Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 20 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasadza od Gminy [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 130 zł (sto trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Pismem z dnia 27 listopada 2018 r. spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] (dalej "Rady") z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), dalej "zaskarżona uchwała/plan". Skarga ta została poprzedzona wezwaniem Rady do naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia 26 września 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 28 września 2018 r., na które to wezwanie Rada nie udzieliła odpowiedzi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik Skarżącej przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2019 r. oraz w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 10 kwietnia 2019 r.

II. Wywodząc w skardze naruszenie postanowieniami planu własnego interesu prawnego Skarżąca wskazała, co następuje:

(i) Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] (objętą księgą wieczystą nr [...]) oraz użytkownikiem wieczystym gruntu, stanowiącego działkę nr [...] z tego samego obrębu (objętego księgą wieczystą nr [...]) - dalej "nieruchomości/działki Spółki";

(ii) W/w nieruchomości Spółki znajdują się w jednostce terenowej C 109 U-Z planu przewidującej: 1) jako funkcję podstawową - zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu służby zdrowia i pomocy społecznej (z dalszym uszczegółowieniem), 2) jako funkcję dopuszczalną - usługi nieuciążliwe i nie oddziałujące znacząco na środowisko (z dalszym uszczegółowieniem).

(iii) W/w postanowienia planu, odnoszące się do nieruchomości Skarżącej, naruszają jej interes prawny w szczególności poprzez wykluczenie możliwości realizowania na w/w działkach zabudowy mieszkaniowej.

W skardze zażądano stwierdzenia nieważności następujących postanowień planu:

1) rysunku i ustaleń uchwały dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...] (w jednostce terenowej C109 U-Z) oraz § 41 z uwagi na ich niezgodność ze Studium m. [...], objętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (dalej "studium (z 2006 r.)") w zakresie funkcji i wysokości;

- a w przypadku nieuwzględnienia w/w żądania stwierdzenia nieważności:

2) § 20 pkt 20 planu, zawierającego definicję "powierzchni biologicznie czynnej", niezgodnej z definicją zawartą w §3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690 z poz. zm.), dalej także "rozporządzenie z 2002 r.")

3) § 2 pkt 33 planu, zawierającego definicję "wysokości budynku" z definicją legalną zawartą w § 6 rozporządzenia z 2002 roku;

4) §10 ust 1 planu, ustanawiającego zakaz wznoszenia ogrodzeń (zarzut ten został cofnięty przez Spółkę w piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2019 r., ustosunkowującym się do odpowiedzi organu na skargę);

5) §3 ust.2 pkt f in fine poprzez skreślenie słów "i liczbie kondygnacji" oraz w §41 ust.1 pkt 2 ppkt d) poprzez usunięcie zwrotu "/6k", a także usunięcie z rysunku planu oznaczeń liczby kondygnacji;

6) §17 pkt 1 planu, przewidującego zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń mogąco znacząco oddziaływać na środowisko.

Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżąca podniosła w szczególności, co następuje:

1) W odniesieniu do zarzutu sprzeczności planu (w części dotyczącej działek Skarżącej) z postanowieniami studium z 2006 r.:

Postanowienia planu, odnoszące się do przeznaczenia nieruchomości Spółki (funkcja usługowa), są niezgodne z postanowieniami studium z 2006 r. (funkcja - zabudowa wielorodzinna). Dopuszczalność ustalenia w planie w/w funkcji usługowej była uzależniona od uprzedniej zmiany studium (do czego nie doszło). Postanowienia studium, przewidujące na przedmiotowym terenie zabudowę wielorodzinną, były w tej sytuacji bezwzględnie wiążące dla Rady na zasadzie art. 9 ust.4 ustawy planistycznej. Plan winien był zatem umożliwiać Skarżącej zagospodarowanie jej nieruchomości na cele budownictwa wielorodzinnego co najmniej w odniesieniu do 60% ich powierzchni, natomiast pod usługi – w odniesieniu maksymalnie do 40% tej powierzchni. Jednocześnie Gmina nie była upoważniona do ograniczenia w planie rodzaju usług, których realizacja została dopuszczona na nieruchomościach Skarżącej. W/w niezgodności planu ze studium z 2006 r. stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe wnioski wynikają z następujących przesłanek:

Zgodnie ze studium teren nieruchomości Skarżącej znajduje się na obszarze M1.30, zdefiniowanym jako "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", na których dopuszcza się usługi, lecz do 40% powierzchni zabudowy na terenie (str. 104 studium). Priorytetem na tym obszarze jest zatem mieszkalnictwo wielorodzinne a ponadto dopuszcza się na nim realizację inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Studium nie przewiduje ograniczania rodzaju usług na terenach Ml w tym na terenie M1.30, stanowiąc jedynie, iż funkcje te nie mogą stanowić powyżej 40% funkcji w obszarze M 1.30. Co do zasady studium wyodrębniło obszary, gdzie priorytetem są usługi zdrowia, oznaczone symbolem "UZ" (na str. 104). Obszary te nie obejmują jednakże nieruchomości Skarżącej.

Tymczasem plan ustanawia na nieruchomościach funkcję oznaczoną symbolem U-Z tj.: "tereny usług zdrowia i opieki społecznej" (§ 5 ust. 2 pkt c) planu).

Zapis § 41 planu określa funkcję terenu oznaczonego symbolem C 109 U – Z w następujący sposób:

Przeznaczenie terenu:

(-) podstawowe: "zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu służby zdrowia i pomocy społecznej, w tym przychodni, ośrodków rehabilitacyjnych, szpitali, domów opieki społecznej, domów osób starszych i domów dziecka

(-) dopuszczalne: usługi nieuciążliwe i nie oddziałujące znacząco na środowisko, z zakresu: kultury, nauki, oświaty, sportu, rekreacji, gastronomii, administracji, handlu jako funkcja uzupełniająca w stosunku do funkcji podstawowej.

Jednocześnie plan nie ustala na nieruchomościach Skarżącej żadnych inwestycji celu publicznego.

Ustalenia planu odbiegają zatem istotnie od ustaleń studium. Przypisując nieruchomości Spółki do obszaru oznaczonego symbolem C109 U-Z, zaskarżony plan przeznacza te nieruchomości na potrzeby służby zdrowia i opieki społecznej (w tym domy opieki społecznej i domy dziecka), w sytuacji, gdy w studium przewidziano na tym terenie funkcję M1.30 (zabudowa wielorodzinna). Studium przewiduje zabudowę wielorodzinną i dopuszcza - uzupełniająco - na terenach Ml.30 - maksymalnie jedynie do 40% usług. Ponadto studium dopuszcza inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Decydujące znaczenie przy ustalaniu funkcji przedmiotowego terenu w planie winna mieć funkcja wskazana w studium, a ta przewidywała (i przewiduje) - tereny zabudowy wielorodzinnej M1.30. Studium przewiduje odrębne tereny UZ (usług zdrowia - patrz str. 104 Studium), jednakże tereny UZ przewidziane w studium, nie obejmują terenu działek Skarżącej. Nie budzi zastrzeżeń Skarżącej dopuszczalność ustalenia na przedmiotowych działkach celu publicznego, skutkującego wywłaszczeniem, niemniej postanowienie tego rodzaju nie zostało zawarte w planie.

