Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wyższej Szkoły Ekonomicznej im. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1335/14 w sprawie ze skargi [...] Wyższej Szkoły Ekonomicznej im. [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów drugiego stopnia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2015 r., II SA/Wa 1335/14 oddalił skargę W. Wyższej Szkoły Ekonomicznej im. [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "zarządzanie". W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 11b ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej "p.s.w."), zgodnie z którym Rektor zawiadamia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, ministra nadzorującego uczelnię i Polską Komisję Akredytacyjną w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące, o zaprzestaniu spełniania przez podstawową jednostkę organizacyjną warunków do prowadzenia studiów, w tym o zmianach w stanie zatrudnienia wpływających na uprawnienie do prowadzenia studiów. Jeżeli w terminie dwunastu miesięcy od zaprzestania spełniania wymaganych warunków, podstawowa jednostka organizacyjna nie spełni tych warunków, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w drodze decyzji, zawiesza uprawnienia podstawowej jednostki organizacyjnej do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia.

Jedną z podstawowych zasad odczytywania znaczenia przepisów prawnych jest danie pierwszeństwa wykładni literalnej. Poszukiwania intencji prawodawcy tworzącego daną normę, przy użyciu wykładni celowościowej czy funkcjonalnej, jest zaś dopuszczalne i konieczne w sytuacji, gdy sformułowanie badanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, dopuszcza różne sposoby jego rozumienia lub też, jeżeli literalne rozumienie przepisu pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny. Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż dla odkodowania intencji ustawodawcy tworzącego art. 11b ust. 1 p.s.w., konieczne jest odniesienie się do wykładni celowościowej. Przemawiała za tym m.in. okoliczność, iż dana norma prawna była odmiennie interpretowana przez stronę postępowania, a inaczej przez organ. Przy tego typu rozbieżnościach, niezbędnym było więc wypracowanie jednej wykładni, nawiązującej do całokształtu uregulowań dokonanych ustawą – Prawo o szkolnictwie wyższym.

Nadto, biorąc pod uwagę fakt, że jednym z podstawowych celów ustawodawcy było zapewnienie kształcenia młodzieży akademickiej na odpowiednim poziomie, stosowanie wykładni literalnej mogłoby doprowadzić do uproszczenia, a wręcz zniekształcenia skutków, jakie chciał osiągnąć prawodawca. Jednym ze sposobów zapewnienia przez uczelnię dobrej jakości kształcenia studentów było wprowadzenie przez prawodawcę w § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.) zasady, że jednostka organizacyjna uczelni może prowadzić studia pierwszego lub drugiego stopnia, jeżeli spełnia wymagania dotyczące minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, zaliczanym do minimum kadrowego danego kierunku studiów i poziomu kształcenia. Wyznacznikiem poziomu studiów prawodawca uczynił więc m.in. okoliczność zatrudnienia przez uczelnię odpowiedniej ilości pracowników naukowych, posiadających odpowiednie stopnie i tytuły naukowe. Tego typu wyznacznik, w ocenie Sądu, uznać należało za zasadny. Posiadane przez kadrę naukową pracowników uczelni stopnie i tytuły naukowe stanowią bowiem swoistą emanację fachowości, wiedzy i doświadczenia zawodowego posiadanego przez tych nauczycieli akademickich.

Od zasady spełniania przez uczelnię minimalnych wymogów w ww. zakresie ustawodawca wprowadził wyjątek zawarty w art. 11b ust. 1 p.s.w. Dopuścił mianowicie możliwość kształcenia przez uczelnię studentów na danym kierunku, mimo utraty przez uczelnię pełnej obsady minimum kadrowego. Taką możliwość ustawodawca ograniczył jednakże do okresu jedynie dwunastu miesięcy. Słusznie bowiem przyjął, że mogą zaistnieć nagłe, nieprzewidziane zdarzenia losowe, które pozbawią uczelnię minimum kadrowego. Z drugiej strony zasadnie też ustawodawca postanowił ograniczyć czas, w jakim dopuścił pogorszenie jakości kształcenia przez uczelnię, do niezbędnego minimum. Oczywistym bowiem jest, że brak możliwości zapewnienia przez uczelnię kadry naukowej, spełniającej minimalne wymogi określone w § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia przekłada się na gorszą jakość kształcenia studentów.

