Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie oraz przetwarzanie odpadów wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 14 stycznia 2026 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie oraz przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa [...] (dalej w skrócie: "Marszałek") wskazał, że pismem z dnia 10 października 2025 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") wystąpiła do Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz na przetwarzanie odpadów w instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], powiat [...], na działce o nr ew. [...]. Starosta pismem z dnia 24 listopada 2025 r. przekazał w/w wniosek Marszałkowi, zgodnie z właściwością, w oparciu o przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"), stanowiącym, iż do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się w szczególności instalacje do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione a pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r., poz. 1361 ze zm.). Starosta w w/w piśmie wyjaśnił, że na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia strona wnioskująca o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów oraz na przetwarzanie odpadów w instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych na terenie wskazanej nieruchomości posiada instalację do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę, bowiem maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów przewidzianych do przetworzenia, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, wynosi 810 Mg (w tym: 680 Mg w sektorze 1 i 130 Mg w sektorze 2).

Odnosząc się do powyższego Marszałek wskazał, że w uzyskanej przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowa instalacja, w skład której wchodzi kruszarka i przesiewacz, została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 i pkt 83 lit. b rozporządzenia. W w/w decyzji oraz w karcie charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji, określono, że w ramach planowanego przedsięwzięcia odbywać się będzie: a) zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne w ilości do 2 980 Mg/rok, b) przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych w łącznej ilości do 2 964 Mg/rok, w tym: 2 340 Mg/rok w kruszarce i 624 Mg/rok w przesiewaczu, przy następujących parametrach tych urządzeń: 1) dla kruszarki: wydajność 3,75 Mg/h; maksymalny dzienny czas pracy 2 h/dzień; czas pracy przez 312 dni w roku – z czego wynika, że dobowa wydajność kruszarki wynosi 7,5 Mg/dobę (3,75 Mg/h x 2 h/dobę); 2) dla przesiewacza: wydajność 1 Mg/h; maksymalny dzienny czas pracy 2 h/dzień; czas pracy 312 dni w roku – z czego wynika, że dobowa wydajność przesiewacza wynosi 2 Mg/dobę (1 Mg/h x 2 h/dobę). Wobec powyższego, zgodnie z w/w decyzją środowiskową, dobowa moc przerobowa instalacji składającej się z kruszarki i przesiewacza została określona na poziomie 9,5 Mg/dobę, co potwierdza kwalifikację tej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według Marszałka, pojemność wyznaczonych miejsc magazynowania odpadów umożliwiająca zmagazynowanie w tym samym czasie, przed procesem przetwarzania, odpadów w łącznej ilości wynoszącej 810 Mg, nie decyduje o ilości odpadów możliwych do przetworzenia w ciągu doby w przedmiotowej instalacji, bowiem dobowa moc przerobowa tej instalacji została określona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na poziomie 9,5 Mg/dobę, co oznacza, że w ciągu doby możliwe jest przetworzenie 9,5 tony odpadów. W ocenie Marszałka, wniosek dotyczy zatem instalacji, dla której w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określone zostały wymagania, warunki pracy i parametry (m.in. godzinowa wydajność, maksymalny dzienny czas pracy oraz ilość dni pracy w roku), które są wiążące dla podmiotu planującego uruchomienie i eksploatację tej instalacji. Skoro w decyzji środowiskowej określono, że jest to instalacja mogącą przetwarzać odpady w ilości 9,50 Mg w ciągu doby, czyli poniżej 10 Mg na dobę oraz zakwalifikowano tę instalację do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – to nie ma podstaw, aby przedmiotową instalację zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 25 lutego 2026 r., Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem Starosty, o kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje w niniejszym przypadku ilość magazynowanych odpadów, czy też deklarowana przez stronę lub faktyczna ilość przetwarzanych odpadów, lecz okoliczność, że instalacja taka może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie oraz przetwarzanie odpadów. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są w tej sprawie art. 168 i art. 169 u.o. Zgodnie z art. 168 u.o., zadania samorządu województwa, o których mowa m.in. w art. 41 ust. 3 pkt 1 i art. 46, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W świetle zaś art. 169 u.o., minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 11 ust. 4 i art. 168, z wyjątkiem spraw określonych w art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2.

Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów oraz prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia. W świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii – zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że oceniania instalacja jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem w ramach prowadzonej działalności Spółka w instalacji do przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych będzie prowadzić przetwarzanie odpadów, stosując dwa rodzaje procesów odzysku, tj.: 1) R13 "Magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12"; 2) R3 "Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki". Według wniosku, maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów przewidzianych do przetworzenia, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, wynosi 810 Mg (z czego: 680 Mg odpadów będzie magazynowanych w sektorze 1, natomiast 130 Mg odpadów będzie magazynowanych w sektorze 2). Zakład ma zatem możliwość magazynowania odpadów w ramach odzysku odpadów metodą R13, w ilości 810 Mg/dobę. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją do przetwarzania odpadów, mogącą przyjmować odpady w ilości większej niż 10 ton na dobę. Zatem instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R13 posiada zdolność przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż 10 Mg (ton) na dobę. Przemawia za tym również wskazana przez Spółkę łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie, na poziomie 810 Mg (ton), co oznacza, że przedsiębiorca zamierza magazynować jednocześnie do 810 Mg (ton) odpadów przewidzianych do przetworzenia. W świetle powyższego uznać należy, że przetwarzanie odpadów w procesie R13 będzie prowadzone w instalacji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, tj. instalacji mogącej przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę, czyli będzie przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto zauważyć należy, iż z wniosku Spółki wynika, że urządzenia stosowane w procesie przetwarzania odpadów, tj. kruszarka szczękowa oraz przesiewacz, posiadają następującą wydajność: "Zgodnie ze specyfikacją techniczną wydajność kruszarki wynosi od 1,5 Mg/h dla frakcji 10 mm do 7,5 Mg/h (ton na godzinę) dla frakcji 50 mm (...)", natomiast "Zgodnie ze specyfikacją techniczną wydajność przesiewacza wynosi od 1,5 Mg/h dla frakcji drobnej do 2,4 Mg/h dla frakcji grubej".

Odnosząc się zaś do stanowiska Marszałka zawartego we wniosku, stwierdzić należy, że faktyczna wydajność instalacji wskazana przez Spółkę nie przesądza o właściwości organu. Jak stanowi przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, rozstrzygająca jest ilość odpadów, jakie instalacja może przyjąć w ciągu doby.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia, wskazując Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.