Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 979/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt sygn. akt I SAWa 979/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją, organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r., w której stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz.191 ze zm., dalej - "ustawa komunalizacyjna"), stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej w jednostce ewidencyjnej obrębu [...], ark. Mapy [...], jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wskazana decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Postępowanie nadzorcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzone było z inicjatywy następców prawnych byłych właścicieli przedsiębiorstwa pod nazwą [...], a to A. R., M. N. i B. N. Wnioskodawcy składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wskazywali, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek wywołany decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z [...] listopada 2004 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] maja 1948 r. w części dotyczącej przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa oraz decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] stycznia 1963 r., w której ustalono, że składniki majątkowe objęte protokołami zdawczo - odbiorczymi sporządzonymi w dniu [...] maja 1949 r. stanowią część składową [...] i przechodzą na własność państwa.

Wydanie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzedzało dwukrotne postępowanie sądowadministracyjne prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Pierwszym wyrokiem z 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 134/11 Sąd uchylając orzeczenie nakazał organowi uzupełnić materiał dowodowy, przede wszystkim o odpis z księgi wieczystej nieruchomości dokumentujący stan prawny na dzień komunalizacji oraz dokumenty potwierdzające, że działka ewidencyjna nr [...] wchodziła w skład znacjonalizowanej cegielni, a co za tym idzie była ona także przedmiotem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., a także ustalić stan prawny działki nr ew. [...] co do tego czy stanowi ona fragment drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czy też ma ona charakter jedynie drogi wewnętrznej, a ustalenia te powinny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W drugim z wydanych wyroków dotyczącym kolejnej, wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z [...] grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/16, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji (nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.) ze względu na wydanie jej w stosunku do osoby nieżyjącej, a to A. R.

Decyzja wydana po ww. wyroku jest decyzją poddaną kontroli Sądowi I instancji w zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku.

W decyzji tej, stosując się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/16, organ ustalił, że pisma Urzędu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] maja 2005 r., znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż w skład [...], wchodziła między innymi nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], k. [...] obręb [...] arkusz [...], której odpowiadają:- działka [...] o pow. [...] m2, KW [...] - wł. Miasto [...]. Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] i protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] maja 1949 r. (dokumenty w aktach sprawy). Orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r. było ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. (vide pismo Sądu Rejonowego [...] - [...] w [...] z dnia [...] listopada 2017 r,. nr [...]).

Ustalono, że współwłaścicielem [...] był M. W., którego następcami prawnymi są M. N. i B. N. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...]. W aktach znajduje się również decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., nr [...], o zmianie imienia M. W. na imię M. oraz odpis skróconego aktu małżeństwa M. W. i M. N. z dnia [...] grudnia 1996 r. wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...].

Natomiast drugim współwłaścicielem [...] był S. R., którego następcą prawnym był A. R. na podstawie wspólnego poświadczenia dziedziczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1936 r., sygn. akt [...]; postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., sygn. akt [...].. W toku prowadzonego aktualnie postępowania organ nadzoru ustalił, że spadek po zmarłym A. R. (w dniu [...] października 2011 r.) odziedziczyła M. R. - co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2011 r., rep [...].

Powołując się na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z [...] listopada 2004 r.. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] maja 1948 r. w części dotyczącej przejęcia przedsiębiorstwa [...] na własność Państwa oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...], na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] organ wskazał, że Państwo nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności na dzień [...] maja 1990 r. Fakt ten oznaczał, zdaniem organu, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem rozdysponowano prawo do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa.

Wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 134/11, organ na podstawie informacji Urząd Miasta [...] wyjaśnił co oznacza, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie "po przepisaniu prawa własności". Wskazał, że forma powyższego zapisu wynikała z możliwości technicznych używanego niegdyś oprogramowania komputerowego, za pomocą którego drukowano karty inwentaryzacyjne. Oprogramowanie to nie przewidywało możliwości wpisania rzeczywistej podstawy prawnej.

