Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2026 r. nr 26/ZW2023-O/2026 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz innych należności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącej K. D. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. K. D. (dalej "skarżąca"), skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w Chrzanowie pismem z 23.12.2025 r. zatytułowanym "wezwanie do zapłaty" żądał zapłaty wyliczonych kwot tytułem zaniżonego wynagrodzenia zasadniczego oraz zaniżonych świadczeń: odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nagrody rocznej – wszystko za styczeń i luty 2023 r. Swoje roszczenie powiązała z treścią art. 41 ust. 1 oraz 3 ustawy z 1.12.2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666; zwanej dalej "ustawą okołobudżetową na 2023 r."). Podawała przy tym m.in., iż sprawa ta nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej (pkt 9 pisma). Na poparcie argumentacji przywołał orzecznictwo sądów powszechnych (m.in. Sądu Okręgowego w Zielonej Górze – pkt 6 pisma) akcentujące fakt dyskryminacji funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy odeszli na emeryturę w okresie od 1.01.2023 r. do 28.02.2023 r. i nakazujące wypłatę uposażenia i świadczeń związanych z odejściem na emeryturę wg kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2023 r. Skarżąca oczekiwała "ustosunkowania się Komendanta do pisma, w szczególności poprzez wypłatę wyrównania świadczeń pracowniczych".

2. W rozpoznaniu tego wniosku Komendant Powiatowy Policji w Chrzanowie wydał 20.02.2026 r decyzję (nr 4/2026), w której odmówił skarżącej wypłaty oczekiwanego wyrównania. Wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej, która została zwolniona ze służby z dniem 21.02.2023 r. na podstawie rozkazu personalnego z 11.11.2022 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Wskazał, że skarżącej wypłacono uposażenie za styczeń i luty 2023 r. ustalone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wypłaty, w oparciu o wysokość kwoty bazowej i jej mnożnika. Nadto, skarżąca otrzymała nagrodę roczną , odprawę oraz ekwiwalent za niewykorzystane urlopy. Następnie organ szeroko przedstawił motywy braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zaznaczyła, że roszczenie skierowane do Komendanta Powiatowego Policji w Chrzanowie nie miało charakteru administracyjnego, a stanowiło jedynie próbę polubownego przekonania organu do słuszności prezentowanego stanowiska. Podała, że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty stanowi skutek prawomocnych orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne (Sądy Pracy), na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom, przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Podkreślała właściwość sądów powszechnych w sprawach objętych wniesionym do organu I instancji żądaniem akcentując, że wezwanie do zapłaty zostało skierowane w ramach procedury cywilnej, albowiem dochodzone roszczenie ma majątkowy charakter, który choć wynika ze stosunku służbowego, to ma cechy wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. Podawała, że przedmiotem sprawy jest roszczenie majątkowe o charakterze spornym, którego rozstrzygnięcie w przypadku kwestionowania jego zasadności wymaga zastosowania kodeksu cywilnego oraz art. 300 kodeksu pracy. Dowodziła, że w sprawie tej brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej, gdyż "wniesione do Komendanta Policji wezwanie do zapłaty pozbawione jest mocy sprawczej w zakresie inicjacji tego typu postępowania" (pkt 9). Podała, że celowo nie odnosi się szczegółowo do wywodów organu dotyczących twierdzeń o bezzasadności roszczenia z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji, co jest wystarczające do jej uchylenia i umorzenia postępowania jako niedopuszczalnego (pkt 12 odwołania).

Skarżąca domagała się umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

4. Decyzją z 1.04.2026 r. (nr 26/ZW2023-O/2026) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m.in., że sprawy dotyczące uposażeń policjantów należą do zakresu spraw osobowych policjantów. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Stąd też sprawy, dla których podstawą jest art. 41 ust. 1 i 2 ustaw okołobudżetowej na 2023 r., podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, przez co niezasadny był w ocenie organu II instancji zarzut, że właściwym trybem załatwienia tej sprawy była droga postępowania sądowego o zapłatę.

W pozostałej części uzasadnienia organ odwoławczy w sposób merytoryczny ustosunkował się do żądania skarżącej oraz argumentacji przywołanej przez jej pełnomocnika wskazując na brak prawnych podstaw do uwzględnienia tego żądania.

5. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie m.in. następujących przepisów:

a) art. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wezwanie do zapłaty stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznanych świadczeń;

b) art. 1 w zw. z art. 104 par. 1 k.pa. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty;

c) art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego;

d) art. 61a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia oczywistego braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania;

e) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarga domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, względnie ich uchylenia i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów.

Do skargi załączono m.in. pozew o zapłatę z 29.12.2025 r. skierowany przez skarżącą do Sądu rejonowego w Chrzanowie (data prezentaty Sądu – 29.12.2025 r.; k. 18).

6. W odpowiedzi na skargę organ administracji domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

7. Skarga była zasadna.

8. Kluczowy spór w tej sprawie sprowadzał się do oceny dopuszczalności wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznaniu żądania skarżącej sformułowanego w piśmie z 23.12.2025 r. (pkt 1 części historycznej uzasadnienia). Ocenę tego sporu poprzedzić należy kilkoma uwagami ogólnej natury.

9. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości – decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku, to postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu - w oparciu o zasadę oficjalności, zaś gdy przedmiotem tegoż postępowania jest przyznanie stronie uprawnień - wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w tym podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco (por. WSA w Krakowie w wyroku z 30.04.2026 r.; sygn. akt III SA/Kr 131/26). Należy przy tym dostrzec, że k.p.a. przewiduje także (w art. 61 § 2) możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, której jest ono wszczynane na wniosek strony. W takim jednakże przypadku organ administracji publicznej powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób jednoznacznie kategoryczny.

