I SA/Rz 412/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-15	
Data wpływu	2020-07-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Grzegorz Panek /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Popek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	I GSK 1782/20	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 187 500 zł w związku z wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur oddala skargę.	
Uzasadnienie
A. sp. z o.o. z/s w R. wystąpiła ze skargą na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], którą określono przypadającą do zwrotu na rzecz Instytucji Zarządzającej kwotę 187 500 zł i zobowiązano spółkę do jej zwrotu na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia wypłaty środków w ramach wniosków o płatność, dla kwoty 93 750 zł od dnia 25 lipca 2018 r. i dla kwoty 93 750 zł od dnia 26 września 2018 r.

Z uzasadnień decyzji wynika, że spółka zawarła z Instytucją Zarządzającą w dniu 20 grudnia 2017 r. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój H. Sp. z o.o. poprzez wdrożenie innowacyjnych e-usług", w której wydatki kwalifikowane wynosiły 500 000 zł, a kwota dofinansowania 375 000 zł. Umowę zmieniono aneksem z dnia 24 sierpnia 2018 r. W ramach projektu spółka planowała stworzyć i wdrożyć innowacyjne rozwiązania funkcjonalnie powiązane w postaci dwóch portali do świadczenia e-usług: V.com oraz F..com. Serwisy te miały funkcjonować w oparciu o 3 rozwiązania technologiczne: dostęp mobilny do danych i aplikacji; oprogramowanie jako usługa (SssA) i/lub platforma jako usługa (PaaS); otwarte standardy, opublikowane API. Platforma V. stanowić miała inicjator transakcji gospodarczych, poprzez emisję vouchera na dany produkt lub usługę oraz automatyczną wymianę vouchera na voucher tej samej kwoty, ale innego użytkownika. Platforma ta posiadać miała moduł mobilny. Natomiast portal F. wraz z aplikacją mobilną służyć miał do internetowego potwierdzania tradycyjnych umów papierowych oraz ustaleń ustnych między użytkownikami posiadającymi konto w serwisie Facebook, dzięki któremu użytkownicy, poprzez każdorazowe ocenianie sfinalizowanych umów, mogli zbudować swój ranking wiarygodności. Jako główny cel projektu wskazano wprowadzenie e-usług w modelu B2B (Business to Business), B2C (Business to Consumer) oraz C2C (Consumer to Consumer) - dla klientów biznesowych i prywatnych odbiorców. Projekt przewidywał, że cel ten zostanie zrealizowany poprzez nabycie wartości niematerialnych i prawnych w formie praw autorskich do opracowanych portali oraz wdrożenie rozwiązań do świadczenia zaawansowanych e-usług w postaci ww. portali internetowych. Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz ustalony harmonogram. W przypadku dokonania zmian w projekcie zobowiązał się do realizacji projektu uwzględniając wprowadzone oraz zaakceptowane przez Instytucję Zarządzającą zmiany, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Na podstawie dwóch wniosków o płatność wypłacono spółce 187 500 zł tytułem refundacji części wydatków poniesionych na realizację projektu.

Przeprowadzona kontrola projektu wykazała, że beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu w terminie określonym umową o dofinansowanie. Podczas oględzin oprogramowania stanowiącego zakres rzeczowy projektu dokonanych dnia 20 listopada 2018 r. w miejscu realizacji projektu stwierdzono brak zakupionych wartości niematerialnych i prawnych - dziewięciu modułów stanowiących całość platformy V..com, tj. modułu emisji voucherów, modułu wymiany voucherów, modułu realizacji voucherów, modułu sprzedaży voucherów, modułu oceny transakcji, modułu programu rekomendacji, modułu wizytówek, modułu wyszukiwarki voucherów, modułu aplikacji mobilnej. Oprogramowanie to zostało odebrane protokołami odbioru z dnia 30 marca 2018 r. i dnia 29 czerwca 2018 r., opłacone, przedłożone do rozliczenia oraz zrefundowane przez Instytucję Zarządzającą. W protokole z oględzin beneficjent zapisał, że kody źródłowe modułów znajdują się na dysku (nie wskazano go), a ich instalacja na serwerze wraz z grafiką zostanie przeprowadzona w trybie pilnym w celu okazania zespołowi kontrolującemu. Wobec tego Instytucja Zarządzająca wyznaczyła beneficjentowi termin na okazanie odebranych i opłaconych modułów oraz uzupełnienie brakujących dokumentów finansowo-księgowych do dnia 10 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. Beneficjent zwrócił się z prośbą o przełożenie terminu kontroli z powodów rodzinnych. Termin kontroli zmieniono na dzień 14 grudnia 2018 r. W wyznaczonym dniu oględzin beneficjent nie zaprezentował w pełni działających modułów portalu V.com. Spośród 9 modułów programu dział tylko portal wizytówek. Beneficjent zaprezentował jedynie moduł emisja voucherów, który nie działał, a wskazane w protokole oględzin uchybienia dotyczyły braku funkcjonowania emisji voucherów, w którym nie działa m.in. funkcjonalność typu: ograniczenia dla nowych użytkowników. Beneficjent nie okazał też historii kodów źródłowych oraz wydruków z kont księgowych, na których zaksięgowano operacje związane z projektem, do których okazania został ponownie zobowiązany w piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. Kolejny termin kontroli, którą w związku z wnioskiem o płatność końcową rozszerzono na formę kontroli przeprowadzanej na zakończenie projektu, wyznaczono na dzień 21 stycznia 2019 r., ale z przyczyn leżących po stronie beneficjenta odbyła się ona dnia 14 lutego 2019 r. Stwierdzono wówczas, że stanowiące zakres rzeczowy projektu portale V..com oraz F.com działają, ale z licznymi zastrzeżeniami. W zakresie portalu V.com stwierdzono m.in. że:

