II SAB/Kr 140/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-29	
Data wpływu	2023-06-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 420/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 119 pkt 4 , art 149 par 1 , 1a , 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie Tomasza Waszczuka sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 lutego 2023 r. I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w K. dopuściło się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w K. na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 lutego 2023 r. przesłanym przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) z adresu poczty elektronicznej: pisma@krakowdlamieszkancow.com na adres poczty elektronicznej MPEC S.A.: mpec@mpec.krakow.pl wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie zawartym w poniższych pytaniach:

1. Jaka kwota z budżetu spółki MPEC S.A. w Krakowie została zapłacona za usługę utworzenia/zmiany obecnie funkcjonującej witryny internetowej?

2. Jaką nazwę nosi podmiot, któremu zlecono utworzenie/zmianę obecnie funkcjonującej witryny internetowej spółki MPEC S.A. w Krakowie?

Wobec nieudzielenia wnioskowanej informacji Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w K. wniosło następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 12 czerwca 2023 r. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na ww. wniosek z dnia 20 lutego 2023 r. (wniosek o ponowne rozpatrzenie z dnia 16 maja 2023 r.). Skarżąca zarzuciła stronie przeciwnej naruszenie:

- art. 4 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: u.d.i.p.) poprzez błędne uznanie podmiotu obowiązanego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz, że sam podmiot z racji na osobowość prawną spółki prawa handlowego nie udziela wnioskowanych informacji dotyczących dysponowanym mieniem,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji w trybie k.p.a.,

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji w terminie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezesa Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej - Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A w Krakowie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od podmiotu obowiązanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że skarżona spółka MPEC w pismach z 6 marca i 22 maja 2023 r. (obydwa oznaczone znakiem sprawy DCZ/0181/10/2023) nie odpowiedziała, pomimo prawnego obowiązku wynikającego z u.d.i.p. na zadane pytanie, natomiast udzieliła lakonicznej informacji, jakoby wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, zamieszczając nieadekwatne dla przedstawianego stanowiska orzecznictwo.

Skarżąca wskazała nadto, że informacjom, o których udostępnienie wystąpiła, nie można odmówić waloru informacji publicznej ze względu na charakter dotyczący majątku osoby prawnej, której akcjonariuszem w 100% posiadanych akcji jest Krakowski Holding Komunalny S.A. będący z kolei w 100% posiadanych akcji akcjonariuszem dysponującej wyłącznie mieniem publicznym Gminy Miejskiej Kraków zatem, że wniosek skarżącej, z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest w pełni zasadny (art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a in fine u.d.i.p.).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r.(sygn. III OSK 4495/21) - Informacje o przedmiotach (per analogiam: usługach) nabytych ze środków publicznych są informacjami publicznymi.

Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie udzieliło jedynie informacje wskazujące na brak jego zdaniem charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, w pismach z 6 marca i 22 maja 2023 r. (obydwa oznaczone znakiem sprawy DCZ/0181/10/2023), takim działaniem naruszając dyspozycję art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. obligującą do wydania w przedmiotowym zakresie decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, tj. skarżącej nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Krakowie wniosło o oddalenie skargi w całości, a w razie ewentualnego stwierdzenia bezczynności – o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; o zasądzenie od skarżącej na rzecz MPEC S.A. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 6 marca 2023 r., znak: DGZ/0181/3/2023, MPEC S.A. powiadomiło skarżącą, że żądane informacje związane są z wykonaniem umowy, której przedmiot nie stanowi podstawowej działalności Spółki, a więc nie dotyczy wykonywania zadań publicznych, zatem zgodnie z art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne poza zakresem wykonywania przez nie zadań o charakterze publicznym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko i wyłącznie do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Wobec powyższego stwierdzono, iż wniosek z dnia 20 lutego 2023 r. w zakresie udostępnienia informacji w przedmiotowej sprawie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje podstawy w przepisach tej ustawy, gdyż żądanie dotyczy informacji nie mających charakteru informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że obowiązek posiadania strony internetowej przez spółki akcyjne wynika z art. 5 § 5 ustawy Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.), który pojawił się w nowelizacji tejże ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r.: "Spółka akcyjna i spółka komandytowo-akcyjna prowadzą własne strony internetowe i zamieszczają także na tych stronach, w miejscach wydzielonych na komunikację z akcjonariuszami, wymagane przez prawo lub ich statuty ogłoszenia pochodzące od spółek".