Organ wyjaśnił również niezgodność w oznaczeniu geodezyjnym spornej nieruchomości stwierdzając, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., w części dotyczącej znaczenia arkusza mapy dla działki nr [...] z obrębu [...] nastąpiła oczywista pomyłka, gdyż zamiast "obręb [...], ark. [...]" powinno być "obręb [...][...], arkusz mapy [...]". Powyższe zostało sprostowane postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z wytycznymi wyroku z dnia 14 września 2011 sygn. akt I SA/Wa 134/11, w związku z faktem, że sporna działka jest obecnie częścią drogi publicznej, odniósł się do zagadnienia "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. W wyroku tym bowiem wskazano, że wyeliminowanie w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc powoduje jedynie to, że Miasto [...] w dacie [...] maja 1990 r. nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Nie oznacza to jednak, że droga publiczna stała się własnością osób fizycznych, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca przewidział odpowiednie środki prawne, które regulują sytuację prawną nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.).

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa organ stwierdził, że nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w ramach aktu notarialnego. Dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji.

Minister wskazał, że sporna nieruchomość znajduje się w liniach drogi publicznej [...] i jest w administracji Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Ulica [...] posiada status drogi publicznej kategorii powiatowej od dnia 1 stycznia 2002 r. na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001r. w sprawie zaliczania ulic w mieście [...] do kategorii dróg powiatowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2001 r. nr [...], poz. [...], a z wyjaśnień Urzędu Miasta [...] wynika, że na dzień komunalizacji ulica [...] nie posiadała nadanej kategorii drogi.

Mając na względzie powyższe stanowisko Sądu oraz treść przepisu art. 153 P.p.s.a. organ uznał, że to, iż sporna nieruchomość jest częścią drogi publicznej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr [...], w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

W skardze złożonej przez Miasto [...] zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 2a ustawy o drogach publicznych, który wyłącza możliwość, by droga publiczna stanowiła własność osób fizycznych. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego Miasta, w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w przepisie art. 156 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie Ministra, jako organu II instancji, utrzymujące w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. powoduje bowiem, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powraca do poprzedniego jej właściciela lub jego następcy prawnego, a więc w przedmiotowej sprawie, do osoby fizycznej. Prawo własności tego podmiotu uzyskane w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jest nie do pogodzenia z faktem, że nieruchomość, oznaczona ewidencyjnie jako dz. Nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...], znajdująca się w liniach rozgraniczających drogi publicznej, stanowić będzie własności podmiotu innego, niż podmiot publicznoprawny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargą za niezasadną, oddalając ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.).

Na wstępie swoich rozważań wskazał na oba wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawie, podnosząc, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., zarówno organ rozpoznający sprawę, jak i sąd są związani zawartymi w nich ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Sąd zacytował fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt. I SA/Wa 134/11 zawierający ocenę prawną odnosząca się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z oceny tej wynikało, że gdyby przyjąć, iż sporna nieruchomość rzeczywiście stanowi drogę publiczna lub jej część w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych to i tak wyeliminowanie w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc powoduje jedynie to, że Miasto [...] w dacie [...] maja 1990 r. nie stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Nie oznacza to jednak, że droga publiczna stała się własnością osób fizycznych, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca przewidział odpowiednie środki prawne, które regulują sytuację prawną nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek, a to art. 73 ustawy z dni1 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 871 ze zm.).

