Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. i A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2009 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w [...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz T. K. i A. P. sumę pieniężną w kwocie po 5000 (pięć tysięcy) złotych dla każdego z nich.

T. K. i A. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W skardze wnieśli o: 1) wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeczenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. K. oraz na rzecz skarżącego A. P. sumy pieniężnej po [...] zł dla każdego ze skarżących. W uzasadnieniu wskazali, że wnioskiem z [...] kwietnia 2009 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] przejętą na własność Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...]. Pismem z [...] września 2015 r. zostało złożone zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] mara 2016 r. Wojewoda [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin do załatwienia sprawy. Ponieważ sprawa nie została załatwiona w wyznaczonym terminie pismem z [...] czerwca 2017 r. zostało złożone ponaglenie na niezałatwienie sprawy. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] ponownie wyznaczył termin 3 miesięcy dla załatwienia sprawy. Pismem z [...] marca 2020 r. pełnomocnik skarżących przesłał do Prezydenta [...] postanowienie prawomocne o nabyciu spadku po I. C.. Następnie po kilku monitach osobistych i telefonicznych pełnomocnik skarżących uzyskał zapewnienie o zebraniu kompletnego materiału dowodowego do rozstrzygnięcia sprawy. [...] grudnia 2020 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] lutego 2021 r. Przedmiotowy termin nie został po raz kolejny dotrzymany. Pomimo wydania przedmiotowego postanowienia organ nie podjął żadnych czynności.

Dalej skarżący podali, że w niniejszej sprawie postępowanie trwa ponad 10 lat, zaś aktywność organu jest śladowa. Jest bezsporne, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku pomimo kilkukrotnych ponagleń na przewlekłość postępowania i wyznaczenia przez Wojewodę [...] terminów do załatwienia sprawy nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do wydania decyzji. Uchybienie art. 35 § 3 kpa jest więc oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 kpa, czy art. 12 kpa, które to uchybienia są oczywiste, ale o rażące naruszenie art. 8 kpa.

Zdaniem skarżących w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym ż podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie, co do istoty, indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Dokumenty w niniejszej sprawie zostały zebrane w całości i umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy bez konieczności podjęcia dodatkowych czynności. W trakcie trwania całego postępowania organ przewlekał każdą czynność. Skarżący zaś wielokrotnie monitowali o załatwienie sprawy bez jakiegokolwiek efektu. Organ nie zniżył się nawet do wyjaśnienia powodów przewlekłości.

W ocenie skarżących słusznym jest przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, co ma przede wszystkim na celu danie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie ich uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty skarżący wnoszą, aby Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania na decyzję przez skarżących oraz że organ nie wydał jeszcze decyzji, pomimo kilkukrotnego wyznaczania przez Wojewodę dodatkowych terminów.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować aktywność procesowa strony i ilość składanych ponagleń oraz skarg. Przed Prezydentem [...] prowadzonych jest bardzo dużo spraw z zakresu roszczeń przedwojennych właścicieli nieruchomości [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, często nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Akta postępowania zostały zwrócone przez Wojewodę [...][...] lutego 2021 r.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1539/18 Sądowi z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim ich historycznym charakterem, związany z ustaleniem przeznaczenia nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz daty utraty faktycznej możliwości nią władania, a także obiektywne trudności [...] związane z zabezpieczeniem środków finansowych umożliwiających realizację roszczeń, co przede wszystkim jest podstawowym czynnikiem determinującym zwłokę (niekiedy wręcz wieloletnią) w ich załatwianiu.

Nie można pominąć faktu, że przedmiotowych postępowań jest wiele. Nie ulega także wątpliwości, że bardzo często zdarza się, że organ musi ustalać następstwo prawne po dawnych właścicielach, co również wydłuża postępowania.

Działając w trybie art. 36 § 1 kpa organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] października 2021 r.

W celu udokumentowania następstwa prawnego po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości do akt postępowania dołączony został odpis z [...] czerwca 1948 r. wykonany przez M. K., notariusza w [...], który nie posiada klauzuli prawomocności. Pismami z [...] maja 2021 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] we [...] oraz do Archiwum Państwowego we [...] o kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem postanowienia Sądu Grodzkiego we [...] nr [...] z [...] lutego 1948 r. zgodnie z którym prawa do spadku po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości W. H., zmarłym [...] listopada 1945 r., nabyli J. N., W. Z., S. H. po 1/3 części każde z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że wbrew temu co stwierdzili w skardze T. K. i A. P. wniosek o odszkodowanie w 2009 r. złożył tylko T. K., a nie T. K. i A. P..

Z akt sprawy nie wynika, aby w jakimkolwiek czasie, w toku postępowania odszkodowawczego, odrębny wniosek o odszkodowanie złożył A. P..

Z pism z: [...] kwietnia 2013 r., [...] września 2016 r., [...] października 2016 r. radcy prawnego B. P. i pism z: [...] lutego 2018 r., [...] lipca 2018 r. radcy prawnego J. W. wynika co najwyżej, że A. P. zgłosił swój udział jako strona do toczącego się postępowania odszkodowawczego, skoro A. P. określany jest przez pełnomocników w pismach jako "uczestnik", a nie "wnioskodawca".