Dlatego wyjątek od zasady zapewnienia przez uczelnię w roku akademickim kształcenia przez tzw. minimum kadrowe należy interpretować w sposób zawężający. Żaden bowiem przepis prawa, który stanowi odstępstwo od pewnej generalnej reguły, nie może być odkodowywany w sposób rozszerzający. Stałoby to bowiem w sprzeczności z samą ideą dopuszczalności pewnych, wyjątkowych rozwiązań. Prowadzić by też mogło do usankcjonowania wyjątków, jako obowiązujących reguł. Taka sytuacja byłaby zaś z całą pewnością sprzeczna z intencją ustawodawcy, jak też z zasadą jego racjonalizmu.

Uznać zatem należało, że wykładnia art. 11b ust. 1 p.s.w. przedstawiana przez stronę skarżącą, pozostawała w sprzeczności z celami, jakie miała realizować ta ustawa, a także wydane z jej umocowania rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Prowadziłaby bowiem do trwałego usankcjonowania sytuacji, gdy uczelnia prowadzi studia na określonym kierunku, nie posiadając pełnej obsady minimum kadrowego. Uprawnione są więc wnioski organu, sprowadzające się do twierdzenia, że interpretacja art. 11b ust. 1 p.s.w., stosowana przez skarżącego, prowadzi do obejścia zakazu prowadzenia zajęć na kierunku, na którym uczelnia nie jest w stanie zapewnić właściwego (minimalnego) poziomu kształcenia. Spełnienie wymogu posiadania pełnej obsady minimum kadrowego jedynie przez 17 dni nowego roku akademickiego, nie przełożyło się bowiem w żaden sposób na trwałą poprawę jakości kształcenia na danym kierunku.

Zatem w sytuacji, gdy mimo upływu okresu dwunastu miesięcy, uczelnia nie zapewniła na stałe w nowym roku akademickim pełnej obsady minimum kadrowego, organ był zobowiązany do wydania skarżonej decyzji. Stojąc na straży właściwego poziomu kształcenia studentów, nie mógł bowiem dopuścić do sytuacji, gdy uczelnia, nie zapewniając minimalnej jakości nauki na danym kierunku przez okres ponad dwunastu miesięcy, nadal posiada uprawnienia do prowadzenia studiów na tym kierunku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła W. Wyższa Szkoła Ekonomiczna im. [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11b ust. 1 p.s.w. przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca podtrzymuje swoją argumentację wskazaną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął pogląd, że z uwagi na rozbieżność w interpretacji wskazanego w podstawie kasacyjnej art. 11b ust. 1 p.s.w. przez skarżącą i organ, zastosowanie wykładni językowej jest niewystarczające, w związku z czym zastosował dodatkowo wykładnię celowościową. W opinii skarżącej, zastosowanie dodatkowej wykładni w przedmiotowej sprawie było zbędne i doprowadziło do błędnej interpretacji art. 11b ust. 1 p.s.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem skargi do WSA), Rektor zawiadamia ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, ministra nadzorującego uczelnię i Polską Komisję Akredytacyjną w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące, o zaprzestaniu spełniania przez podstawową jednostkę organizacyjną warunków do prowadzenia studiów, w tym o zmianach w stanie zatrudnienia wpływających na uprawnienie do prowadzenia studiów. Jeżeli w terminie dwunastu miesięcy od zaprzestania spełniania wymaganych warunków podstawowa jednostka organizacyjna nie spełni tych warunków, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w drodze decyzji, zawiesza uprawnienia podstawowej jednostki organizacyjnej do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Wydobycie normy prawnej z cytowanego przepisu może nastąpić bez wątpliwości w drodze analizy językowej. W rzeczywistości, z przepisu tego można także częściowo wydobyć drugą normę prawną, której sankcja uregulowana została odrębnie w ust. 2.