Przyjęte rozwiązania planistyczne, istotnie ograniczające możliwości zagospodarowania działek, nie wynikają ani z potrzeb kształtowania ładu przestrzennego, ani też z celów publicznych. Rada nie wykazała bowiem, aby takie potrzeby, czy też cele występowały. Powyższe oznacza, że w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, przyznanego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także do naruszenia reguły proporcjonalności.

W sprawie winno znaleźć zastosowanie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 3275/17, oddalającego skargę kasacyjną m. [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3201/16. W niniejszej sprawie doszło bowiem do analogicznego nadużycia władztwa planistycznego.

2) W odniesieniu do zarzutu niezgodności ustaleń planu w zakresie wysokości zabudowy z ustaleniami studium z 2006 r.:

Na terenach M1.30 studium dopuszcza średnią wysokość zabudowy do 30 m, a także lokalne dominanty. W tej sytuacji jako całkowicie dowolne należy traktować ograniczenie prawa własności Skarżącej poprzez ustalenie wysokości zabudowy maksymalnie do 20 m. Zasadność takiego ograniczenia nie wynika bowiem z żadnych analiz, pomimo tego, iż na stronie 114 studium wyraźnie nakazuje ich przeprowadzenie. Wysokość okolicznej zabudowy, tj. znajdujących się w sąsiedztwie dziesięcio - i jedenastopiętrowych budynków wielorodzinnych oscyluje wokół 30 m. Intencją Spółki jest uzyskanie prawa do wzniesienia zabudowy o takich samych parametrach.

Ustalenia planu odbiegają zatem od ustaleń studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

3) W odniesieniu do zarzutu niezgodności definicji "powierzchni biologicznie czynnej" (§ 20 pkt 20) z definicją zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie:

Organ uchwalający plan nie posiada upoważnienia do modyfikowania, a nawet do powtarzania w akcie prawa lokalnego definicji legalnych zawartych w aktach normatywnych wyższej rangi (w rozumieniu art. 87 ust 1 Konstytucji).

4) W odniesieniu do zarzutu niezgodności definicji wysokości budynku, zawartej w § 2 pkt 33, z definicją legalną zawartą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie:

Podobnie jak miało to miejsce w odniesieniu do uregulowania kwestii "powierzchni biologicznie czynnej" stwierdzić należy, iż organ uchwalający plan nie posiada upoważnienia do modyfikowania, a nawet do powtarzania w akcie prawa lokalnego definicji legalnych zawartych w aktach normatywnych wyższej rangi (w rozumieniu art. 87 ust 1 Konstytucji).

5) W odniesieniu do zarzutu wadliwego zamieszczenia: w §3 ust.2 pkt f in fine słów "i liczbie kondygnacji", w §41 ust.1 pkt 2 ppkt d) zwrotu "/6k", na rysunku planu oznaczeń liczby kondygnacji:

W sposób niezgodny z prawem plan ogranicza wysokość zabudowy poprzez określenie ilości kondygnacji. Brak jest bowiem przepisu ustawowego, stanowiącego upoważnienie dla dokonywania tego typu ustaleń. Organ wydaje się sugerować jedynie, iż wskaźnik ten mieści się w pojęciu "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy" i pozwala na ukształtowanie nowej zabudowy w korelacji do terenów sąsiednich. Jeśli wysokość 20 m zostanie podzielona na dopuszczone planem 6 kondygnacji, to jedna kondygnacja brutto będzie liczyć 3,3 m, a zatem w żaden sposób nie będzie korespondować z wysokością kondygnacji "starego budownictwa" - bloków z wielkiej płyty, które liczą ok. 2,8 brutto (mieszkania o wysokości - 2,55 - 2,60 m). Jeśli plan nie przewidywałby w/w ograniczenia liczby kondygnacji do sześciu Spółka mogłaby wybudować obiekt o siedmiu kondygnacjach, gdzie każda kondygnacja posiadałaby wysokości 2,86 m brutto, prowadząc do zachowania korelacji pomiędzy nową i starą zabudową.

Nie wiadomo ponadto, jak wykładać postanowienie planu o treści: "20m/6k". Zapis ten nie precyzuje bowiem, jaką wysokość może mieć budynek o liczbie kondygnacji mniejszej niż wskazana w planie liczba maksymalna (tj. o liczbie mniejszej niż 6), tj. w szczególności nie odpowiada na pytanie, czy wysokość takiego budynku może również (pomimo liczby kondygnacji mniejszej niż 6) wynieść 20 metrów.

Pomijając kwestię braku podstawy prawnej do wprowadzenia w/w ograniczeń wskazać należy, iż uniemożliwiają one utrzymanie przez nową zabudowę korelacji z terenami sąsiednimi (ładu przestrzennego), skoro plan - przy 6 kondygnacjach - dopuszcza - w istocie - wzniesienie budynku o kondygnacjach liczących po 3,3 m wysokości.

6) W odniesieniu do zarzutu wadliwości §17 planu (zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, mogących znacząco oddziaływać no środowisko i wymagających sporządzania raportu oddziaływania na środowisko):

Postanowienia planu są niesharmonizowane z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 10.213.1397). Ponadto kwestie postępowań środowiskowych są zastrzeżone dla materii ustawowej. Nie istnieje i nie istniała podstawa prawna dla gmin, aby w aktach prawa miejscowego powtarzać czy modyfikować ustalenia zawarte w aktach wyższego rzędu. Akt prawa miejscowego nie może również przyznawać staroście (organowi wydającemu pozwolenie na budowę) bez stosownej delegacji ustawowej dodatkowych kompetencji konkurencyjnych w stosunku do organów prowadzących postępowania środowiskowe.

W sytuacji, gdy Skarga nie zostanie uwzględniona, powstanie niedająca się przezwyciężyć wątpliwość, jak interpretować zakaz znajdujący się w § 17 pkt 1 skarżonego planu. Nie jest bowiem jasne: (-) czy przedmiotowy zakaz dotyczy przedsięwzięć wymienionych w Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy tych, które wymienione zostały w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., (-) jak należy interpretować plan w sytuacji kolejnej zmiany rozporządzenia.

Jest oczywistym i wynikającym z przepisów dotyczących ochrony środowiska, że inwestycja nie może oddziaływać na środowisko w sposób ponadnormatywny, ale fakt zaliczenia przez przepisy środowiskowe inwestycji (przedsięwzięcia) do mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że jeśli takie inwestycje byłyby realizowane, to oddziaływałby na środowisko ponadnormatywnie.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa warunki realizacji przedsięwzięcia służy temu, aby negatywnego oddziaływania na środowisko nie było.

Art. 71 ust 1 i ust 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zawiera delegacji ustawowej dla organów gminy do wprowadzania zakazów lokalizowania obiektów zaliczanych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Art. 71 tej ustawy pozwala jedynie ustalać - w ramach studiów i planów miejscowych gmin - "warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska

Analogiczny zarzut był przedmiotem orzekania Naczelnego ądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 maja 2009 roku - sygn. akt: II OSK 1906/08 wskazał, że: "Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania, walory i potrzeby określone w kontrolowanym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w tej ustawie, jak i innych przepisach prawa materialnego regulującego wymagania dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W żadnej z tych regulacji nie został zawarty zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe. Oznacza to, iż po spełnieniu określonych wymogów tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego.".

III. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Sądu w dniu 21 grudnia 2018 r., Rada wniosła o jej oddalenie, przedstawiając m.in. następujące stanowisko w sprawie:

1) W odniesieniu do zarzutu niezgodności § 41 planu w części odnoszącej się do nieruchomości Skarżącej ze studium z 2006 r. w zakresie funkcji i wysokości zabudowy:

Nieruchomości Skarżących dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się w jednostce terenowej oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem Ml.30 tj. teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy czym m.in. dla terenu Ml "ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszcza się lokalizowanie na terenach Ml i M2 funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie.".

W związku z powyższym w Studium było wprost zapisane (i w dalszym ciągu zapis jest aktualny), że w ramach jednostek, które przewidziane są pod przewagę zabudowy mieszkaniowej można lokalizować również inne usługi. Usługi zdrowia zaproponowane w planie miejscowym zdecydowanie nie były wskazane jako inwestycja celu publicznego. Należy wyjaśnić, że nie każde usługi zdrowia, oświaty itp. muszą być inwestycjami celu publicznego, mogą one mieć również charakter komercyjny i tak właśnie było w przypadku przedmiotowego terenu.

Zapis o usługach zdrowia na przedmiotowym terenie wynikał z z analizy stanu istniejącego, jaka przeprowadzana była w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Teren, obejmujący m.in. działkę skarżących był terenem należącym do innego podmiotu, który prowadził tu lecznicę [...]. Zaproponowane w planie ustalenia sankcjonowały stan istniejący z możliwością "zachowania i rozwoju funkcji usługowych — zabudowy i obiektów z zakresu służb zdrowia i pomocy społecznej, w tym przychodni, ośrodków rehabilitacyjnych, szpitali, domów opieki społecznej, domów osób starszych i domów dziecka. Plan dopuszcza również usługi nieuciążliwe i nieoddziałujące znacząco na środowisko z zakresu kultury, nauki oświaty, sportu, rekreacji, gastronomii, administracji, handlu jako funkcja uzupełniająca w stosunku do funkcji podstawowej." Z powyższego wynika, iż wachlarz możliwości zainwestowania przedmiotowego terenu jest duży i linie zabudowy również umożliwiają ruch budowlany. Zaproponowane w planie usługi miały stanowić tu uzupełnienie już istniejącej i przeważającej w przedmiotowej jednostce terenowej ze studium zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która charakteryzuje się dużą intensywnością i wysokością zabudowy.

Ze względu na charakter studium będący dokumentem kształtującym politykę zagospodarowania przestrzennego w skali całego miasta, a więc opracowania o dużo większej ogólności niż plan miejscowy, w dokumencie tym nie wskazano wszystkich miejsc, które przewidywane były i są pod usługi zdrowia. Na dzień uchwalania planu zapisy Studium stanowiły, że "Ochrona zdrowia mieszkańców oparta jest o system lecznictwa otwartego i szpitalnego. W [...] funkcjonuje 36 szpitali (...) i 659 przychodni zdrowia. Rozmieszczenie placówek służby zdrowia jest nierównomierne (...) " i na żadnych rysunkach Studium nie odzwierciedlono lokalizacji wszystkich terenów które były terenami usług zdrowia lub ewentualnie przewidywane były pod placówki medyczne (jako przykład można wskazać brak oznaczenia w Studium chociażby przychodni zdrowia). Oczywistym jest, że na etapie studium nie ma możliwości określenia wszystkich przeznaczeń terenów, które już istnieją lub w przyszłości mogą okazać się niezbędne w danej jednostce terenowej. Uszczegóławianie zapisów studium zawsze następuje na etapie sporządzania planu miejscowego i to w planie ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania poszczególnych działek ewidencyjnych.

Również nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym niezgodności wysokości zabudowy określonej w planie dla jednostki terenowej Cl 09 U-Z ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. [...]

W studium wysokości zabudowy i wskaźników intensywności "(...) określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w mpzp". Ponadto studium określa, iż "wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione — w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Skarżących, że określenie wysokości dla przedmiotowej jednostki w planie na 20 m "zrobiono bez stosownej podstawy prawej", jak również błędne jest interpretowanie zapisów Studium przez Skarżącego, że "wysokość określona w Studium jest wysokością maksymalną dla obszaru należącego do Skarżących, a w planie może być ustalona niższa wysokość, lecz zgodnie z treścią Studium, nie może być zrobione bez stosownych analiz". Wysokość określona dla jednostki UZ na 20 metrów, nie przewyższa średniej wysokości w kwartale Ml.30 a zapisy studium mówią wprost o lokalnych dominantach wysokościowych, co należy interpretować jako wysokość, która miałaby przewyższać wskazane w studium 30 m. W związku z powyższym ustalenia planu nie odbiegają od ustaleń studium i nie można mówić o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania.

2) W odniesieniu do zarzutu niezgodności §3 ust.2 pkt f in fine poprzez skreślenie słów "i liczbie kondygnacji" oraz w §41 ust.1 pkt 2 ppkt d) poprzez usunięcie zwrotu "/6k", a także usunięcie z rysunku planu oznaczeń liczby kondygnacji:

Powszechnie z orzecznictwa wynika, iż ustalenie w planie miejscowym wysokości zabudowy według miary metrycznej jest ważniejsze niż liczba kondygnacji, jednak zarówno z przepisów ustawy planistycznej, jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu wynika wymóg określenia gabarytów obiektów i wysokości projektowanej zabudowy bez wskazania sposobu ich określenia w planie miejscowym. Wskazanie na ilość kondygnacji przy określaniu ustaleń wysokości projektowanej zabudowy umożliwia sposób zagospodarowania wskazanych terenów planistycznych zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem ilości kondygnacji inwestycji na terenach sąsiednich, ich wzajemnej korelacji i kompozycji urbanistycznej. Nie jest przekroczeniem władztwa planistycznego określenie wysokości poprzez metry i dodatkowo liczbę kondygnacji.

3) W odniesieniu do zarzutu niezgodności §17 pkt 1 planu, przewidującego zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń mogąco znacząco oddziaływać na środowisko:

Nie są przekroczeniem władztwa planistycznego ustalenia zawarte w § 17 ust 1 treści planu, dotyczące zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Plan miejscowy ustala: "zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, poza przedsięwzięciami infrastrukturalnymi służącymi poprawie stanu środowiska i obsłudze mieszkańców, pod warunkiem zastosowania najkorzystniejszych rozwiązań z punktu widzenia "ochrony środowiska i ochrony przyrody".

Zgodnie z art. 15 ust.1 pkt 9 ustawy planistycznej oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustanowić zakaz realizacji na danym obszarze przedsięwzięć zaliczonych do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

IV. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącej odniósł się do stanowiska Rady, zawartego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko skargi.