- aplikacja działa w trybie testowym i nie została wdrożona jeszcze na rynek, nie posiada klientów,

- brak rosyjskiej, francuskiej i niemieckiej wersji językowej, brak logotypów na stronie,

- uległ zmianie mechanizm potwierdzania zrealizowania vouchera z obustronnego potwierdzania kodem na jednostronne (moduł realizacji voucherów),

- brak możliwości wystawienia oceny anonimowej (moduł oceny transakcji),

- uległ zmianie sposób rekomendacji (moduł programu rekomendacji),

- aplikacja mobilna posiada liczne błędy, nie ma możliwości sprzedaży voucherów, nie została zamieszczona w sklepie Google i nie jest dostępna (moduł aplikacji mobilnej).

W zakresie portalu F.com stwierdzono m.in. że:

- aplikacja działa w trybie testowym i nie została wdrożona jeszcze na rynek, nie posiada klientów,

- brak rosyjskiej, francuskiej i niemieckiej wersji językowej, brak logotypów na stronie,

- brak możliwości dodawania materiałów (moduł centrum sporów),

- aplikacja mobilna nie została zamieszczona w sklepie Google i nie jest dostępna, brak możliwości utworzenia pliku audio i video (moduł aplikacji mobilnej),

- aplikacja webowa w trakcie prezentacji nie wyświetliła zawartego kontraktu.

Braki te były przyczyną nieuznania projektu za zrealizowany. Zaprezentowane oprogramowanie nie spełniało założeń określonych w projekcie (wniosku o dofinansowanie oraz biznesplanie i nie zostało wykonane zgodnie z umową z dnia 12 stycznia 2018 r.). Brakujące elementy funkcjonalności były niezbędne do funkcjonowania platform i realizacji celu projektu. Stanowiło to naruszenie § 2 ust. 2 w zw. z § 5 ust 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie.

Beneficjent nie osiągnął także zakładanych wskaźników projektu w zakresie:

1) wskaźników produktu - liczby podmiotów wykorzystujących technologie informacyjno-komunikacyjne; Beneficjent nie wykorzystywał zakupionej technologii,

2) wskaźników rezultatu:

- liczby wdrożonych systemów TIK w przedsiębiorstwach; portale internetowe nie zostały wdrożone i nie zaimplementowano w Spółce systemu informatycznego wykorzystywanego bezpośrednio w jej działalności,

- liczby wprowadzonych innowacji; wobec niezrealizowania zakresu rzeczowego projektu (portali) nie wprowadzono zakładanych innowacji,

czym naruszono § 2 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 7 umowy.

Beneficjent nie wywiązał się również z obowiązków w zakresie promocji projektu. W trakcie kontroli stwierdzono, że w miejscu realizacji projektu nie zamieszczono tablicy informacyjno-pamiątkowej, większość korespondencji i dokumentacji projektowej zawierała obowiązkowe elementy promocji, na umowach o pracę nie zamieszczono odpowiednich logotypów, brak było materiałów informacyjno-promocyjnych w postaci zapisów na stronie internetowej beneficjenta. Naruszono tym § 2 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 3 umowy.