Poinformowano skarżącą, że obecna wersja strony internetowej funkcjonuje od kwietnia 2020 roku i została zaprojektowana przede wszystkim w taki sposób, aby stanowiła skuteczne narzędzie komunikacji z kontrahentami poprzez zakładki takie jak: e-BOK, Dla projektanta, Jak przyłączyć budynek, Platforma zakupowa. Przetargi, itp.

Skarżąca, na podstawie art. 17 ust. 2 udip dnia 16 maja 2023 roku złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponawiając pytania sformułowane w piśmie z dnia 20 lutego 2023 roku. Skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do uzasadnionego stanowiska zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi z dnia 6 marca 2023 roku, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, stwierdzając jedynie arbitralnie, iż nie udzielono odpowiedzi na wniosek w trybie udip. Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych twierdzeń i dowodów, które mogłyby przyczynić się do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie oczekiwanych przez skarżącą informacji, a nadto nie wykazała, że uzyskanie tych informacji o jakie zawnioskowała jest istotne dla interesu publicznego.

Wobec powyższego organ pismem znak: DCZ/0181/10/2023 z dnia 22 maja 2023 roku, po rozpatrzeniu otrzymanego drogą elektroniczną z adresu poczty elektronicznej: pisma@krakowdlamieszkancow.com na adres poczty elektronicznej MPEC S.A.: mpec@mpec.krakow.pl ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 6 marca 2023 roku.

W dniu 14 czerwca 2023 r. do siedziby MPEC S.A. wpłynęła przedmiotowa skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. z dnia 12 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie.

Zdaniem organu skarga na bezczynność organu nie jest zasadna i zasługuje na oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 udip w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a in fine organ podkreślił, że wprawdzie Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy Miejskiej Kraków w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, lecz wyłącznie w przedmiocie podstawowej działalności Spółki, związanej z realizacją zadań publicznych.

Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji) co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne itp. w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza aktywność ukierunkowaną na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie można zatem zgodzić się z optyką skarżącej, że każda aktywność organu stanowi istotę jego działania w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności osób pełniących funkcje publiczne, niewątpliwie dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Należy zatem przyjąć, że taka aktywność, która jest związana ze sferą funkcjonowania spółki prawa handlowego, jaką jest MPEC S.A. i jednocześnie nie pozostaje w związku z określonymi działaniami ukierunkowanymi na wypełnianie zadań publicznych nie stanowi działalności, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Istnieje zatem sfera ogólnej działalności podmiotów realizujących cele publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 udip. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja która dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. I ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z 11 marca 2015r., sygn. I OSK 918/14).

Podniesiono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Dla ustalenia, czy dana informacja ma walor informacji publicznej, konieczna jest każdorazowa dokładna weryfikacja stanu faktycznego sprawy. Zakres przedmiotowy tej ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie tworzy podstawy do publicznego dostępu do wszelkich informacji związanych z funkcjonowaniem Spółki.

W tym miejscu powołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 656/17 w którym wskazano, iż "Nie można podzielić stanowiska, że w zasadzie każda informacja w jakikolwiek sposób dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne, tj. wytworzona przez taki podmiot i znajdująca się w jego posiadaniu, stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej [...] Dla uznania informacji za publiczną w rozumieniu udip konieczne jest wykazanie, że informacja ta dotyczy bezpośrednio działalności publicznej spółki".

Nie może zatem utrzymać się stanowisko skarżącej, iż skoro MPEC S.A. jest spółką realizującą zadania publiczne, to każda informacja związana z funkcjonowaniem spółki, w tym także informacje o zawieranych umowach nie dotyczących działalności podstawowej organu, a w tym wypadku informacja o wysokości kwoty wydatkowanej na usługę utworzenia/zmiany witryny internetowej organu oraz o podmiocie, jaki wykonywał na zlecenie MPEC S.A. w Krakowie tę usługę, stanowi informację publiczną w rozumieniu udip Zawierając umowy o świadczenie usług, umowy zlecenia lub inne umowy nienazwane, Spółka nie działa i nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako zleceniodawca, czy zamawiający. Ze względu na powyższe oraz biorąc pod uwagę tajemnicę przedsiębiorstwa, każdy wniosek o udostępnienie danych, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest rzetelnie i szczegółowo analizowany oraz rozpatrywany w terminach ustawowych.

