Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. R., K. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB) utrzymał w mocy decyzję P. I. N. B. dla Miasta K. (dalej jako PINB) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję muru oporowego zlokalizowanego w K. wzdłuż nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]), a nieruchomością przy ul. [...] (działka nr [...]).

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym prawnym.

W związku z wystąpieniem K. R. i P. R. (dalej jako skarżący) informującym o budowie bez zezwolenia muru oporowego oraz stanu technicznego tej budowli PINB podjął czynności wyjaśniające. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] lipca 2019 r. organ stwierdził, że od strony działki nr [...] będącej własnością K. R. istnieje płot wykonany z elementów betonowych, o wysokości w jego części około [...] m z widocznym odchyleniem od pionu w kierunku działki nr [...]. Istniejący płot jest własnością M. Z. i M. Z. zamieszkałych w K. przy ul. [...], działka nr [...]. W czasie kontroli K. R. oświadczyła, że płot wybudowano około [...] r. Od strony działki nr [...] stanowiącej własność M. Z. wysokość płotu wynosi około [...] m. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło pismo zawierające dokumentację dotyczącą stanu technicznego ogrodzenia betonowego pomiędzy nieruchomością nr [...] przy ul. [...] zawierające oświadczenie, że od czasu umorzenia postępowania decyzją PINB z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie naprawy ogrodzenia bocznego M. Z. nie dokonał żadnych zmian w ogrodzeniu. W dniu [...] września 2019 r. M. Z. wskazał, że w [...] r. od strony działki [...] wybudowany został płot z płyt betonowych. W tym samym czasie na odcinku płotu około [...] m na wysokości budynku sąsiada, teren został wywyższony na wysokość [...] do [...] cm. Wywyższenie zostało wykonane w celu odprowadzenia wód opadowych w kierunku ul. [...]. płot został wybudowany na jego nieruchomości w odległości od granicy z działką nr [...] około [...] cm. Następnie PINB poinformował, że postępowanie prowadzone będzie w sprawie prawidłowości budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję muru oporowego. M. Z. poinformował organ, że ogrodzenie zostało wybudowane poprawnie o czym świadczy decyzja PINB dla Miasta K. z dnia [...] listopada 2006 r. W dniu [...] października 2019 r. przeprowadzono kontrolę obiektu budowlanego, w której ustalono, że płot betonowy ma długość [...] m, na płocie widoczne są wybrzuszenia i spękania, [...] słupki są odchylone od pionu max [...] cm od góry. W trakcie kontroli M. Z. zobowiązał się wykonać naprawy płotu do końca 2019 r. Następnie K. R. zgłosiła samowolę budowlaną "muru oporowego" wskazując, że M. Z. obłożył "ogrodzenie" masami ziemi co wskazuje na funkcję obiektu – mur oporowy. Płot został obniżony o wysokość jednej płyty. M. Z. w dniu [...] kwietnia 2020 r. przedłożył opinię biegłego z dziedziny rzeczoznawstwa budowlanego, z której wynika że ogrodzenie pełni rolę płotu rozdzielającego przyległe nieruchomości, a jego wysokość jest zmienna na długości, ale w żadnym miejscu nie przekracza [...] m, zatem jego pobudowanie nie wymagało zgłoszenia budowy, ani innych uzgodnień i pozwoleń. W dniu [...] lipca 2020 r. PINB wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w niniejszej sprawie.

Odwołanie od decyzji wniosła K. R. i P. R. zarzucając naruszenie art.145, 7, 8, 12, 35 i 36, 75, 77, 80 k.p.a. domagając się jej uchylenia.

Zaskarżoną decyzją WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że ogrodzenie jest zarówno urządzeniem (art.3 pkt 9 p.b.), jak i obiektem budowlanym (art.29 ust.1 pkt 23 p.b.). Możliwa jest zmiana funkcji istniejącego obiektu budowlanego jakim jest ogrodzenie do funkcji muru oporowego. Istniejące ogrodzenie wzniesione w 2003 r. takiej funkcji nie pełniło, a jedynie rolę płotu rozdzielającego przyległe nieruchomości. Obiekt budowlany stanowi ogrodzenie pomiędzy dwoma przyległymi działkami, do którego wybudowania zgodnie z art.29 ust.1 pkt 7 p.b. w zw. z art.30 p.b. regulowanego w Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz.414 i obowiązującego przed 2015 r. – nie była wymagana decyzja pozwolenia na budowę, bowiem z brzmienia w/w art. wynikało, że nie wymagała budowa ogrodzeń za wyjątkiem przylegających do drogi ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości [...] m. Zgodnie z obowiązującym w 2003 r. – tj. na rok wykonania robót budowlanych stanem prawnym – nie istniał i w dalszym ciągu nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia na wykonanie ogrodzenia do [...] m wysokości. Zatem zgodnie z obowiązującym na 2003 r. prawem budowlanym nie istniał i w dalszym ciągu nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia na wykonanie ogrodzenia do [...] m wysokości. Nadto ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia oraz nie grozi mu zawalenie.

W tak ustalonym stanie faktycznym, zdaniem organu, brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane. W związku z powyższym, postępowanie skutkować musiało jego umorzeniem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. R. i P. R., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, brak w sprawie bezprzedmiotowości postępowania, nieruchomość której dotyczy postępowanie jest objęta konserwatorem zabytków, poza tym doszło w sprawie do naruszenia wielu przepisów m.in. też prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 159 ze zm. – dalej p.p.s.a.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem.