W zakresie hipotezy obu norm prawnych wskazać należy, że adresatem jest podstawowa jednostka organizacyjna szkoły wyższej przy skonkretyzowaniu, w osobie rektora, organu właściwego do jej reprezentacji. Podstawą do wszczęcia procedury w trybie art. 11b ust. 1 p.s.w. jest zdarzenie powodujące, że podstawowa jednostka organizacyjna przestaje spełniać warunki do prowadzenia studiów. Ustawodawca wskazał w tym miejscu przykład takiego zdarzenia w postaci zmian w stanie zatrudnienia wpływających na uprawnienie do prowadzenia studiów, co jednocześnie podkreśliło znaczenie tego zdarzenia w kontekście zastosowania procedury w trybie art. 11b ust. 1 i n. p.s.w.

W drodze analizy językowej, wskazać można na dwie odrębne dyspozycje wynikające z przedstawionej hipotezy normy prawnej oraz częściowo odpowiadające im sankcje. Pierwsza została wyrażona w zdaniu 1 art. 11b ust. 1 p.s.w. i nakazuje rektorowi szkoły wyższej zawiadomienie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, ministra nadzorującego uczelnię i Polską Komisję Akredytacyjną o zaprzestaniu spełniania przez podstawową jednostkę organizacyjną warunków do prowadzenia studiów. Sankcja za niewywiązanie się z obowiązku poinformowania odpowiednich organów o zaprzestaniu spełniania warunków do prowadzenia studiów została w tym przypadku uregulowana w ust. 2 artykułu 11b p.s.w. W sytuacji, w której rektor uczelni nie powiadomiłby wskazanych organów w ciągu trzech miesięcy od wystąpienia zdarzenia, o którym mowa powyżej, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego był zobligowany do zawieszenia uprawnień podstawowej jednostce organizacyjnej uczelni do prowadzenia studiów na danym kierunku studiów i poziomie kształcenia.

Przy zastosowaniu tej samej hipotezy, wskazać należy na szczególną formę dyspozycji drugiej normy prawnej. Mimo braku jasnego i precyzyjnego sformułowania w tym przedmiocie, należy wnioskować, że wystąpienie zdarzenia warunkującego zastosowanie procedury z trybu art. 11b ust. 1 i n. p.s.w. implikuje obowiązek podjęcia przez jednostkę prowadzącą dany kierunek studiów skutecznych działań, zmierzających do zniesienia stanu niespełniania wymaganych warunków do prowadzenia studiów. Zniesienie wspomnianego stanu stanowi w tym przypadku wymierny wynik działań jednostki i jednocześnie chroni jednostkę przed zastosowaniem przewidzianej prawem sankcji. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że ustawodawca w zdaniu 2 ab initio ustanowił maksymalny termin na osiągnięcie efektu, w postaci zniesienia stanu niespełniania wymogów do prowadzenia studiów w wymiarze dwunastu miesięcy. Zatem, w ciągu tego okresu jednostka powinna doprowadzić do sytuacji, w którym spełniać będzie wszystkie wymagania do prowadzenia studiów. Za taką treścią dyspozycji przemawia przede wszystkim swoiście "ratunkowy" charakter omawianych norm prawnych, albowiem ich rolą jest czasowe ograniczenie, a wręcz wstrzymanie dolegliwości prawnych związanych z okresowym niespełnianiem warunków do prowadzenia studiów.

Przepis art. 11b ust. 1 w zd. 2 określa dolegliwą sankcję za nieskuteczne wypełnienie dyspozycji w postaci zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku studiów i poziomie kształcenia, co w konsekwencji implikuje zakaz prowadzenia rekrutacji kandydatów na studia na tym kierunku w czasie okresu zawieszenia uprawnień. Jak wynika z powyższego, konstrukcja art. 11b ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 2 p.s.w. pozwala na precyzyjne ustalenie treści zawartych w nich norm prawnych. Język regulacji w tym zakresie jest precyzyjny i jasno określa tryb działania organów uczelni oraz ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w związku z wystąpieniem zdarzenia, które spowodowało zaprzestanie spełniania warunków do prowadzenia studiów, w przedmiotowej sprawie na kierunku "Zarządzanie" (studia I oraz II stopnia). W myśl koncepcji interpretatiocessat in claris przeprowadzenie wykładni językowej zgodnie z regułami właściwymi dla języka polskiego powinno ostatecznie rozstrzygnąć o znaczeniu norm zawartych w art. 11b ust. 1 p.s.w.