V. W piśmie, które wpłynęło do Sądu z dniu 12 kwietnia 2019 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przed Sądem z dnia 10 kwietnia 2019 r., Rada uzupełniła swoje stanowisko w następujący sposób:

(i) Dopuszczalność przeznaczenia nieruchomości Skarżącej wyłącznie pod zabudowę usługową wynika z następujących przesłanek:

Studium jest sporządzane w zupełnie innej skali aniżeli plan miejscowy. Ponadto, zapisy studium odnoszą się zawsze do terenu a nie do działki budowlanej. W planie miejscowym na niektórych działkach może być wprowadzone przeznaczenie zabudowy wielomieszkaniowej a na innych wyłącznie usług, co potwierdziło dotychczasowe orzecznictwo. Zapisy studium dla jednostki Ml.30 mówią wprost, że w ramach przedmiotowej terenu należy lokalizować zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ale również w 40% dopuszcza się usługi - bez konkretyzowania, jaki ma to być rodzaj usług. Uszczegółowienie zawsze następuje dopiero na etapie planu miejscowego. Wprowadzone usługi mają stanowić uzupełnienie istniejącej, intensywnej i wysokiej zabudowy z lat 70.

Poza terenem pod usługi zdrowia w planie wskazano również dwa tereny pod usługi handlu i biur (w ramach tej samej jednostki terenowej ze studium Ml.30). Fakt, iż w studium wyodrębnione są tereny usług zdrowia nie oznacza, iż tyko na tych terenach takowe usługi mogą być wprowadzone, w przeciwnym przypadku w [...] istniało zaledwie kilka tego typu terenów podczas gdy w rzeczywistości istnieje kilkaset przychodni, publicznych i komercyjnych. Usługi zdrowia są tego rodzajem usług, który w żadnym wypadku nie musi mieć charakteru celu publicznego, czego dowodem są sieci placówek medycznych w [...] działające na zasadzie usług prywatnych.

Skarżony plan obejmuje ponad 190 ha powierzchni wyznaczone są zaledwie dwa tereny pod UZ - usługi zdrowia. W ramach wydzieleń terenowych w studium nie wszystkie terenu UZ zostały wskazane jako oddzielne jednostki urbanistyczne. Jako przykład z najbliższego otoczenia można wskazać istniejącą przychodnię przy ul. Jadźwingów która w studium znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem Ml.20, innym przykładem może być komercyjny obiekt Centrum Medyczne [...] przy ul. [...] który również znajduje się w jednostce terenowej ze studium określonej jako Ml .30.

Nieprawidłowym przykładem projektowania urbanistycznego jest wytwarzanie monofunkcyjnych jednostek planistycznych czego przykładem może być [...] dlatego też wprowadzenie zróżnicowanych funkcji, nie kolidujących ze sobą jest jak najbardziej pożądanym i kierunkowym rozwiązaniem w planowaniu przestrzeni, w tym wypadku szerokiego wachlarzu usług na działkach Skarżącego.

(ii) Dopuszczalność ustalenia wysokości zabudowy na 20 metrów wynika z następujących przesłanek:

Na etapie tworzenia koncepcji planu pracownia projektowa przeprowadza analizy urbanistyczne, w tym analizy wysokościowe czego efektem jest zbilansowanie wysokości zabudowy. W tym wypadku wysokość zabudowy wprowadzona w planie miejscowym wynika z bilansowania już istniejącej zabudowy z lat 70 - która przekracza wysokość określoną w studium czyli 30 m (w stanie istniejącym zabudowa ma ok 35 m., której zachowanie i modernizacje dopuszczono w § 11 ust. 3 planu). Zaproponowane ustalenia wprowadzają dla nowych inwestycji nie tylko na terenie Skarżącej ale również na terenach sąsiednich zabudowę o wysokości określonej na ok. 20 - 21 m. Zatem postulat Spółki aby posiadała ona identyczną wysokość jak pozostałe tereny jest już spełniony, wszystkie bowiem wokół mają 20 - 21 m projektowanej wysokości.

Jednostka urbanistyczna 109 UZ stanowi wnętrze urbanistyczne, otoczone istniejąca wysoką zabudową mieszkaniową. Parametry i wskaźniki dla tzw. "ruchu budowlanego" w terenie UZ nawiązują do parametrów istniejącego obiektu [...] i pozwolą wytworzyć kompleks usługowy, który swoimi gabarytami nie będzie nadmiernie ingerował w odbiór otaczającej przestrzeni.

Lokalne dominanty były analizowane i w planie są one wskazane, natomiast nie zostały wprowadzone w przedmiotowej jednostce UZ. Przy określaniu miejsc pod dominantę należy brać pod uwagę szereg uwarunkowań i relacji przestrzennych, które będą np. identyfikować/akcentować pewne miejsca, ułatwiać orientację w przestrzeni, podkreślać czytelność założeń urbanistycznych czy rangę miejsca, dlatego też wskazuje się pod nie np. eksponowanych narożników ważniejszych ulic, czy przy planowanych placach miejskich. Niewątpliwie wnętrze kwartału mieszkaniowego o tak dużej intensywności i wysokości nie jest wskazane jako przestrzeń pod kolejne duże kubatury.

Istniejąca infrastruktura techniczna nie może być argumentem do wprowadzania zabudowy mieszkaniowej ponieważ tereny usługowe powinny być podłączane do miejskiego systemu infrastruktury technicznej.

(iii) W odniesieniu do kwestii liczby kondygnacji wskazać należy, iż jest to wartość maksymalna a już od konkretnego rozwiązania architektonicznego zależeć będzie, czy np. na parterze budynek będzie posiadał znacząco wyższą kondygnację co jest praktykowane w obiektach usług zdrowia jako mieszczenia reprezentacyjne z holem i recepcją czy tez zostanie podzielony po równo. Z całą jednak pewnością standard zabudowy z lat 70 - tych z wielkiej płyty gdzie wysokość kondygnacji nie przekracza około 2,60 m nie może stanowić wytycznej bowiem jest to standard od którego obecnie w urbanistyce i architekturze się odchodzi. Najbardziej komfortową w odbiorze jest wysokość 3.20 m.

(iv) Przywołany przez Skarżącą spółkę wyrok, odnoszący się do zgodności ze studium terenu infrastruktury zapadł w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym: w studium przewidziano bowiem dopuszczenie urządzeń i obiektów infrastruktury jako sposób zagospodarowania terenu, tymczasem plan miejscowy wydzielał jednostkę terenową z wyłącznie takim przeznaczeniem, co zostało ocenione jako nieprawidłowe bowiem urządzenia i obiekty infrastruktury nie były przewidziane w studium jako przeznaczenie terenu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Usługi są wprost przewidziane jako przeznaczenie dopuszczalne.

(v) W dniu [...] grudnia 2019 r. Skarżąca uzyskała decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków dla osób starszych (dom opieki społecznej) z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu. Skarżąca nabyła przedmiotowe działki po dacie uchwalenia planu miejscowego, w związku z powyższym znała możliwości inwestycyjne na mym terenie.

Z argumentacji Skarżącej wynika, iż de facto naruszenia swojego interesu upatruje ona w przeznaczeniu terenu nie takiego jaki jest przez nią pożądany ze względów ekonomicznych, co w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego. Skarżąca ma prawo zabudowy terenu komercyjnymi usługami z parametrami zabudowy niemal identycznymi jak na otaczających terenach, na żadnym z nich organ nie dopuścił do zagospodarowania terenu w taki sposób jak wynika to z istniejącej zabudowy: bloki z wielkiej płyty o wysokości około 35 m i długości elewacji 350 m — takiego standardu budownictwa m. [...] nie dopuszcza jako docelowego gospodarowania.

(vi) Podstawą prawną zakazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy: określenie zasad ochrony środowiska, jak również art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Ponadto, ustawa o ochronie środowiska w art. 71 i 72 wskazuje jedynie przykładowe warunki służące zachowaniu równowagi przyrodniczej.

