Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 957/18 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 957/18 oddalił skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] stycznia 2018 r., nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z [...] września 2017 r., nr [...]odmawiającą [...] ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie masztu teleinformatycznego transmisji danych o nazwie [...] wraz z realizacją urządzeń budowlanych, zlokalizowanej na części działki nr ew. [...], obejmującej budowę wieży kratowej o wysokości do 55 m n.p.t., urządzeń zewnętrznych posadowionych na ramie obok wieży oraz stacji bezobsługowej i ogrodzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...]. Zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że nie odpowiadała ona prawu materialnemu i procesowemu w zakresie wskazanym w skardze, w szczególności zaś niedostrzeżenia, że przy wydawaniu decyzji organów I i II instancji ww. organy nie działały w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nie prowadziły niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

b) art. 151 ppsa w zw. z przepisami art. 134 ppsa, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nienależytego wykonania obowiązku kontroli decyzji organu II instancji;

c) art. 153 ppsa poprzez uznanie swego związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2538/14 w ten sposób, że zgłoszone przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy wyrok stwierdzał jedynie, że organ zaniechał działań i nie zebrał dowodów wymaganych do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

d) art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu nieuczestniczenia w procesie administracyjnym [...], choć przysługiwał mu przymiot strony, jak też skierowania decyzji do niebędącego stroną w sprawie [...], a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 50 ust. 1 i art. 54 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: upzp), w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej: ugn) poprzez ich błędną interpretację i nie uznanie zgłoszonego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, [...]wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, gdyż rozstrzygnięcie wyroku odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 upzp "Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". W myśl art. 2 pkt 5 upzp zawierającego definicję legalną inwestycji celu publicznego – należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn). Stosownie do art. 6 pkt 1 ugn jeden z celów publicznych może stanowić budowa obiektów i urządzeń łączności publicznej. Należy przez to rozumieć: "infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego" (art. 4 pkt 18 ugn).

Należy mieć jednak na uwadze, że nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 ugn stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 upzp. Inwestor musi więc wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający ani domniemywać. Regułą jest bowiem podejmowanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego czy grupowego) - por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2407/15.

W rozpoznawanej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - w zapadłym na jej wcześniejszym etapie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2538/14 przesądzone w istocie zostało, że przedmiotowa inwestycja nie może być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, gdyż z wniosku i zebranej dokumentacji nie wynika, że stanowi ona działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, ani że projektowany obiekt służy zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Należy mieć na uwadze, że NSA w powołanym wyżej wyroku nie tylko uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, ale i oddalił skargę od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji z powodu naruszenia przez nią rażąco prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a nie jak podniesiono w skardze kasacyjnej, z powodu zaniechania "działań w celu wyjaśnienia czy przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było zatem podstaw aby na podstawie takiego samego wniosku została ponownie wydana zgodnie z prawem decyzja o ustaleniu lokalizacji tej samej inwestycji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji wnioskodawca nie wykazał także aby planowane przedsięwzięcie miało realizować potrzeby wspólnoty lokalnej lub ponadlokalnej. Decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji została wydana w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Z tego względu stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że stanowisko organu administracji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, wskazującego na związanie ww. wyrokiem NSA w zakresie uznania, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego, znajduje oparcie w art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać należało podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 153 ppsa oraz art. 50 ust. 1 i art. 54 pkt 2 upzp w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ugn.

Nie mógł także odnieść zamierzonego rezultatu zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zakresie w jakim Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym [...]oraz skierowania decyzji do [...]. Wprawdzie Sąd I instancji istotnie nie ustosunkował się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, choć obowiązany był to uczynić, jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik tej sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzje o warunkach zabudowy, mogą być wydawane na rzecz każdego wnioskodawcy, będącego potencjalnym inwestorem, gdyż ich adresaci nie muszą legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością. Stwierdzają one bowiem jedynie dopuszczalność lokalizacji określonego zamierzenia na danym terenie, ale nie przesądzają o możliwości realizacji konkretnej inwestycji w oparciu o przepisy Prawa budowlanego.

W konsekwencji należało uznać, że organ administracji prawidłowo adresatem decyzji z [...] września 2017 r. o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji uczynił [...]jako podmiot wnioskujący o jej wydanie, pomimo że w dniu wydania decyzji nie przysługiwał mu tytuł prawny do nieruchomości objętej inwestycją. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy postępowanie administracyjne zakończone zostało odmową ustalenia lokalizacji inwestycji, to brak zawiadomienia o jego wszczęciu skarżącego [...]jako właściciela nieruchomości nie mogło wywołać negatywnych dla niego skutków prawnych, zwłaszcza że doręczona mu została decyzja kończąca postępowanie w sprawie, na którą wniósł skargę do sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast skarżący, jak podnosi w skardze kasacyjnej, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości sam jest zainteresowany legalizacją zrealizowanego na niej przedsięwzięcia, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę tego przedsięwzięcia, to powinien sam złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy tej nieruchomości albo po wykazaniu, że przedsięwzięcie będzie stanowiło inwestycję celu publicznego – wniosek u ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W takiej sytuacji, gdy zarzuty naruszenia powołanych wyżej przepisów upzp w zw. z przepisami ugn oraz art. 141 § 4 ppsa okazały się niezasadne, to tym samym stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprawując, zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa, tj. w zakresie swojej ustawowej kognicji, kontrolę działalności administracji publicznej, zasadnie w sprawie niniejszej oddalił skargi złożone przez [...]na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] stycznia 2018 r. wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało zatem uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, art. 151 ppsa w zw. z art. 134 ppsa i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.