Wobec powyższego, niewłaściwe było dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni celowościowej, która w efekcie doprowadziła do zaakceptowania przez Sąd sytuacji, w której spełnienie przez skarżącą dyspozycji drugiej normy prawnej (w ustawowym, 12-miesięcznym terminie osiągnięto efekt w postaci stanu spełniania przez jednostkę warunków do prowadzenia studiów na wspomnianym kierunku) zostało pominięte, co jednocześnie poskutkowało zastosowaniem sankcji w postaci zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku "Zarządzanie". Dopuszczenie koncepcji, zgodnie z którą literalne stosowanie obowiązującego prawa prowadzi do zastosowania sankcji przewidzianej za jego nieprzestrzeganie zaprzecza koncepcji państwa prawa, jak również wypacza istotę sądowej kontroli administracji i narusza zaufanie obywateli do organów państwa. Niedopuszczalne jest przyjęcie z góry poglądu, że działania skarżącej zmierzały do obejścia ustanowionych regulacji prawnych. Skarżąca informując niezwłocznie o zaprzestaniu spełniania wymogów do prowadzenia na kierunku "Zarządzanie" dowiodła, że zamierza bezpośrednio dostosować się do obowiązujących przepisów p.s.w. i w żaden sposób nie wykazywała przy tym złej woli, na co de facto wskazuje zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, jak również poprzedzające go rozstrzygnięcia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wniosek WSA w Warszawie sprowadzający się do stwierdzenia, że przyjęcie literalnej wykładni art. 11b ust. 1 p.s.w. prowadziłoby do usankcjonowania permanentnego stanu niespełniania wymogów dotyczących minimum kadrowego jest zdecydowanie nieuprawniony, a wręcz krzywdzący. Fluktuacja kadr akademickich w obecnym kształcie sektora szkolnictwa wyższego powoduje, że szkoły wyższe mogą okresowo doznawać ograniczeń i problemów związanych ze spełnianiem warunków do prowadzenia studiów.

Interpretacja art. 11b ust. 1 p.s.w. przyjęta przez Sąd I instancji stoi w ewidentnej sprzeczności z jego treścią. Godzi to także bezpośrednio w postulat pewności prawa, czego konsekwencją może być obniżenie poczucia bezpieczeństwa wśród jego adresatów, wobec stosowania sankcji za bezpośrednie zastosowanie się do obowiązujących norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 11b ust. 1 p.s.w. przez jego błędną wykładnię nie jest trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości argumentację Sądu I instancji, w szczególności w kwestii, że ustalenie znaczenia art. 11b ust. 1 p.s.w. wymagało zastosowania obok wykładni językowej również wykładni funkcjonalnej. Pamiętać bowiem należy, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)".

Sytuacja uzasadniająca poszukiwanie potwierdzenia rezultatu osiągniętego w wyniku zastosowania wykładni językowej na gruncie wykładni celowościowej zaszła właśnie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ istniejący w niej stan faktyczny, wzbudził uzasadnioną wątpliwość, czy formalne li tylko wypełnienie warunku minimum kadrowego (pismo skarżącej z 27 września 2013 r.), przy jednoczesnym braku spełnienia tego warunku w kolejnym roku akademickim (pismo skarżącej z 17 października 2013 r.) jest przypadkiem zaprzestania spełniania przez jednostkę organizacyjną uczelni warunków do prowadzenia studiów. Przy tym podkreślić należy istotny element stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, że dwie osoby, które zgłosiły akces do minimum kadrowego na studiach drugiego stopnia na kierunku "zarządzanie" w W. Wyższej Szkoły Ekonomicznej im. [...] w W. nie miały na to zgody macierzystych uczelni.

Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 585/13, a także L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).

W konsekwencji wykładnię art. 11b ust. 1 p.s.w. zaproponowaną przez stronę skarżącą należało uznać za nieuprawnioną, ponieważ jej przyjęcie sankcjonowałoby sytuacje, w których warunek spełnienia kryterium minimum kadrowego byłby iluzorycznym. Wystarczałoby bowiem, że jest on spełniony przez kilkanaście dni w roku na przełomie września i października. W rezultacie szkoła wyższa mogłaby prowadzić kształcenie na dowolnym kierunku nie mając w rzeczywistości kadr wymaganych przez § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 października 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.