VI. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przed Sądem z dnia 10 kwietnia 2019 r., pełnomocnik Skarżącej uzupełnił stanowisko co do zarzutu niezgodności postanowień planu z postanowieniami studium w zakresie: (i) określenia usługowego przeznaczenia nieruchomości Skarżącej, (ii) ograniczenia wysokości zabudowy do 20 metrów. Stosownie do powyższego:

(i) Rada dokonała wadliwej oceny faktu, iż w m. [...] funkcjonuje "36 szpitali i 659 przychodni zdrowia jak również, że dwa funkcjonujące obiekty (przychodnia państwowa/ prywatny szpital) pozostają zlokalizowane na terenach określonych w Studium - jako M.1.30.

Rada pomija istotną okoliczność, że istniejący prywatny szpital "[...]" ("Szpital [...]"), przy ul. [...] powstał przed październikiem 2006 roku, tj. przed datą uchwalenia obecnego studium. Na terenie obejmującym ten obiekt, do tej pory nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Istnienie tego obiektu, nie może zatem świadczyć dopuszczeniu przez studium lokalizowania prywatnych usług zdrowia i opieki społecznej na terenach M1.30. Przeciwnie - realizowany na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie może być uchwalony (wyłożenie miało miejsce w dniach: 18 czerwca 2012 roku - 23 lipca 2012 roku), właśnie z powodu tego, że istniejące na terenie tego przyszłego planu obiekty (powstałe na podstawie innych aktów prawnych), nie mogą być "inkorporowane do planu", z uwagi na okoliczność, iż funkcja określona w studium na to nie pozwala.

Gdyby został uchwalony plan, który nie pozwalałby na dalsze funkcjonowanie takiego obiektu, powstałego legalnie przed październikiem 2006 roku, na postawie stosownych decyzji), oznaczałoby to konieczność ponoszenia, przez m. [...], ciężaru roszczeń o odszkodowanie w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W maju 2018 roku m. [...] wszczęło procedurę w przedmiocie kompleksowej zmiany i aktualizacji całego studium.

Drugim obiektem, wskazanym przez pełnomocnika organu, była państwowa przychodnia brak danych na temat bliższego położenia), zlokalizowana na terenie określonym w studium jako M1.30. Nie jest to także trafny przykład, z uwagi na okoliczność, iż państwowe placówki mogą powstawać na terenach M1.30, jako cele publiczne. Ponadto dodać należy, że z dużym prawdopodobieństwem - obiekt wskazany przez Skarżony organ - powstał przed rokiem 2006, a zatem także z powodów określonych powyżej, przykład powołany przez organ jest nieadekwatny.

Nowe obiekty prywatne z funkcją ochrona zdrowia - jeśli powstają na terenie m. [...], to ma to miejsce w oparciu o plany miejscowe uchwalone po październiku 2006 roku [data uchwalenia Studium). Obiekty te powstają na terenach określonych w Studium jako "US" ewentualnie "U" (a zatem również US/U w planach), a nie zaś na terenach oznaczonych symbolem "M1.30".

Nowe obiekty prywatne ochrony zdrowia powstawały także po październiku 2006 roku, w oparciu o warunki zabudowy, co do których nie jest wymagana zgodność ze studium. Obecnie jedynie 37% obszaru [...] posiada plany miejscowe, z czego jedynie część z tych planów powstała po październiku 2006 roku, tj. na podstawie obowiązującego Studium, zaś w jeszcze Inniejszej części - są to plany w centralnej części [...], gdzie w treści Studium występują i tereny "M1.30".

(ii) Ustalenie w planie dopuszczalnej wysokości zabudowy na nieruchomościach Skarżącej na poziomie 20 metrów, a zatem na poziomie niższym od przewidzianej w studium średniej wysokości 30 metrów nastąpiło bez przeprowadzenia przez organ planistyczny stosownych analiz, których przeprowadzenie nakazywało wprost studium. Stosownie do powyższego określenie przedmiotowej wysokości w planach winno wynikać z:

- założeń urbanistycznych ("Wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności są uśrednione. Uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych będzie następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych, uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających i panoramy miasta" - Rozdział XIII studium; część B zatytułowana "Wytyczne dotyczące zasad określania w MPZP ustaleń Studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów " - pkt 3 na str. 116). ("Wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe – na podstawie analiz urbanistycznych, wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej" - Rozdział XIII studium; część A pkt 2 zatytułowany: "Wysokość zabudowy i wskaźniki zabudowy brutto" - akapit/ kwadracik 6).

- z wytycznych programowo - przestrzennych w planie ("Wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo – przestrzennych w m.p.z.p." - Rozdział XIII studium; część A pkt 2 zatytułowany "Wysokość zabudowy i wskaźniki zabudowy brutto" - akapit/ kwadracik 1).

Rada nie przedstawiła ani wytycznych programowo - przestrzennych, ani też założeń urbanistycznych, sporządzonych na etapie uchwalania planu, jak również nie wskazała - w aktach planistycznych przesłanych do Sądu - takich dokumentów.

Nie sposób zatem zgodzić się z ustnie przedstawionym stanowiskiem skarżonego organu (czemu towarzyszyło okazanie pojedynczych wydruków z aktualnej ortofotomapy - nie mających waloru dokumentu), jakoby z uwagi na konieczność zbilansowania wysokości istniejącej zabudowy i planowanej wysokości zabudowy, na terenach niezabudowanych, a przeznaczonych pod zabudowę (m.in. teren dziatek nr [...] i nr [...]), należało obniżyć tę wysokość - a terenie C 109 - do 20 m, tj. o 10 m poniżej średniej wysokości określonej w Studium.

Stanowisko skarżonego organu w tym zakresie, stanowi "pomieszanie" dwóch stanów, tj. stanu prawnego oraz stanu faktycznego. Plan nie dopuścił - na terenach istniejących budynków z wielkiej płyty - wysokości wyższej, niż 30 m np. 32 m (11 pięter x 2,85), jakkolwiek plan zawiera ustalenie, że budynki przewyższające ustaloną wysokość - dopóki istnieją - mogą być modernizowane i przebudowywane, co wynika z następującego zapisu: "przy czym dopuszcza się utrzymanie wysokości budynków istniejących, również wówczas, gdy jest ona większa niż wskazana maksymalna wysokość zabudowy wskazana w ustaleniach szczegółowych, z zakazem ich nadbudowy" (§ 11 ust 3). Nie było zatem żadnych przeszkód o charakterze prawnym, by na terenie należących do Skarżącej działek, ustalić wysokość wyższą niż 20 m tj., np. 30 m (średnia wysokość jaką dopuszczają zapisy Studium).

Ustalenie, zawarte w treści §11 ust 3 planu wynika z uprawnienia gminy - zawartego w wt. 15 ust 2 pkt 11) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na podstawie którego organ uchwałodawczy może określić tzw. sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Innymi słowy - w przypadku rozbiórki - budynki na sąsiednich terenach, nie zostaną odbudowane w analogicznej wysokości jak obecna, z uwagi na okoliczność, iż nie zezwala na to plan.

