II SA/Wa 1820/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-04-10	
Data wpływu	2012-10-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras	
Symbol z opisem	6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1980 nr 9 poz 26;  art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Sławomir Fularski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 ust. 2, art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.R. (dalej jako "skarżący") od decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ wskazał, że skarżący na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji (KWP) w Z. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 1994 r. uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. z dnia [...] maja 1998 r., a następnie w oparciu o orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji (KPP) w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Przedmiotowe świadczenie pobierał do 2005 r. W dniu [...] marca 2009 r. skarżący wystąpił do KPP w K. z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata: 2006, 2007, 2008, dołączając stosowne oświadczenia mieszkaniowe. W dniu [...] września 2010 r. KPP w K. wydał decyzję, w której cofnął skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu w ilości 2 norm, przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. KWP w G. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie KPP w K. Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp., który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 858/10 uchylił zaskarżoną decyzję KWP w G. oraz poprzedzającą ją decyzję KPP w K. W dniu [...] marca 2011 r. skarżący skierował do KPP w K. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2009 - 2011, załączając oświadczenie mieszkaniowe za niniejsze lata. KPP w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił skarżącemu wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006 - 2011. KWP w G. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie KPP w K. Decyzję KWP w G. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp., który wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 445/11 uchylił decyzję KWP w G. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz poprzedzającą ją decyzję KPP w K. W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. Sąd zaznaczył, że ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organy orzekające w sprawie. Żaden przepis prawa nie daje organom administracji publicznej po dacie 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz także do cofania uprawnień już wcześniej przyznanych. Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. KWP w G. wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1755/11 skargę kasacyjną oddalił, wskazując, iż organy Policji wydały decyzję o odmowie wypłaty równoważnika wbrew ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w poprzednim orzecznictwie. NSA podkreślił zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika, która może zostać wzruszona jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. W związku z powyższym, KWP w G. uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] KPP w K. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W dniu [...] czerwca 2012 r. KWP w G. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził z urzędu nieważność decyzji KPP w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji.

Następnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest odstępstwem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. KPP w K., podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w myśl którego organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Według zaś utrwalonego orzecznictwa rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć wynikać powinno m. in. z faktu, że naruszają one w sposób oczywisty przepis, którego regulacja nie budzi wątpliwości prawnych. Natomiast zgodnie z cytowanym wyżej przepisem oraz wykładnią NSA rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Dalej Komendant Główny Policji podniósł, że do stwierdzenia nieważności określonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. konieczne jest wykazanie braku podstawy prawnej do jej wydania bądź wskazanie, który z przepisów mających zastosowanie w sprawie został rażąco naruszony i dlaczego organ ocenił je jako rażące. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei stosownie do postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 z 1997 r., poz. 483), źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że KPP w K. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2004 r. przyznał skarżącemu świadczenie w oparciu o zapis art. 91 ust. 1 zawarty w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 3, § 6, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919).

Organ zauważył, że zgodnie z obowiązującym wówczas zapisem art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Przepis ten wskazuje wyraźnie podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia ("policjantowi przysługuje") oraz jego funkcję ("za remont zajmowanego lokalu"). Zatem zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04). Art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego odnoszącego się do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu; według tego przepisu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania." Z treści tego przepisu w żadnym wypadku nie wynika prawo ministra do określania w rozporządzeniu kręgu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uwzględniając powyższe, przepis § 8 zawarty w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. odnoszący się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie emerytalnej, został wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekroczył zatem zakres spraw przekazanych mu do uregulowania w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez działanie poza granicami prawa. Doszło bowiem do sytuacji, w której o nabyciu praw przez emerytów (rencistów) Policji zadecydowało zarządzenie, a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP.

Komendant Główny Policji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie podkreślał, iż rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Nie może zatem normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie, ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.) nie pozwalają traktować emerytowanych funkcjonariuszy Policji w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Wywód w zakresie istnienia podstawy prawnej, co do uprawnień w sprawach mieszkaniowych przeprowadził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku TK, art. 29 ustawy emerytalnej stanowi jedynie o prawie emeryta do lokalu mieszkalnego, natomiast art. 30 o prawie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