Przede wszystkim wskazać należy, iż MPEC S.A. jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Krakowski Holding Komunalny Spółka Akcyjna z siedzibą w Krakowie. Spółka nie jest jednostką sektora finansów publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). Należy podkreślić, że Krakowski Holding Komunalny S.A. jako jednoosobową spółka Gminy Miejskiej Kraków jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki. Majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością MPEC S.A. jako spółki prawa handlowego, nie jest zaś majątkiem Gminy.

MPEC S.A. nie jest jednostką samorządu terytorialnego czy organem administracji publicznej. MPEC S.A. nie jest też jednostką sektora finansów publicznych, ale przedsiębiorcą, spółką prawa handlowego, prowadzącą działalność gospodarczą w formie spółki akcyjnej. Działalność MPEC S.A. prowadzona jest w oparciu ojej własne środki finansowe i nie jest w żaden sposób finansowana ze środków budżetowych Gminy Miejskiej Krakowa. Działalność MPEC S.A. jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162), a organami uprawnionymi do kontrolowania działalności i funkcjonowania spółek kapitałowych, nawet z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w tym Gminy Miasta Krakowa, są wyłącznie organy wymienione w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.)., w szczególności rada nadzorcza i walne zgromadzenie.

Nie do zaakceptowania jest sposób wnioskowania zaprezentowany przez skarżącą, która założyła, że z uwagi na realizację przez MPEC S.A. zadań statutowych dotyczących zaopatrzenia w energię cieplną mieszkańców miasta, przysługuje mu uprawnienie do uzyskania wszelkich informacji, w tym także z zakresu zawieranych umów, nie związanych z podstawową, statutową działalnością spółki. MPEC S.A., jako przedsiębiorstwo energetyczne, dostarcza energię cieplną dla zapewnienia centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej dla swoich odbiorców na terenie miasta Krakowa, realizując w tym zakresie zadania własne Gminy Miejskiej Kraków, dotyczące zaspokajania zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 3 Statutu, Spółka ma na celu realizację zadań własnych Gminy Miejskiej Kraków o charakterze użyteczności publicznej, polegających na zaopatrzeniu w energię cieplną oraz ciepłą wodę oraz utrzymaniu miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w szczególności: 1. wytwarzanie, obrót, przesyłanie i dystrybucja ciepła w miejskiej sieci cieplnej, 2. produkcja ciepłej wody i pary, 3. remonty i modernizacja istniejących sieci i urządzeń ciepłowniczych, budowa sieci cieplnych oraz przyłączanie nowych odbiorców do miejskiej sieci cieplnej, prowadzenie i w współudział w inwestycjach na rzecz PONE i energooszczędnych, produkcję kompaktowych węzłów ciepłowniczych dla instalacji centralnego ogrzewania (c.o.), ciepłej wody użytkowej (c.w.u.) wentylacji i klimatyzacji.

Zdaniem organu, w rozpatrywanym stanie faktycznym mamy do czynienia z danymi dotyczącymi swobodnie zawieranych umów, kreujących zakres obowiązków i praw jej stron (zleceniodawcy i zleceniobiorcy). Umowy tego typu nie stanowią informacji publicznych, a nadto są objęte szczególną ochroną z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.

W ocenie organu informacje z zakresu zawieranych umów nie dotyczących podstawowej działalności MPEC S.A. nie mają charakteru informacji publicznej. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, nie zawierające danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 181/13) Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem umowa zawierana z wykonawcą strony internetowej, nie jest informacją publiczną, to nie podlega ona, ani jej treść i warunki, udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konkludując, skoro żądanych przez skarżącą informacji, o których mowa we wniosku, nie mógł organ zakwalifikować do kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie sposób stwierdzić, że MPEC S.A. pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Zatem również zarzut ad. II skarżącej, że organ naruszył art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 udip poprzez niewydanie decyzji w trybie k.p.a. jest chybiony. Wnioskowane do udostępnienia informacje nie stanowią bowiem informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącą z dochowaniem ustawowych terminów.