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że w postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wszyscy uprawnieni do odszkodowania muszą być wnioskodawcami. Uprawnieni niebędący wnioskodawcami powinni mieć zapewnioną możliwość udziału w tym postępowaniu (choć bez możliwości uzyskania odszkodowania). Dzieje się tak dlatego, że prawo współwłasności nieruchomości [...] i prawo do odszkodowania za udział w tej nieruchomości należny spadkobiercom byłych właścicieli, to dwa różne prawa majątkowe. Art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego z uprawnionych, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali uprawnieni, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei z praw spadkowych po dawnych właścicielach, w postaci uprawnienia wynikającego z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie w tym trybie jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Co prawda przesłanki do odszkodowania mogą być różne dla poszczególnych spadkobierców, jednak najczęściej będą oparte na wspólnej podstawie faktycznej. To wszystko przesądza o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część uprawnionych także pozostałym uprawnionym (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16).

Jeżeli zatem A. P. żąda ustalenia odszkodowania na swoją rzecz winien złożyć organowi wniosek o odszkodowanie, a nie uczestniczyć w postępowaniu odszkodowawczym jedynie w sensie procesowym.

Przechodząc do sedna sprawy zgodzić należało się ze skarżącymi, że Prezydent [...] w sposób przewlekły prowadzi postępowanie z wniosku T. K. z [...] kwietnia 2009 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]".

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin dwóch miesięcy) został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony, a poza tym organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze – Prezydent [...] podejmował w tym postępowaniu czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy w znacznych odstępach czasu.

Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o odszkodowanie wpłynął do Prezydenta [...][...] kwietnia 2009 r. Organ ten [...] maja 2009 r. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o przekazanie akt przedmiotowej nieruchomości i decyzji komunalizacyjnej. Po otrzymaniu akt własnościowych [...] maja 2009 r. (pismo [...] z [...] maja 2009 r.) Prezydent [...] podejmował czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w: czerwcu i wrześniu 2009 r. (wystąpił o: wydanie zaświadczenia z księgi hipotecznej nr [...], adres korespondencyjny H. R., a jeżeli nie żyje postanowienie sądowe stwierdzające nabycie spadku po niej z adresami spadkobierców), marcu 2010 r. (wystąpił o postanowienie sądowe stwierdzające nabycie spadku po niej z adresami spadkobierców), marcu 2013 r. (wystąpił o: postanowienie sądowe stwierdzające nabycie spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia po H. R. oraz ewentualnych pozostałych następcach prawnych dawnych właścicieli nieruchomości z adresami zamieszkania wszystkich uprawnionych oraz informacje potwierdzające, że H. P., to H. R.), lipcu 2016 r. (informował o konieczności przedłożenia postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia po H. P. i B. B.), sierpniu 2017 r. (wystąpił o: prawomocne postanowienie sądowe stwierdzające nabycie spadku po J. K., odpis testamentu wskazującego T. K. jako spadkobiercę po tej osobie, przedłożenie oryginałów lub uwierzytelnionych dokumentów potwierdzających następstwo prawne J. K. po I. C. oraz pełnomocnictw od T. K.), lipcu i grudniu 2018 r. (wystąpił o akta własnościowe i lokalizacyjne odnośnie sąsiedniej działki nr [...] pochodzącej z nieruchomości hipotecznej nr [...], fragmentu planu zabudowy z 1931 r. z legendą i planu hipotecznego sprzed 1945 r.), marcu 2020 r. (wystąpił o analizę geodezyjną i rozliczenie nieruchomości hipotecznej nr [...]).

Zdaniem Sądu w opisanych wyżej realiach należało uznać, że Prezydent [...] prowadzi przewlekle postępowanie odszkodowawcze i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa świadczy znaczna ogólna zwłoka organu w załatwieniu sprawy oraz istniejące trzyletnie i dwuletnie przerwy pomiędzy datami podejmowania poszczególnych czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy.

Sąd uznał za zasadne przyznanie na rzecz skarżących po 5.000 zł dla każdego z nich sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Dodatkowa sankcja tego rodzaju nakładana jest przypadkach szczególnie rażącej przewlekłości organu. Prowadzenie przez Prezydenta [...] niniejszego postępowania odszkodowawczego, licząc od otrzymania akt sprawy ([...] maja 2009 r.) do daty orzekania przez Sąd ([...] listopada 2021 r.), a więc przez okres ponad 12 lat, kwalifikowało się jako szczególnie rażący przykład przewlekłości organu i uzasadniało przyznanie na rzecz każdego ze skarżących wskazanej wyżej sumy pieniężnej.

Przy ocenie wymiaru sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę także to, że sprawa niniejsza ma skomplikowany charakter i że pewną część czasu zajęło organowi ustalanie tożsamości H. P. oraz statusu prawnego T. K. i A. P.. Poza tym Sądowi znana jest z urzędu bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowania za przejęcie przez Państwo tzw. nieruchomości [...]. Okoliczność tę potwierdził Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę. Okoliczność ta nie uwalnia organu od odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania, niemniej jednak musi być uwzględniona przy nakładaniu sankcji finansowych. Stan niedziałania organu nie jest zatem wynikiem ewidentnie złej woli organu, ale powszechnie wiadomo jakie są jej przyczyny. Dlatego też nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej we wnioskowanej w skardze wysokości (dla każdego po [...] zł).

Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, w terminie czterech miesięcy, liczonym od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie organowi terminu w powyższym wymiarze jest celowe, z uwagi na stan prowadzonego w sprawie postępowania. Jeżeli okaże się, że konieczne będzie zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości (czego Sąd nie oceniał w niniejszej sprawie), to trzeba także brać pod uwagę to, że strony mają prawo wnieść zastrzeżenia i uwagi do operatu szacunkowego, do których, jeżeli strony zrealizują swoje prawo, biegły będzie zobowiązany się odnieść na piśmie, co przedłuża postępowanie administracyjne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a ppsa (pkt 1 i 2 wyroku), art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 wyroku) oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji.