć jej do załatwienia indywidualnej sprawy, nie zaś interesu obiektywnego, a więc jej prawa – tak jak każdego innego uprawnionego – do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Przy omówieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzono, że dane wynikające z wniosku o zatwierdzenie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfy dla ciepła zawierają informacje istotne z punktu widzenia wykonywania przez organ, określonych w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy Prawo energetyczne, zadań publicznych w zakresie regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z przepisami tej ustawy i polityką energetyczną państwa, mającą na celu równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii, polegającą na zatwierdzaniu i kontrolowaniu stosowania taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła pod względem zgodności z zasadami określonymi w art. 44-46 ustawy Prawo energetyczne, w tym również poprzez analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach. Wprawdzie F. S.A. z siedzibą w [...] jest objęta obszarem działalności koncesjonowanej "C." Sp. z o.o." z siedzibą w [...] i jest głównym odbiorcą ciepła wytwarzanego przez tę C. oraz zawarła z nią umowę dzierżawy linii kablowych, a więc zatwierdzona przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryfa w/w przedsiębiorstwa energetycznego, jak i wniosek o jej zatwierdzenie, którego udostępnienia domaga się wnioskodawca w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r., bezspornie dotyczą bezpośrednio jego interesów, to jednak nie można uznać, aby żądanie F. S.A. z siedzibą w [...] stanowiło nadużycie i wykorzystywanie u.d.i.p. w sprawach prywatnych. Wprawdzie w treści wniosku z dnia 28 lipca 2017 r. o zatwierdzenie taryfy dla ciepła oraz uzupełniającego go pisma z dnia 3 października 2017 r. wskazano na pewne elementy działalności gospodarczej F. S.A. z siedzibą w [...], w tym przede wszystkim związane z uruchomieniem od dnia 1 lutego 2018 r. gorzelni, co miało wpłynąć na planowaną przez C. wielkość sprzedaży ciepła w/w Spółce i złożone przez nią zamówienie, tym niemniej – jak już wyżej podano – nie wynika z tego, aby F. S.A. z siedzibą w [...] w złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej kierowała się wyłącznie swoim indywidualnym interesem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.