Sąd I instancji zauważył, że w dacie wydania powyższego wyroku nie był znany sposób użytkowania działki nr [...], a informacja o tym, że działka ta posiada status drogi publicznej, uzyskana była w ponownym postepowaniu administracyjnym. Jednak sytuacja ta nie ma wpływu na zasadność powyższego stanowiska Sądu. Skoro bowiem organ nie może skorzystać z art. 73 wyżej cytowanej ustawy z powodu niespełnienia jednego z warunków, tj. posiadania przez ulicę [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. statusu drogi publicznej, to istnieją inne możliwości prawne zapewniające uregulowanie tej kwestii bez naruszania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Oczywistym jest bowiem, że droga publiczna nie może stanowić własności osób fizycznych. Stan prawny w przedmiotowej sprawie można uregulować poprzez wykupienie działki nr [...] od osób fizycznych lub poprzez wywłaszczenie. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Trafnie natomiast organ uznał, że decyzja Wojewody [...] jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.). z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...], zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w tożsamym zakresie, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżące kasacyjnie Miasto skorzystało z obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach zarzutów procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu na tej podstawie kontrolowanej decyzji, mimo że organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poczynił błędne ustalenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wskazującego, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach drogi publicznej i jest w administracji Zarządu Dróg Miejskich w [...], zatem powinna pozostać własnością Miasta [...];

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że posadowienie drogi publicznej na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a zatem nie zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne, odnosząc się do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że wskutek wyeliminowania decyzji komunalizacyjnej Miasto nie stało się właścicielem nieruchomości i włada nią bez tytułu prawnego, za to ma możliwość uregulowania jej stanu prawnego również w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skarżące Miasto zwróciło uwag, że ze względu na datę uzyskania przez sporną nieruchomość statusu drogi publicznej nie może skorzystać z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z powodu niespełnienia jednego z warunków, tj. posiadania przez ulicę [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. statusu drogi publicznej."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują - wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. - przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w wyznaczonych przez jej autora granicach skarga kasacyjna został oceniona, jako niezasadna.

Skarżące kasacyjnie Miasto [...] wskazało na oba rodzaje uchybień, jakie przewidziano w art. 174 P.p.s.a.

W ramach zarzutów procesowych przypisano Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi wynikające z nietrafnego zaaprobowania przyjętego przez organu stanu faktycznego. Zdaniem Miasta [...], organ poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne, gdyż nieruchomość stanowiąca przedmiot sprawy znajduje się w liniach drogi publicznej. Zarzut ten nie został szerzej rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza stwierdzeniem, - "pomimo ustaleń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach drogi publicznej (...) Sąd za tym organem stwierdził (...)".

Stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji do orzekania, jest jednoznaczny i nie budzi najmniejszej wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że działka nr [...] stanowiąca przedmiot sporu uznana została w zaskarżonym wyroku, jako wchodząca w skład drogi publicznej począwszy od 1 stycznia 2002 r.

Z powyższych względów, zarzut procesowy zamieszczony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny, a przy tym de facto niezrozumiały.

Także, jako nieskuteczny, traktuje Naczelny Sąd Administracyjny zarzut zgłoszony jako uchybienie materialnoprawne, zmierzający do wykazania, że w sprawie spełniła się przesłanka nieodwracalności skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności.

Zasadniczo skarga kasacyjna ogranicza się do polemiki z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji sposobem rozumienia pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", a zdaniem Miasta [...], nieodwracalny skutek prawny jest związany z posadowienie drogi publicznej na nieruchomości stanowiącej przedmiot wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjne,.

Dokonując oceny słuszności poglądu skarżącego kasacyjnie, przede wszystkim zauważyć należy, że ustawodawca nie określił kryteriów pozwalających na zdefiniowanie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a taką skuteczną próbę podjęto w bogatym już obecnie orzecznictwie czy to sądów administracyjnych czy też Sądu Najwyższego, a także w piśmiennictwie prawniczym.

Bez wątpienia, istota instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega na tym, by wyeliminować z obrotu prawnego taką decyzję administracyjną, która dotknięta jest ułomnościami o charakterze kwalifikowanym, wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a, a tym samym znieść skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Dlatego odstąpienie od istoty tej instytucji, polegające na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), nie może być rozumiane i stosowane w taki sposób, iż w rzeczywistości podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania negatywnej przesłanki opisanej w art. 156 § 2 K.p.a.kj, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, publ. CBOSA).

Tożsame stanowisko zostało przyjęte także w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98 (CBOSA). Ten skład sędziowski wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję (podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. sygn. III CO 12/64 - OSNCP 1964, nr 12, poz. 244).