Ponadto - dla żadnego z terenów planistycznych, objętych planem zagospodarowania, znajdujących się w obszarze określonym w studium jako M1.30 (w kwartale [...]/[...]/[...]), nie ma ustalonej wysokości powyżej 30 m. Ustalając wysokość na terenie C109, jako 20 m, zaniżono średnią wysokość przewidzianą w studium, dla obszaru M1.30, a co więcej - zostało to uczynione, bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargę należało uwzględnić w części, tj. w zakresie § 20 pkt 20 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości Skarżącej albowiem postanowienia te zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części objętej przedmiotem zaskarżenia prowadzi do następujących wniosków:

1. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

2. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Stosownie do powyższego:

2.1. Posiadanie przez Skarżącą spółkę interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż Skarżąca jest odpowiednio właścicielem i użytkownikiem wieczystym działek gruntu, objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały.

2.2. Uznać także należy, iż w/w interes prawny Skarżącej został postanowieniami zaskarżonego planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Przyjąć należy, iż w/w warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione w sytuacji, w której zaskarżona uchwała wprawdzie stwarza możliwości szerokiego wykorzystania działek Skarżącej na cele inwestycyjne (tj. umożliwia realizację obiektów budowlanych), niemniej jednak ogranicza rodzaj możliwych inwestycji, nie dopuszczając w szczególności realizacji zabudowy mieszkaniowej. Należy podzielić stanowisko skargi, iż co do zasady taki kształt postanowień planu obiektywnie ogranicza sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez Skarżącą.

W ocenie Sądu przyjąć bowiem należy, iż teoretycznym (wyjściowym) punktem odniesienia - przy ocenie, czy postanowienia danego planu miejscowego naruszają interes właściciela (użytkownika nieruchomości), czy też nie – winno być założenie, iż interes ten obejmuje uprawnienie właściciela (użytkownika wieczystego) danego gruntu do żądania, aby uchwalając plan gmina rozważyła umożliwienie zagospodarowania w/w gruntu w jak najszerszym zakresie, wynikającym ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Uznać należy, że w ramach powyższego właściciel albo użytkownik wieczysty gruntu ma prawo oczekiwać, aby gmina rozważyła przeznaczenie jego gruntu pod zabudowę mieszkaniową (które to przeznaczenie jest obiektywnie szczególnie atrakcyjne i m.in. prowadzi do istotnego zwiększenia wartości gruntu). Niezawarcie w planie tego rodzaju przeznaczenia należy zatem traktować jako formalne naruszenie interesu prawnego właściciela albo użytkownika wieczystego gruntu w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g., obligujące sąd administracyjny do zbadania, czy naruszenie to jest zgodne z prawem.

Wyraźnego zaznaczenia wymaga bowiem, iż samo stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu konkretnymi postanowieniami planu nie może być utożsamiane ze stwierdzeniem prawnej wadliwości tych postanowień. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu otwiera wyłącznie drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień planu, tj. do oceny, czy ich normatywna treść nie wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy, wyznaczonych obowiązującym ustawodawstwem. Gmina ma bowiem ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej) w formie aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2986/15, publ. LEX. Przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza m.in. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017, sygn. akt II OSK 1656/15, publ. LEX).

Odnosząc powyższe do kontekstu niniejszej sprawy, stwierdzić zatem należy, iż przy uchwalaniu planu miejscowego gmina w oczywisty sposób nie ma bezwzględnego obowiązku przeznaczenia wszystkich nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, albowiem w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może ona przyznać pierwszeństwo innym usprawiedliwionym potrzebom ładu przestrzennego (tj. np. zabudowie usługowej, produkcyjnej, zieleni publicznej, infrastrukturze drogowej, itd.). Przedmiotem merytorycznej kontroli Sądu jest w tej sytuacji ocena, czy ustalenie tego rodzaju pierwszeństwa w konkretnym przypadku istotnie mieści się w granicach w/w władztwa gminy.

3. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty skargą, o której mowa w art.101 u.s.g., jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art.91 ust. 4 w związku z art.101 ust.4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi co do niezgodności § 41 planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1331/16, publ. LEX "Zasadą planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady.". Powyższe stanowisko NSA koresponduje z art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, tj. w dniu 18 czerwca 2009 r., w myśl którego to przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (dla porównania - w obecnym stanie obecnie plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium). Koresponduje również z art.9 ust.4 ustawy, w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż badanie legalności zaskarżonego planu obejmuje ocenę jego zgodności z postanowieniami studium z 2006 r., obowiązującego w dacie uchwalenia planu. Stosownie do powyższego:

W/w § 41 planu stanowi, iż dla terenów U - Z ustala się następujące przeznaczenie, zasady zagospodarowania, parametry i wskaźniki zabudowy:

1. Dla terenów C 109 U-Z, I 110 U-Z

1) Przeznaczenie terenu:

a) podstawowe:

zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu służby zdrowia i pomocy społecznej, w tym przychodni, ośrodków rehabilitacyjnych, szpitali, domów opieki społecznej, domów osób starszych i domów dziecka;

b) dopuszczalne:

usługi nieuciążliwe i nie oddziałujące znacząco na środowisko, z zakresu: kultury, nauki, oświaty, sportu, rekreacji, gastronomii, administracji, handlu jako funkcja uzupełniająca w stosunku do funkcji podstawowej.

2) Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

a) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na działce biologicznie czynnej na działce 30%

b) maksymalna intensywność zabudowy 2

c) minimalna wysokość zabudowy określona w metrach: 8 m

d) maksymalna wysokość zabudowy określona w metrach/ liczbie kondygnacji

20 m/6 k z zastrzeżeniem § 11 ust. 4.

Z wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., sporządzonego dla przedmiotowych działek Spółki wynika natomiast, że: "Obszar, w którym znajdują się działki, oznaczony jest symbolem M1.30 tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla których:

- ustala się priorytet dla lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej oraz sportu powszechnego, a także innych usług podstawowych, według standardów określonych w punkcie 4,

- dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie.".

Sąd podziela stanowisko Rady, iż cytowane wyżej zapisy studium przyznały organowi planistycznemu istotny zakres swobody w określaniu funkcji w/w terenu, stanowiącego w studium obszar o symbolu M1.30, m.in. umożliwiając przeznaczenie znajdujących się na nim działek Skarżącej w całości pod usługi z zakresu służby zdrowia i opieki społecznej, nie stanowiące inwestycji celu publicznego. Stwierdzić w tym kontekście należy, iż:

(-) określając w/w funkcję, studium dokonało wyraźnego rozróżnienia na funkcję priorytetową (tj. lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu m.in. infrastruktury społecznej) oraz osobną (alternatywną) funkcję dopuszczoną (tj. funkcję usługową) z zaleceniem, by udział funkcji dopuszczonej wynosił do 40% powierzchni zabudowy terenu;

(-) literalna wykładnia w/w zapisów studium nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, aby intencją przyświecającą ich konstruowaniu było nałożenie na uchwałodawcę planistycznego obowiązku dopuszczenia w planie możliwości zagospodarowania - według w/w proporcji funkcji - każdej działki gruntu położonej na obszarze M1.30 (tj. aby 60% powierzchni każdej takiej działki było obligatoryjnie przeznaczone na potrzeby realizacji funkcji priorytetowej, natomiast pozostałe 40% na potrzeby funkcji dopuszczonej);

(-) zapisy studium należy zatem wykładać w ten sposób (zgodnie z ich literalnym brzmieniem), iż upoważniały one organ planistyczny do przeznaczenia na potrzeby funkcji dopuszczonej łącznie 40% powierzchni całej jednostki terenowej (tj. 40% ogólnej powierzchni położonych na niej działek gruntu), a tym samym w ramach w/w limitu dopuszczalne było przeznaczenie na potrzeby w/w funkcji poszczególnych działek gruntu w całości;

(-) studium nie zastrzegło także, iż w ramach dopuszczonej funkcji usług mogą być realizowane wyłącznie usługi realizujące cel publiczny w rozumieniu art.6 pkt 6 ustawy i gospodarce nieruchomościami, co miałoby wykluczać (tak jak postrzega to Skarżąca) realizowanie zabudowy usługowej, obsługującej wyłącznie usługi komercyjne;

(-) w ocenie Sądu fakt, iż przy definiowaniu funkcji dopuszczonej studium odwołało się do ogólnej, tj. szerokiej kategorii usług (nie limitując ich rodzaju, co upoważniało Radę do dopuszczenia w planie ich szerokiego spektrum), nie pozbawiał Rady możliwości zawężenia rodzaju tych usług w planie (do wskazanych w § 41) i to nawet pomimo faktu, iż na innych terenach studium usługi zdrowia ("UZ") zostały przewidziane w sposób bezpośredni (co hipotetycznie mogłoby stanowić podstawę do wywodzenia, iż studium dopuściło możliwość przeznaczenia w planie terenów pod usługi zdrowia wyłącznie w tych miejscach, w których takie szczegółowe przeznaczenie zapisano w studium wprost).

W odniesieniu do ostatniej ze w/w kwestii należy zgodzić się z organem, iż o ile uchwałodawca planistyczny nie ma upoważnienia do zmiany przeznaczenia przewidzianego studium to jednakże posiada upoważnienie do niezbędnego precyzowania ustaleń tego aktu w celu uwzględnienia rzeczywistych potrzeb zagospodarowania przestrzennego, ujawnionych w toku procedury planistycznej, dysponując w tym zakresie stosownym zakresem uznania. Trafnie wskazano zatem np. w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1351/14, publ. LEX, iż "Studium powinno określać ogólne przeznaczenie określonych terenów (kierunki zmian w ich przeznaczeniu oraz kierunki i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania), a nie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości. W studium określa się więc ogólną, podstawową funkcję określonego terenu, natomiast konkretyzacja tej funkcji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.".

Zdaniem Sądu przekonująco argumentuje Rada, iż jedną z istotnych potrzeb zagospodarowania przestrzennego, występujących na obszarze planu (190 ha), jest zarezerwowanie terenów pod usługi zdrowia.

5. W/w okoliczności de facto przesądzają również o tym, iż kwestionowany § 41 planu (poza tym, iż jest zgodny ze studium z 2006 r.) mieści się również w granicach władztwa planistycznego Gminy. Oznacza to, iż w/w postanowieniu planu nie tylko nie można zarzucić niezgodności z postanowieniami studium ale również nie można zarzucić naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności nie można zarzucić ingerowania w prawa rzeczowe do gruntu, przysługujące Skarżącej, w sposób niedopuszczalny w świetle przepisów kodeksu cywilnego oraz Konstytucji RP.

Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16, publ. LEX "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów.". O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwarunkowań brak jest przekonujących podstaw do przyjmowania, że w/w przeznaczenie działek Skarżącego zostało określone w planie z naruszeniem zasady proporcjonalności. Stwierdzić bowiem należy, iż przyjęte rozwiązania zapewniają właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu gruntu, możliwość intensywnego wykorzystania nieruchomości w celach komercyjnych (czego dowodem uzyskanie przez Skarżącą zezwolenia na budowę zespołu budynków dla osób starszych).

6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi co do niezgodności ustaleń zaskarżonego planu (w zakresie wysokości zabudowy) z ustaleniami studium, które dopuszcza - na terenach M1.30 - średnią wysokość zabudowy do 30 m, a także lokalne dominanty. Wprawdzie Skarżąca wskazała w tym kontekście na niesporządzenie przez organ, w toku procedury planistycznej, sformalizowanych odrębnych analiz, niemniej okoliczność ta nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, że w/w zarzut nie znajduje dostatecznego potwierdzenia. W pierwszej kolejności uznać należy, iż studium przyznaje organowi planistycznemu istotny zakres swobody w określenia wysokości zabudowy, określając nie sztywny a wyłącznie średni limit wysokości. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę oraz w trakcie rozprawy przed Sądem (co znalazło następnie stosowne odzwierciedlenie w przedłożonym załączniku do protokołu) organ przekonująco wyjaśnił, iż przy ustalaniu parametru wysokości na 20 metrów uwzględnił następujące uwarunkowania: (-) wysokość okolicznej zabudowy wielorodzinnej, przekraczającą średnią wartość, dopuszczoną postanowieniami studium, co pociągało za sobą – w celu zachowania w/w średniej wartości przedmiotowego parametru – konieczność zastrzeżenia niższej wysokości dla obiektów nowych, (-) wyraźną specyfikę przedmiotowej jednostki terenowej, polegającą na tym, iż stanowi ona wnętrze urbanistyczne, otoczone istniejącą zabudową mieszkaniową (wnętrze kwartału mieszkaniowego), które co do zasady nie powinno być zabudowane obiektami o kubaturze zbliżonej do kubatury obiektów posadowionych wokół niego, (-) identyczność przyjętych rozwiązań z rozwiązaniami dotyczącymi terenów sąsiednich.

7. Zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi co do zawarcia w planie (§ 2 pkt 20) definicji "powierzchni biologicznie czynnej", niezgodnej z definicją zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690 z poz. zm.).

W wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, publ. LEX, NSA trafnie zauważył, co następuje:

"1. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego (ustawowego) uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że plan jest nieważny ex tunc w części gdyż, w przytoczonych przepisach odsyła do, czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina.

2. Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych.

3. Dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących.".

Zapis § 2 pkt 20 planu definiuje "powierzchnię terenu biologicznie czynną" jako "grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki inwestycyjnej, a także 40% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację". Z kolei w §3 pkt 22 rozporządzenia wskazano, iż przez "teren biologicznie czynny" należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

Zestawienie w/w definicji (użyte w nich, formalnie różniące się pojęcia "powierzchnia terenu biologicznie czynna" oraz "teren biologicznie czynny", uznać należy za synonimy) prowadzi do wniosku, iż zachodzi między nimi istotna różnica co do zasad wliczania do terenu biologicznie czynnego powierzchni tarasów i stropodachów. Definicja zawarta w planie przewiduje w tym zakresie reguły bardziej restrykcyjne z punktu widzenia właścicieli nieruchomości (dopuszczalność wliczenia do stosownego bilansu wyłącznie 40% sumy powierzchni tarasów i stropodachów, pokrytych roślinnością), niż definicja z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdzie dopuszcza się możliwość wliczenia do terenu biologicznie czynnego aż 50% w/w powierzchni tarasów i stropodachów. Uznać w tej sytuacji należy, że zawarta w planie definicja istotnie modyfikuje definicję zawartą w akcie prawa powszechnie obowiązującego, co przesądza o wadliwości definicji przewidzianej w planie i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

8. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarcia w planie definicji wysokości budynku, zawartej w § 2 pkt 33, niezgodnej z definicją legalną zawartą w § 6 rozporządzenia sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zapis § 2 pkt 33 planu definiuje wysokości budynku jako "wysokość budynku mierzoną od poziomu terenu przy wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji naziemnej do najwyżej położonej górnej powierzchni pokrycia dachu. Z kolei w §6 rozporządzenia wskazano, iż wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Zestawienie obu w/w definicji prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że definicja zawarta w planie nie jest sprzeczna z bardziej rozbudowaną definicją z rozporządzenia, ostatecznie wiążącą właściciela nieruchomości objętej planem. W tej sytuacji, stosownie do przywołanego wcześniej stanowiska NSA, które Sąd podziela, potrzeba wyeliminowania § 2 pkt 33 planu nie zachodzi.

9. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego określenia w zaskarżonym planie liczby kondygnacji (§3 ust.2 pkt f in fine, §41 ust.1 pkt 2 ppkt d), rysunek planu).

Szczegółowy przedmiot regulacji planu miejscowego określa art.15 ust.2 i 3 ustawy planistycznej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Igor Zachariasz "Komentarz do art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" publ. LEX) zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w miejscowym planie występują dwie kategorie ustaleń. Po pierwsze, są to ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji, w szczególności przez utrwalenie przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Drugą kategorię stanowią ustalenia fakultatywne, wymienione w art. 15 ust. 3 ustawy; w przypadku braku konieczności regulacji stanów na ich podstawie organ gminy nie ma obowiązku odniesienia się do tych zagadnień.

W oparciu o powyższe stwierdzić należy, iż: (-) plan miejscowy musi (i odpowiednio może) regulować wyłącznie kwestie, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3, ewentualnie w art. 16 ust. 1 zdanie drugie oraz w art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej a ponadto także kwestie wyraźnie wskazane w przepisach odrębnych, (-) zamieszczenie w planie miejscowym innych treści niż przewidziane w wyżej wymienionych przepisach jest prawnie niedopuszczalne.

Wprawdzie w art.15 ust.2 i 3 ustawy, podobnie jak i w przepisach odrębnych nie wskazuje się wyraźnie na uprawnienie gminy do określania w planie dopuszczalnej liczby kondygnacji zabudowy, niemniej upoważnienie to można wyprowadzić z art.15 ust.2 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu w dniu 18 czerwca 2009 r., który to przepis przewidywał obowiązek określenia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko orzecznictwa sądowego, w myśl którego: "Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego" (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, publ. LEX).

Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/2018, publ. LEX: "Kształtowanie intensywności zabudowy może odbywać się poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Na pewno nie wynika z przepisów, aby rada gminy miała kompetencje do określania liczby lokali mieszkalnych czy lokali usługowych, jeśli dopuszcza zabudowę mieszkalno-usługową.".

Trafnie zatem podniosła Rada, iż wprawdzie zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego ma określenie w planie dopuszczalnej wysokości zabudowy, niemniej uznać należy, iż ochronie takiej służy również ustalenie liczby kondygnacji. Wniosku tego nie podważa na gruncie niniejszej sprawy fakt, iż co do zasady plan promuje budowanie kondygnacji o wysokości przekraczającej 3 metry (o czym świadczy kwestionowane skargą dopuszczenie w budynku o maksymalnej wysokości 20 metrów wyłącznie sześciu kondygnacji), a zatem wysokości większej od wysokości kondygnacji znajdujących się w pobliskim "starym budownictwie" (2,60 m). Rozwiązanie takie nie może być zatem postrzegane jako naruszenie ładu przestrzennego w sytuacji, w której uchwałodawca planistyczny działa z intencją uwzględnienia przy realizacji zabudowy nowoczesnych standardów architektonicznych, przewidujących większą wysokość pojedynczej kondygnacji.

Odnosząc się natomiast do wątpliwości skargi związanych z wykładnią postanowienia planu, określającego dopuszczalną liczbę kondygnacji na 6, stwierdzić należy, iż jest to górny limit kondygnacji. Nie jest zatem wykluczone wybudowanie przez Skarżącą ich mniejszej liczby o łącznej wysokości nie przekraczającej 20 metrów (z czym łączy się dopuszczalność wskazanego w skardze różnicowania wysokości poszczególnych kondygnacji). W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż zawarcie w kwestionowanym planie postanowień określających liczbę kondygnacji obiektu budowlanego, który może być zrealizowany na gruncie Spółki, mieściło się w granicach władztwa planistycznego Gminy.

10. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut bezpodstawnego ustalenia w § 17 pkt 1 planu zakazu lokalizowania obiektów i urządzeń mogąco znacząco oddziaływać na środowisko.

Przywołany zapis planu ustanawia "zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń, mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, poza przedsięwzięciami infrastrukturalnymi służącymi poprawie stanu środowiska i obsłudze mieszkańców, pod warunkiem zastosowania najkorzystniejszych rozwiązań z punktu widzenia ochrony środowiska i ochrony przyrody".

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 762/15, publ. LEX "Określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu opracowującego ten akt prawa miejscowego. Przy przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy organ planistyczny zobowiązany jest do kierowania się nie tylko zasadą ładu przestrzennego, ale także do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju.".

Stosownie do art.15 ust.2 pkt 9 ustawy planistycznej w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17, publ. CBOSA: "Także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w odniesieniu do ochrony środowiska, nie ograniczają lokalnego prawodawcy w ustanawianiu odpowiednich zakazów (z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że obowiązkowo w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy). To, że takie powszechnie obowiązujące akty prawne, jak ustawa – Prawo ochrony środowiska i ustawa środowiskowa, regulują problematykę realizacji inwestycji/przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustanawianie w tym zakresie określonych zakazów. Istota sformułowania w planie miejscowym zakazu polega na tym aby ustanowiony zakaz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Tu zaś jednym z czynników mających wpływ na treść planu miejscowego są szeroko pojęte wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).".

W ocenie Sądu kwestionowanym postanowieniom planu, ograniczającym możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze przeznaczonym pod usługi zdrowotne, nie sposób przypisać uchybienia, polegającego na przekroczeniu przy ich uchwaleniu władztwa planistycznego Gminy.

Jednocześnie stwierdzić należy, że po wejściu w życie obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zakaz z § 17 pkt 1 planu należy w oczywisty sposób odczytywać w jego kontekście. O ile zatem w świetle planu zakaz odnosi się do "obiektów i urządzeń, mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzania raportu oddziaływania na środowisko", to nie może ulegać wątpliwości, iż odnosi się on do wszystkich przedsięwzięć spełniających te kryteria, uwzględnionych we w/w rozporządzeniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł: 1) w pkt 1 wyroku - na podstawie art.147 § 1, 2) w pkt 2 wyroku – na postawie art.151 p.p.s.a. W pkt 3 wyroku Sąd orzekł natomiast o zwrocie Skarżącej kosztów postępowania sądowego, dokonując – na podstawie art.206 p.p.s.a. – miarkowania tego zwrotu (tj. odstąpienia od zwrotu części kosztów należnych na zasadzie art.205 p.p.s.a.) z uwagi na uwzględnienie skargi w niewielkim zakresie (tj. w zakresie jednego z podniesionych zarzutów).