Idąc dalej, zdaniem organu, nie można zgodzić się zarzutem skarżącej w postaci naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie MPEC S.A nie można przypisać mu bezczynności w działaniu. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy, przy czym nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie w przypadku, gdy organ - będąc do tego właściwym - nie załatwił toczącej się przed nim sprawy w wymagany prawem sposób.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.08.2015 r. sygn. II SAB/Wa 322/15).

Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W takim stanie rzeczy organ nie jest bowiem zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29.07.2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.10.2012 r., sygn. akt I OSK 2437/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12.04.2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 59/19).

Podobne stanowisko znaleźć można w licznym orzecznictwie sądowym, tj. "Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.04.2013 r. sygn. II SAB/0122/13).

W świetle poczynionych uwag, w rozpatrywanym stanie faktycznym, Spółka prawidłowo wystosowała do skarżącej pismo informacyjne. Nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej.

Na marginesie organ dodał, że od pisma informacyjnego nie przysługiwał skarżącej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 17 ust. 2 udip. Wniosek taki przysługuje bowiem wyłącznie w przypadku wydania przez organ decyzji. Z tego względu nie można podzielić stanowiska skarżącej, że Spółka pozostawała w stanie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów.

Z ostrożności jednak, na wypadek stwierdzenia przez Sąd bezczynności, organ wniósł, by Sąd uznał, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter ewentualnej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd winien stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia."

Działanie MPEC S.A. w niniejszej sprawie z pewnością nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi. Stanowisko w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostało przedstawione w piśmie z 6 marca 2023 r. a następnie pismem z dnia 22 maja 2023 roku (po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zatem nie można w zaistniałej sytuacji uznać, że wniosek został zignorowany, czy też nastąpiło ze strony organu jakieś zaniechanie będące wyrazem złej woli lub lekceważenia skarżącej.

Pismem z dnia 20 września 2023 r., k. 44, udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód w Krakowie, wnosząc o: zobowiązanie Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Krakowie do udzielenia informacji; stwierdzenie, że Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Krakowie dopuściło się bezczynności, a bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a.. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

W sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Taka sytuacja także nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

Jeżeli natomiast na moment wyrokowania bezczynność nadal istnieje, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że został spełniony zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wskazał sam organ w odpowiedzi na skargę, Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Krakowie, jako podmiot wykonujący zadania publiczne poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy Miejskiej Kraków w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd jednak nie podziela stanowiska organu, jakoby obowiązek - wykonującego zadania publiczne Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. - udostępniania informacji publicznej ograniczał się wyłącznie do przedmiotu podstawowej działalności Spółki, związanej z realizacją zadań publicznych.

Zdaniem Sądu skarżony podmiot, wykonujący zadania publiczne, jest obowiązany do udostępnia wszelkiej posiadanej informacji publicznej.

Spornym pomiędzy stronami było natomiast, czy żądana przez skarżącą informacja, dotycząca kosztu aktualnej witryny internetowej MPEC S.A. w Krakowie oraz jej wykonawcy, stanowi informację publiczną.

W związku z tym trzeba wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest również informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Zdaniem Sądu informacjom żądanym wnioskiem z 20 lutego 2023 r. nie można odmówić waloru informacji publicznej ze względu na charakter dotyczący majątku osoby prawnej, której akcjonariuszem w 100% posiadanych akcji jest Krakowski Holding Komunalny S.A. będący z kolei w 100% posiadanych akcji akcjonariuszem dysponującej wyłącznie mieniem publicznym Gminy Miejskiej Kraków.