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo w ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, podjętych przez organy czynności wyjaśniających i treści uzasadnienia decyzji Sąd uznał, że okoliczności faktyczne i istota sprawy zostały wyjaśnione i ocenione w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji zostało wykazane, że przedmiotowe postępowanie, na obecnym jego etapie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie jest dotknięte wadami polegającymi na nie rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz braku pełnej oceny materiału dowodowego, co stanowiłoby naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. Również uzasadnienie decyzji nie zawiera braków w zakresie motywowania stanowiska organu, co umożliwia ocenę poprawności rozumowania i nie narusza art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., a w konsekwencji także art. 105 § 1 K.p.a.

Wyjaśniając bliżej powyższe stanowisko, zauważyć wypada, że w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Przedmiotem kontroli jest decyzja umarzająca postępowanie dotyczące budowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję muru oporowego zlokalizowanego w K. wzdłuż nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]), a nieruchomością przy ul. [...] nr [...] (działka nr [...]). W niniejszej sprawie należy zaakceptować stanowisko organu co do zasadności umorzenia postępowania, już choćby z tego względu, że zostało jednoznacznie wyjaśnione, że wykonane ogrodzenie - obiekt budowlany stanowi ogrodzenie pomiędzy dwoma przyległymi działkami o wysokości niższej niż [...] m.

Obiekt budowlany będący przedmiotem badania stanowi ogrodzenie - płot, do którego wybudowania zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b w zw. z art. 30 Prawa budowlanego regulowanego w Dz.U. z 1994 nr 89 poz.414 i obowiązującego przed 2015 r. - nie była wymagana decyzja pozwolenia na budowę, bowiem z brzmienia w/w art. wynikało, że nie wymagała pozwolenia budowa ogrodzeń za wyjątkiem przylegających do drogi, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości [...] m.

Zgodnie więc z obowiązującym na 2003 rok - tj. na rok wykonania robót budowlanych stanem prawnym - nie istniał i w dalszym ciągu nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na wykonanie ogrodzenia do [...] m wysokości.

Biorąc powyższe pod uwagę, organy dokonały właściwej kwalifikacji wykonanych robót i właściwie oceniły stan prawny zaistniały w sprawie, uznając, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt. 23 i art. 30 ust. 1 pkt. 3 P.b. ogrodzenie z uwagi na wysokość poniżej [...] m zwolnione jest z reglamentacji administracyjnej i nie wymaga dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto pismem z dnia [...] września 2020 r. WWINB na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. wydał zlecenie PINB celem sporządzenia przez organ powiatowy szkicu całego obiektu budowlanego określającego dokładne położenie oraz wymiary poszczególnych odcinków obiektu, wskazanie funkcji jaką pełni obiekt budowlany, ocenę techniczną obiektu ze wskazaniem, czy stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa lub życia ludzi.

Dnia [...] października 2020 r. PINB przeprowadził na zlecenie WWINB kontrolę obiektu, na podstawie której sporządzono protokół kontroli nr [...], w którym dokonano obmiaru ogrodzenia, zdjęć oraz szkicu.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, ogrodzenie będące przedmiotem niniejszej sprawy nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia oraz nie grozi mu zawalenie. Powyższe wynika z ustaleń PINB wyrażonych w piśmie kierowanym do WWINB z dnia [...] października 2020 r., iż ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W tym miejscu warto podkreślić, że przedłożone przez skarżącego orzeczenie techniczne ogrodzenia zostało sporządzone w [...] r. na podstawie stanu technicznego obowiązującego na dzień sporządzania przedmiotowego dokumentu. Natomiast ocena techniczna przedstawiona przez PINB dotyczy stanu faktycznego, obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z poczynionej kontroli wybrzuszenia czy odchylenia od pionu w kierunku płotu mogły mieć miejsce w związku z posadowieniem przy płocie tui, które w wyniku rozrostu mogły napierać na płot. Jednak mimo tego, ogrodzenie nie stanowi zagrożenia zawalenia się. Ponadto jak wynika z dokumentacji i pism skarżącego, nadmiar ziemi był usunięty przed kontrolą pracowników nadzoru budowlanego, co miało niewątpliwy wpływ na ocenę stanu technicznego oraz funkcji jaką pełni ogrodzenie.

W tym miejscu należy podkreślić, że celem postępowania naprawczego z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem i to obecnie obowiązującym. Stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami prawa budowlanego, ale i z innymi normami prawa administracyjnego w tym dotyczącymi ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, sanitarnymi (por. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17). W związku z tym, prowadząc postępowanie w trybie naprawczym organ uprawniony jest do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, wskazanych w art. 51 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Jedynie w sytuacji ustalenia, że nie zachodzi konieczność wykonania przez inwestora czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności o których mowa. Dopiero wówczas, organ uprawniony jest do umorzenia postępowania. Wydanie takiej decyzji kończy w istocie postępowanie naprawcze. Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest władny i uprawniony do umorzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalone zostanie, że w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych brak jest podstaw prawnych do jakiejkolwiek władczej ingerencji organu. Umorzenie postępowania, stanowi więc następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a. Słusznie zatem w ocenie Sądu organy nie dopatrzyły się uchybień, które stanowiłyby naruszenie obowiązujących przepisów prawa budowlanego.

Zatem wobec stwierdzenia, iż nie zachodzą podstawy do nałożenia jakichkolwiek obowiązków, organ prawidłowo zakończył postępowanie administracyjne decyzją je umarzającą, a Sąd stwierdzając bezzasadność zarzutów skargi na podstawie przepisu art.151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.