W świetle powyższego Instytucja Zarządzająca uznała, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową. Beneficjent nie osiągnął zakładanych wskaźników projektu, naruszył zasady w zakresie informacji i promocji projektu, a nade wszystko nie zrealizował projektu w terminie. Nie osiągnął celu projektu, jakim było wprowadzenie innowacyjnych e-usług w postaci dwóch serwisów internetowych przeznaczonych dla prywatnych odbiorców oraz klientów biznesowych. Stanowiące przedmiot projektu oprogramowanie nie zawiera zakładanych funkcjonalności oraz jest obciążone licznymi usterkami. W efekcie, platformy internetowe V.com oraz F.com, nawet jeśli są "obecne" pod wskazanymi adresami w sieci internetowej, to nie działają i nie mają klientów. Beneficjent nie doprowadził do wzrostu swojej konkurencyjności. Stanowiące przedmiot projektu oprogramowanie nie zawierało zakładanych funkcjonalności oraz było obciążone licznymi usterkami. Obie platformy, pomimo obecności w sieci, nie działają prawidłowo i nie mają klientów. Składając zaś wniosek o płatność końcową w dniu 28 grudnia 2018 r. zadeklarował, że projekt został w pełni zrealizowany, czego jednak podczas kontroli nie stwierdzono. Oświadczenia te okazały się niezgodne ze stanem fatycznym. Podkreślono, że dodatkowej weryfikacji dokonano jeszcze dnia 28 maja 2019 r., ale i ona wykazała brak funkcjonalności portali. Portal, który ma spełniać konkretne warunki, ale nie działa zgodnie z przeznaczeniem, nie może być uznany jako w pełni sprawny. Wersja, która miała zostać wprowadzona na rynek, powinna działać zgodnie z opisem zawartym we wniosku aplikacyjnym. Tymczasem żaden z portali nie został wprowadzony na rynek. Beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu w terminie określonym umową.

W ocenie organu poczynione ustalenia stanowiły podstawę żądania zwrotu całości wypłaconego dofinansowania, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ponieważ całość wydatków objętych projektem zostało poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych (naruszający postanowienia umowy o dofinansowanie projektu). Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie stanowi także nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., nr 347, s. 320 z późn. zm.).

W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie przez organ błędnej oceny stwierdzonych nieprawidłowości/uchybień w realizacji projektu i uznanie ich za pozbawione możliwości podjęcia działań naprawczych.

Spółka podniosła, że była świadoma drobnych nieprawidłowości, ale na takie pozwalała umowa o dofinansowanie w postanowieniu zawartym w § 14 pkt 35. Wobec tego po kontroli oczekiwano na zalecenia z terminem ich usunięcia. To, że aplikacje na dzień kontroli z lutego 2019 r., nie zostały opublikowane w sklepie Google Play nie oznacza, że ich nie wykonano, ponieważ zaprezentowano je zespołowi kontrolującemu w telefonie w pełnym funkcjonalnym zakresie. Możliwe do usunięcia były także braki w zakresie informacyjnym o środkach sfinansowania projektu oraz pozostałych 4 wersji językowych, które były już przygotowane. Natomiast wprowadzone do portali pewne modyfikacje zostały ocenione jako rażące uchybienia. Zamiast powyższego Instytucja Zarządzająca od razu wydała informację pokontrolną o niezrealizowaniu projektu zgodnie z zawartą umową, nie formułując zaleceń pokontrolnych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Organ podniósł, że przed wydaniem decyzji o zwrocie środków przeprowadzono postępowanie kontrolne na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz w oparciu o Wytyczne w zakresie kontroli realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 (MR/2014-2020/17(02)) i § 14 umowy o dofinansowanie projektu. Wyniki kontroli zawierano w protokołach, które przekazywano beneficjentowi. Miał on możliwość zapoznania się ze stwierdzonymi uchybieniami. Ponadto ostatnie oględziny przeprowadzono 1,5 miesiąca po złożeniu wniosku o płatność końcową, kiedy projekt powinien być już zrealizowany w całości, a wszelkie błędy wykazane w poprzednich protokołach oględzin usunięte. Beneficjent posiada produkt obarczony wieloma błędami, przez co znalezienie użytkowników do korzystania z takich portali nie będzie możliwe. Działania beneficjenta nie doprowadziły zatem do zrealizowania zakresu rzeczowego projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez IZ RPO WP decyzja, utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu, zobowiązującą skarżącą

spółkę do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami.