W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 20 lutego 2023 r. informacje: "Jaka kwota z budżetu spółki MPEC S.A. w Krakowie została zapłacona za usługę utworzenia/zmiany obecnie funkcjonującej witryny internetowej?; Jaką nazwę nosi podmiot, któremu zlecono utworzenie/zmianę obecnie funkcjonującej witryny internetowej spółki MPEC S.A. w Krakowie?" - mieściły się niewątpliwie w kategorii informacji publicznej. Walor informacji publicznej posiadają bowiem dane dotyczące wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne, jakim jest MPEC S.A. w Krakowie.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu za usługę utworzenia/zmiany obecnie funkcjonującej witryny internetowej, jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17 (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego względu Sąd uznał, że żądane przez skarżącą wnioskiem z 20 lutego 2023 r. informacje - jako stanowiące informacje o gospodarowaniu środkami pieniężnymi z zasobów publicznych - są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. wskazać należy, że wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ w drodze decyzji administracyjnej może również umorzyć postępowanie w razie braku współdziałania wnioskodawcy z organem przez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd, na podstawie dokumentów nadesłanych przez organ, stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił żądanej wnioskiem z 20 lutego 2023 r. informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia czy o umorzeniu postępowania, poprzestając tylko na dwukrotnym pisemnym, ogólnikowym poinformowaniu wnioskodawcy o stanowisku organu.

Skarżony MPEC S.A., w odpowiedzi na wniosek z 20 lutego 2023 r., pismem z dnia 6 marca 2023 r. powiadomił skarżącą, że żądane informacje związane są z wykonaniem umowy, której przedmiot nie stanowi podstawowej działalności Spółki, a więc nie dotyczy wykonywania zadań publicznych, zatem zgodnie z art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne poza zakresem wykonywania przez nie zadań o charakterze publicznym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poinformowano też skarżącą, że obecna wersja strony internetowej funkcjonuje od kwietnia 2020 roku i została zaprojektowana przede wszystkim w taki sposób, aby stanowiła skuteczne narzędzie komunikacji z kontrahentami poprzez zakładki takie jak: e-BOK, Dla projektanta, Jak przyłączyć budynek, Platforma zakupowa. Przetargi, itp.

Skarżąca pismem z 16 maja 2023 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponawiając pytania sformułowane w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r.

W odpowiedzi skarżony MPEC S.A., pismem z dnia 22 maja 2023 r., podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 6 marca 2023 r.

Nie jest przy tym rolą wnioskodawcy przekonywać zobowiązany podmiot, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Ocena charakteru wnioskowanej informacji leży po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W niniejszej sprawie organ jednak nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, lecz w ogóle jej nie udostępnił, dokonując błędnej kwalifikacji, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd uznał zatem, że organ bezpodstawnie nie udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Poza tym uczynił to w nieodpowiedniej formie, bo w formie pisma. Skoro organ nie spełnił omawianego żądania zawartego we wniosku i nie wydał decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to zarzut bezczynności w tym zakresie należało uwzględnić.

Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna tak w dniu jej wniesienia, jak i w dniu wyrokowania, kiedy to stan bezczynności nadal nie ustał, a żądana informacja nie została skarżącej udzielona. MPEC S.A. nadal nie załatwił wniosku skarżącej, zgodnie z regulacją art. 13 – 16 u.d.i.p.

Z tego też powodu skargę należało uwzględnić i, w oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązać Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt I wyroku).

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że dla zasadności skargi na bezczynność (stwierdzenia stanu bezczynności) nie mają znaczenia powody, dla których określony akt (czynność) nie został podjęty, w szczególności zaś, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Powyższe kwestie mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują, by niedziałanie organu było celowe, czy zawinione w stopniu rażącym. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów.

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ, zgodnie ze swym przekonaniem, udzielił odpowiedzi pismem z 6 marca 2023 r. W dniu 22 maja 2023 r. organ przesłał w odpowiedzi na ponaglenie kolejne pismo.

Zaniechanie realizacji wniosku nie było więc skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, a – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – wynikało z przedstawionych w niej przyczyn.

Sąd wziął również pod uwagę, że MPEC S.A. nie jest wyspecjalizowany w sprawach z zakresu informacji publicznej i tego typu postępowania mogą stanowić dla niego materię atypową, niezwiązaną bezpośrednio z profilem działalności.

Zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. W niniejszej sprawie takie kwalifikowane naruszenie nie miało miejsca.

Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku.

Nie było podstaw do orzekania z urzędu w oparciu o normę art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności.

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – o co z resztą nie wnioskowano w skardze. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17 (publikowany w zbiorze internetowym CBOIS): "Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną."

Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd w niniejszej sprawie zasądził zatem na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.