W konkluzji uzasadnienia swojej decyzji organ stwierdził, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu pierwotnym, jak i każdoczesne brzmienie tego przepisu po kolejnych nowelizacjach, nigdy nie pozwalało dekodować normy prawnej, przemawiającej za przyznaniem prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu funkcjonariuszom po przejściu na emeryturę lub rentę. Przedmiotowe świadczenie finansowe przyznawano emerytom i rencistom policyjnym z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzając zapisy w rozporządzeniach wykonawczych, które ab initio naruszały konstytucyjny porządek prawny. Decyzja ostateczna nr [...] KPP w K. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ została wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, a nie na mocy zapisów ustawowych. Realizacja decyzji wydanej w oparciu o przepis niespełniający wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, nie mogłaby być uznana za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłaby w zasadę praworządności określoną w art. 6 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że cała sprawa jest dla niego niezrozumiała na tle tak wielu rozstrzygnięć organów, jak i sądów. Zdaniem skarżącego, organy zobowiązane są do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 445/11 i wypłaty zaległego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawomocne wyroki sądów należy respektować, bowiem istnieje zakaz jakiegokolwiek orzekania w sprawie rozstrzygniętej już merytorycznie wyrokiem sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wbrew zarzutowi skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 445/11 nie nakazał wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ww. wyrokiem Sąd ten uchylił jedynie decyzję KWP w G. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz poprzedzającą ją decyzję KPP w K. wskazując, że ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu nadal pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organy orzekające w sprawie. Nadto, co istotne - Sąd ten wskazał, że żaden przepis prawa nie daje organom administracji publicznej po dacie 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz także do cofania uprawnień już wcześniej przyznanych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku, wskazał, że organy Policji wydały decyzje o odmowie wypłaty równoważnika wbrew ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika, która może zostać wzruszona jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Tak więc, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że w takiej sytuacji jak skarżącego, decyzja przyznająca mu prawo do równoważnika może zostać wzruszona jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych, a więc przez stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania. Dlatego też, właściwy zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. organ Policji, czyli KWP w G., jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu który przyznał skarżącemu przedmiotowe świadczenie, czyli KPP Policji w K., wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...].

W ocenie Sądu istnieje zaś podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu jako emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Stwierdzić bowiem należy, że z dniem 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483), będąca najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa. Inne akty prawne muszą być z nią zgodne. Konstytucja przyjęła zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego i stosownie do treści art. 87 ust. 1, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Należy zauważyć, że KPP w K. decyzją nr [...] z [...] czerwca 2004 r. przyznał świadczenie skarżącemu w oparciu o zapis art. 91 ust. 1 zawarty w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 3, § 6, § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ).

Istota prawidłowości i zgodności z prawem wydania powyższej decyzji sprowadza się jednak do innego zagadnienia. Otóż stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący z dniem [...] lutego 1994 r. został zwolniony ze służby w Policji. Zatem w dniu wydania decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie był już funkcjonariuszem Policji. Wobec powyższego, jako podstawy prawnej spornej decyzji nie mógł stanowić wskazany już wyżej przepis art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej.

Jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie wskazane w spornej decyzji zostało wydane na podstawie przepisu delegacyjnego zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, oraz jego wysokość określa Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów. Powyższy przepis zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego odnoszącego się do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu. Na podstawie tego przepisu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania."

Słusznie więc zauważył organ, że z treści ww. przepisu w żadnym wypadku nie wynika prawo ministra do określania w rozporządzeniu kręgu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Tak więc, przepis § 8 zawarty w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. odnoszący się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie emerytalnej, został wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekroczył zatem zakres spraw przekazanych mu do uregulowania w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez działanie poza granicami prawa.

Rozporządzenie ma jedynie charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Nie może zatem normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie, ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Jak zaś wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej, prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu.

Zatem po pierwsze, skoro uprawnione podmioty do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, tj. tylko funkcjonariusze Policji, zostały ujęte w ustawie, a więc w akcie prawnym wyższego rzędu, to brak było jakiegokolwiek upoważnienia do obejmowania w rozporządzeniu tym równoważnikiem również emerytów policyjnych. Po drugie zaś skoro delegacja do wydania rozporządzania ograniczała się jedynie do uwzględnienia w nim tylko szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważnika, to bezsporne jest, iż nie można było w rozporządzeniu wpisać innych podmiotów uprawnionych do równoważnika i w konsekwencji zapis § 9 bez jakiegokolwiek wątpienia przekracza upoważnienie ustawowe, a w tej sytuacji organ słusznie uznał, iż brak było podstawy prawnej do przyznania skarżącemu spornego równoważnika, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Takie stanowisko jest uzasadnione tym bardziej, że również ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 53, poz. 214 z późn. zm.) nie przewidywała dla emerytów policyjnych powyższego równoważnika, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych im organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Reasumując zatem, emerytom policyjnym przysługiwało jedynie prawo do lokalu mieszkalnego, a nie do równoważnika za jego remont.

Konkludując przyznać należy rację organowi, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu pierwotnym, jak i każdoczesne brzmienie tego przepisu po kolejnych nowelizacjach, nigdy nie pozwalało dekodować normy prawnej, przemawiającej za przyznaniem prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu funkcjonariuszom po przejściu na emeryturę lub rentę. Przedmiotowe świadczenie finansowe przyznawano emerytom i rencistom policyjnym z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzając zapisy w rozporządzeniach wykonawczych, które naruszały konstytucyjny porządek prawny. Dlatego też decyzja ostateczna KPP w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja ta została bowiem wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, a nie na mocy zapisów ustawowych. Realizacja zaś decyzji wydanej w oparciu o przepis niespełniający wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, nie może być uznana za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godzi w zasadę praworządności określoną w art. 6 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień przy podejmowaniu zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, które stanowiłyby podstawę do ich uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Dlatego na podstawie art. 132 i art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.