Z kolei w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12 poz. 211) stwierdzono, że o odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozważać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego - nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego - to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Należy odróżnić przy tym skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

W późniejszej natomiast uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 publ. CBOSA), powołując się na dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, określa się nieodwracalność skutków prawnych jako występujące zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa, a także wtedy, gdy "odwrócenie" skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Skutek taki wystąpi również, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji".

Dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej istotne jest także stanowisko wyrażone w ww. uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96, zgodnie z którym skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Ograniczenie skutków decyzji do jej skutków bezpośrednich powoduje, że strony zainteresowane restytucją swojego prawa nie są pozbawione możliwości zweryfikowania "pośrednich" skutków kwestionowanej decyzji we właściwych dla tego celu postępowaniach.

Jak zauważa się w wyżej przytoczonej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, "Za w pełni słuszne uznać trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc, a stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa pozostawia decyzję w obrocie. Wyłącznie to pierwsze rozstrzygnięcie może potencjalnie doprowadzić do rzeczywistej restytucji prawa własności i mieć wpływ na ocenę legalności innych kolejnych następstw wynikających z wadliwego aktu. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa".

Jedynie wtedy, gdyby skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie byłby władny odwrócić w ramach przyznanych mu środków prawnych, wystąpiłaby ich nieodwracalność.

Prezentowane w przytoczonych uchwałach stanowisko występuje również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12, 4 marca 2011 r., I OSK 676/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 676/10 "nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych". (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, cz. IV, uw. 5, s. 1015).

Natomiast zgodnie z prezentowanymi w sprawie stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności miałaby być rozumiana szeroko, a więc nie tylko jako bezpośredni skutek wadliwej decyzji ale również jako skutek późniejszego zdarzenia, w postaci wybudowania drogi i zaliczenia jej do kategorii dróg powiatowych. Fakt wejścia spornej działki nr ed. [...] w skład tej drogi, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowił przeszkodę w przywróceniu uprawnień właścicielskich byłym właścicielom.

Aprobata stanowiska skarżącego kasacyjnie, odmiennego, niż wskazywane w przywoływanych uchwałach, oznaczałaby praktycznie wyłączenie możliwości zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. w stosunku do obarczonych wadami kwalifikowanymi decyzji i przywracania poprawnego stanu prawnego w każdym przypadku pojawienia się w obrocie prawnym kolejnych decyzji czy innych zdarzeń prawnych, pozostających w bliższym lub dalszym związku z wcześniej wydaną wadliwą decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że w postępowaniu nadzorczym zostały zasadnie uwzględnione bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji komunalizacyjnej. Wbrew argumentacji Miasta [...], stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ze względu na tkwiące w niej kwalifikowane wady prawne nie miało na celu "odwrócenia" skutków innych zdarzeń prawnych czy tym bardziej faktycznych, jakim jest zbudowanie drogi. Zdarzenia związane z utworzeniem drogi i nadanie jej statusu drogi powiatowej mogą być oceniane w innym postępowaniu przed właściwym organem. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie chodziło o odwrócenie wszystkich możliwych skutków prawnych wywołanych po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, ale o odwrócenie skutków wywołanych przez tę decyzję Wojewody [...] (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 923/10, publ. CBOSA).

Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja art. 156 § 2 K.p.a. nie pozwala przyjąć, że komunalizacyjna decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż stwierdzenie jej nieważności w prowadzonym przez działającego w ramach swojej właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowaniu miało na celu usunięcie wyłącznie jej skutków i cel ten został osiągnięty. Oznacza to, że Sąd I instancji nie popełnił zarzucanego mu uchybienia polegającego na naruszeniu art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię.

Ponad powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zawarł wskazania dotyczącego możliwość uregulowania stanu prawnego działki nr ew. [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ze względu na datę uzyskania przez sporną nieruchomość statusu drogi publicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.