W ocenie Sądu ocenę dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji odnośnie niezrealizowania przez beneficjenta zakresu rzeczowego projektu w terminie określonym umową o dofinansowanie, jak również nieosiągnięcia zakładanych wskaźników projektu i nie wywiązania się z obowiązków w zakresie promocji projektu, należy uznać za prawidłową.

Jako główny cel projektu beneficjent wskazał wprowadzenie innowacyjnych e-usług w postaci dwóch serwisów internetowych - V.com oraz F.com dla klientów biznesowych i prywatnych odbiorców. Każdy z tych portali składać się miał z określonej liczby modułów. Projekt podzielony był na dwa etapy, pierwszym było stworzenie portalu V.com składającego się z 9 modułów, a drugim stworzenie portalu F.com składającego z 8 modułów. Realizacja projekt zgodnie z harmonogramem miała się zakończyć w dniu 28 grudnia 2018 r.

Cel główny projektu miał zostać osiągnięty poprzez zrealizowanie następujących celów szczegółowych projektu:

- umożliwienie dostępu do nowej e-usługi do inicjowania transakcji gospodarczych poprzez wdrożenie platformy V.com;

- umożliwienie dostępu do nowej e-usługi do inicjowania transakcji gospodarczych poprzez wdrożenie platformy F.com;

- wzrost zatrudnienia w spółce;

- wzrost konkurencyjności beneficjenta i wzrost przychodów ze świadczonych usług.

We wniosku o dofinansowanie, beneficjent wskazał między innymi następujący wskaźnik produktu projektu: pn. Liczba podmiotów wykorzystujących technologie informacyjno-komunikacyjne - 1 szt. oraz wskaźniki rezultatu projektu: pn. Liczba wprowadzonych innowacji produktowych - 1 szt. oraz pn. Liczba wdrożonych systemów TIK w przedsiębiorstwie - 2 szt.

Tymczasem w trakcie przeprowadzonych oględzin zespół kontrolujący ustalił, że stanowiące zakres rzeczowy projektu portale V.com oraz F.com działają, lecz z licznymi zastrzeżeniami wskazanymi w protokole z oględzin, opisanymi powyżej.

Na podstawie tych ustaleń organ zasadnie uznał, że beneficjent:

- nie wprowadził innowacyjnych e-usług w postaci dwóch portali Vg.com i F.com - czyli nie osiągnął celu głównego projektu, gdyż nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu w terminie określonym umową o dofinansowanie;

- nie osiągnął wszystkich zakładanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu - czyli nie zrealizował celów szczegółowych projektu czym naruszył zapisy umowy o dofinansowanie;

- nie dopełnił obowiązków dotyczących promocji projektu - czyli naruszył zapisy umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.

Kontrola realizacji projektu wykazała, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania i nałożenia obowiązku zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, art. 207 ust.1 pkt 2 w zw. z art.184 ustawy o finansach publicznych.

Z treści przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. "Inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1, to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem.

Brak było podstaw do zarzucenia organom uchybienia przepisom art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a., poprzez przyjęcie błędnej oceny stwierdzonych uchybień. W szczególności nie można uznać stanowiska skarżącego, że stwierdzone uchybienia były nieznaczne i wszystkie można było usunąć.

Należy tutaj wskazać, że organ nawet po zakończeniu kontroli a przed wydaniem decyzji podejmował kolejną próbę oceny realizacji projektu. Także wtedy ujawniono błędy, wskazujące na nieprawidłową realizację projektu. Nie można także uznać za zasadne stanowiska spółki, że nieprawidłowości dotyczyły w zasadzie tylko jednego z portali podczas gdy drugi działał bez zarzutu. Rzecz bowiem w tym, że w ramach realizowanego projektu beneficjent miał stworzyć i wdrożyć innowacyjne rozwiązania funkcjonalnie powiązane w postaci dwóch portali do świadczenia e-usług. Zatem nawet gdyby jeden z porali działał prawidłowo nie mogłoby to świadczyć o prawidłowej realizacji projektu. Na taką ocenę nie ma też wpływu okoliczność, że projekt miał być realizowany w dwóch etapach.

Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Zgodnie z tym przepisem za nieprawidłowość uważa się każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że niezrealizowanie zakresu rzeczowego projektu w terminie określonym umową o dofinansowanie poprzez niewdrożenie innowacyjnych portali V.com oraz F.com stanowi taką nieprawidłowość umożliwiającą domaganie się zwrotu przyznanych środków na ten cel.

Z przedstawionych powodów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.