I SA/Wa 2889/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-05	
Data wpływu	2022-12-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj
Magdalena Durzyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Minister Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259;  art. 130 ust. 4a, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 września 2022 r. nr DPS-I.4133.10.2022.PB w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27.09.2022 r. nr DPS-I.4133.10.2022.PB Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 03.06.2022 r. Nr [...] (znak: [...]) o wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 60.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody [...] w ramach działalności innej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pn. Rodzinny Dom Spokojnej Starości w [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu na karę pieniężną wymierzoną ww podmiotowi w 2019r. (osobną ostateczną decyzją administracyjną) i podał, że w [...] podmiot ukarany wówczas karą prowadził bez zezwolenia wojewody placówkę zapewniającą całodobową opiekę (...) przy ul. [...] a obecna kara dotyczy placówki w [...] przy ul. [...]. W ramach podstawy prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał na art. 130 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023r., poz. 901, dalej jako ustawa), którego treść przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze na ww decyzję ministra, Rodzinny Dom Spokojnej Starości "[...]" Sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżący) zarzucił ministrowi:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez błędne ustalenie, że skarżący podlega pod dyspozycję wskazaną w art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, brak uprzedniej, ponownej kontroli placówki wskazanej w decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia 07.08.2019 r. wskazującej na jej prowadzenie bez wymaganego zezwolenia;

2) art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 4 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na rażącym naruszeniu zasady zaufania, wskutek nieuwzględnienia okoliczności, że przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały w dniu wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia 07.08.2019r., zatem decyzja ta nie mogła stanowić podstawy wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji;

3) art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia bez oparcia się na całokształcie materiału dowodowego i błędnym, sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ustaleniu, że kara orzeczona decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia 07.08.2019 r. mogła stanowić podstawę wszczęcia postępowania i nałożenia kary przewidzianej w art. 130 ust. 4a ustawy bez ponownej kontroli tej pierwszej placówki;

4) art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, który zupełnie zaniechał uzupełnienia postępowania dowodowego, tj. wyjaśnienia czy spełniona została hipoteza wskazana w 130 ust. 4a ustawy; 5) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, względnie art. 138 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy odwołanie skarżącego zasługiwało w zupełności na uwzględnienie lub co najmniej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 130 ust. 4a ustawy, polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu wskutek błędnego przyjęcia, że "przepis ten może stanowić podstawę do nałożenia kary w oparciu o wcześniejszą decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnoprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku przechodzi na inną placówkę, i może być oparty o inną decyzję wydaną jeszcze przed wejściem w życie ww. przepisu; co skutkowało błędnym przyjęciem, że zachodzą przesłanki w nim wskazane bez uprzedniego, ponownego wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnoprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody na inną placówkę (w tym przypadku placówkę wskazaną w decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia 07.08.2019 r.)".

Wskazując na powyższe skarżący wniósł uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27.09.2022 r., nr DPS-I.4133.10.2022.PB oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 03.06.2022 r. Nr [...] (znak: [...]) a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kary administracyjne za prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej bez zezwolenia właściwego organu są powszechnie znane i funkcjonują w przestrzeni prawnej od wielu lat, są też znane stronie skarżącej, bo w 2019r. została ona ukarana tego typu karą administracyjną na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy. W kontrolowanej sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący w 2019r. został ukarany za prowadzenie bez zezwolenia stosownej placówki zapewniającej całodobową opiekę (...) w [...] przy ul. [...]. Zakwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją minister utrzymał w mocy decyzję wojewody o nałożeniu grzywny w kwocie 60 tys złotych za prowadzenie przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia innej placówki opiekuńczej (niż ta co do której zapadła decyzja w 2019r.), tym razem chodziło o prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę w [...]przy ul. [...]. Podstawę prawną w tym zakresie stanowił art. 130 ust. 4a ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody inną placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podlega karze pieniężnej w wysokości 60 000 zł".