Podsumowując powyższe należy wskazać, że jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na jej wniosek - zgodnie z zasadą skargowości, której wyrazem jest twierdzenie, że to strona (jednostka) rozporządza swoim prawem.

10. Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania zauważyć trzeba, że adekwatne przepisy prawa materialnego nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia wyrównania uposażenia i pozostałych składników uzyskiwanych przez policjanta w związku z odejściem ze służby. Konsekwencją powyższego jest więc stanowisko, że wszczęcie takiego postępowania wymagało wniosku strony (skarżącego).

11. Uwarunkowania kontrolowanej sprawy wskazują, że skarżąca pismem z 23.12.2025 r. sformułował do Komendy Powiatowej Policji "wezwanie do zapłaty". W tak określonej kwalifikacji własnego pisma skarżąca podkreślała zarazem, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej w myśl przepisów k.p.a. Z kolei w odwołaniu skarżąca kontynuował tę argumentację eksponując, iż w reakcji na jego "wezwanie do zapłaty" nie zachodziła w ogóle potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniała wprost, że podjęta przez niego inicjatywa wezwania do zapłaty stanowi skutek orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne, na mocy których przyznawano wyrównania były funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Ponadto zwracał uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich przyznawał, że są podstawy do uzyskania przez Policjantów żądanych wyrównań świadczeń, a w tym względzie pozostaje właściwa jedynie droga przed sądem powszechnym – sądem pracy. Skarżąca podkreślała zarazem, że zakładając korzystanie z tej właśnie ścieżki (sądowej) kierowała do Komendanta Policji wezwanie do zapłaty, tj. wezwanie w ramach procedury cywilnoprawnej wskazując, że zgłaszane roszczenie ma charakter majątkowy, sporny, a jego rozstrzygnięcie wymaga zastosowania kodeksu cywilnego i kodeksu pracy. Wskazywała też (pkt 7 odwołania), że w tej sprawie brak było w ogóle przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż wniosku takiego nie było (por. punkt 3 części historycznej uzasadnienia).

12. W ocenie Sądu, w przedstawionych wyżej uwarunkowaniach ocenianego przypadku nie istniały podstawy do tego, aby orzekające organy administracji potraktowały pismo skarżącego stanowiące wezwanie do zapłaty, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i oczekiwanie ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego w tym właśnie trybie. Pismo to, wespół z ogółem stanowisk prezentowanych przez skarżącą w tej sprawie (w szczególności zawartych w odwołaniu) naprowadzało bowiem jednoznacznie na to, iż inicjatywa skarżącej obejmująca zwrócenia się do Komendanta Policji z powyższym żądaniem miała wyłącznie charakter przesądowego wezwania do zapłaty i nie stanowiła przejawu oczekiwania uruchomienia postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla oceny kontrolowanej sprawy było to, czy z perspektywy przepisów procedury cywilnej wezwanie takie było nieodzowne do skutecznego złożenia pozwu. Niewątpliwe jest bowiem, że wdrożone przez skarżącą zachowanie (skierowanie wezwania do zapłaty) stanowi typową dla obrotu cywilnoprawnego praktykę nakierowaną na dobrowolne spełnienie świadczenia przez dłużnika. W uwarunkowaniach analizowanego przypadku, w ocenie Sądu nie miało też istotnej doniosłości prawnej to, czy skarżącej w istocie przysługiwała (przysługuje) skuteczna przed sądem powszechnym droga do dochodzenia oczekiwanej należności, czy też miarodajna w tym zakresie jest ścieżka postępowania administracyjnego. Przyjęcie bowiem, iż uprawniony podmiot nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, czyniło jego prowadzenie przez organ niedopuszczalnym, zaś dopuszczalność (zasadność) dokonanego przez skarżącą wyboru sposobu ochrony prawnej, podlegać będzie ocenie sądu powszechnego rozpoznającego złożony pozew o zapłatę.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym – zasadą aktualności – organ II instancji (Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie), rozpoznając odwołanie skarżącej - powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ, w tym w szczególności rozważyć i ocenić rzeczywistą intencję (wolę) skarżącej, co do oczekiwań sformułowanych w piśmie skierowanym do organu administracji ("wezwanie do zapłaty"). W przypadku zaś stwierdzenia, że skarżąca z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w ogóle nie wystąpił, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wszak w odwołaniu – co już wskazywano wyżej – skarżąca jasno i kategorycznie komunikowała, że w ogóle nie zwracała się o wszczęcie postępowania administracyjnego, a złożone przez niego wezwanie do zapłaty zostało bezpodstawnie uznane za wniosek o wszczęcie takiego postępowania. W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim stanowcze oświadczenia skarżącej, aktualizowała się kompetencja organu odwoławczego do zweryfikowania stanowiska w kwestii wdrożonego, administracyjnego trybu załatwienia sprawy. Zaznaczyć bowiem należy, że brak wniosku strony, czy też jego cofnięcie w toku postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3.09.2024 r., II OSK 2227/23).

13.1. Mając na względzie zaprezentowane rozważania Sąd uznał, że organ II instancji – z pominięciem treści odwołania skarżącego rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, nie dokonując uprzedniej rewizji zapatrywania odnośnie do wdrożonego w sprawie trybu. Powyższe nakazywało uznać, że obie kontrolowane decyzji zapadły z naruszeniem art. 61 par. 1 k.p.a., przez co Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - w punkcie I. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

13.2. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt II wyroku). Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W tym przypadku, bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy upatrywać w braku wniosku o jego wszczęcie.

13.3. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł w puncie III wyroku działając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10. 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215).