Ww regulacja "penalizująca administracyjnie" prowadzenie kolejnej placówki bez zezwolenia wojewody pomimo nałożenia poprzednio kary administracyjnej za prowadzenie innej placówki zapewniającej całodobową opiekę (...) weszła w życie w dniu 1 stycznia 2020r. miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego nowelizującej ustawę o pomocy społecznej (art. 1 pkt. 24), jak i art. 1 pkt. 33 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, Dz.U.2021, poz. 803, który wszedł w życie 30 maja 2021r.). Przepisy przejściowe ww ustawy nowelizującej nie wskazują na zasadność przyjęcia tez formułowanych w skardze. W ocenie Sądu, ww ustawa nowelizująca z 2019r. wprowadziła do ustawy o pomocy społecznej z 2004r. rodzaj administracyjnej odpowiedzialności za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom starszym - w ramach tzw. "recydywy" - a więc ponownego naruszenia prawa w tym samym zakresie - gdy chodzi o prowadzenie placówki wymagającej zezwolenia organu administracji (tu wojewody) pomimo uprzedniego ukarania już stosowną karą administracyjną za ten sam delikt administracyjny. Skarżący nie wskazał w skardze wprost przepisu, który wykluczałby stosowanie kary administracyjnej określonej jednoznacznie w art. 130 ust. 4a ustawy - bez uprzedniego nałożenia pierwszej kary pieniężnej dopiero po wejściu w życie art. 130 ust. 4a ustawy; stąd narracja przeprowadzona w skardze (co do niedziałania prawa wstecz) nie znajduje uzasadnienia. Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej wprowadziła nową, odpowiednio wyższą, pieniężną odpowiedzialność "karnoadministracyjną" za ponowne naruszenie prawa - pomimo zastosowania uprzednio wobec tego podmiotu kary administracyjnej niższego rzędu w oparciu o art. 130 ust. 2 ustawy. Nie można wobec tego przyjąć, że organy obu instancji niezasadnie zastosowały prawo w postaci art. 130 ust. 4a ustawy. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też podnoszona w skardze kwestia: czy placówka, odnośnie do której zastosowano karę administracyjną w 2019r. nadal prowadzona jest bez zezwolenia wojewody czy też posiada już wymagane prawem zezwolenia. Za prowadzenie tej samej placówki bez zezwolenia wojewody ustawodawca przewidział odpowiedzialność administracyjną w art. 130 ust. 4 ustawy; w kontrolowanej sprawie mamy zaś do czynienia z karą pieniężną zastosowaną na podstawie art. 130 ust. 4a ustawy, a więc niezależnie od legalizacji działalności placówki, odnośnie do której orzeczono wobec skarżącego pierwotną karę finansową w 2019r. Argumenty skargi odniosłyby uzasadniony skutek gdyby np. kara pieniężna oparta na treści art. 130 ust. 4a ustawy została zastosowana do ustalenia organu, że skarżący pomimo nałożonej grzywny w ramach art. 130 ust. 2 ustawy, w 2019r. prowadził kolejną (inną) placówkę opiekuńczą bez wymaganego zezwolenia wojewody. Tymczasem w kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowany sam fakt prowadzenia całodobowej placówki opiekuńczej dla osób starszych w dacie po wejściu w życie nowelizacji ustawy nowelizującej ustawę o pomocy społecznej z 2019r., i po ostatecznym ukaraniu skarżącego stosowną karą administracyjną za prowadzenie tego typu placówki. Legalna działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, uwarunkowana jest uzyskaniem na nią zezwolenia wojewody, o czym przesądza art. 67 ust. 1 ustawy. Takie rozwiązanie jest podyktowane z jednej strony koniecznością ochrony praw osób przybywających w tego rodzaju placówkach, z drugiej zaś strony, przejawem troski ustawodawcy o poziom świadczonych w nich usług. Działalnością gospodarczą z kolei jest - jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) - zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Jak wynika wprost z treści art. 130 ust. 4a ustawy, wysokość kary jest stała, a przesłanki jej zastosowania są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości.

W konsekwencji Sąd przyjął, że minister nie naruszył przywołanych w skardze przepisów procedury a w konsekwencji i przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).