III SA/Kr 642/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-13	
Data wpływu	2021-05-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność załącznika do uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; Art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; Art. 21, art. 23a, art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXII/285/2013 w sprawie: Uchwalenia Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska zmienionej uchwałą z dnia 26 marca 2019 r. nr VI/52/19 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie zmiany Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie § 42 ust. 4 oraz § 53a ust. 7.	
Uzasadnienie
Rada Gminy w Kalwarii Zebrzydowskiej podjęła w dniu 27 czerwca 2013 r. uchwałę nr XXXII/285/2013 w sprawie: Uchwalenia Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą z dnia 26 marca 2019 r. Nr VI/52/19 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie zmiany Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust, 2 pkt 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 42 ust. 4 i § 53a ust. 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zmienionej uchwałą z dnia 26 marca 2019 r. Nr VI/52/19 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie zmiany Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska.

Skarżący zarzucił, że art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Skarżący podniósł, że konsekwencją podległości radzie gminy jest ciążący na komisjach obowiązek przedkładania radzie planu pracy oraz sprawozdań z działalności komisji. Szczegółowe zasady realizacji tego obowiązku ustalają statuty gmin lub regulaminy rad. Statut Gminy Kalwaria Zebrzydowska w § 42 ust. 4 stanowi, że "Komisje mogą sporządzać i przedkładać roczne plany pracy oraz sprawozdania z działalności". Dla uniknięcia wszelkich wątpliwości konieczne jest wyraźne zapisanie w statucie obowiązku przedkładania planów pracy i sprawozdań z działalności. Wskazuje na to literalne brzmienie art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący podniósł, że art. 28aa ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w debacie nad raportem o stanie gminy składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami co najmniej 20 osób – w przypadku gmin do 20000 mieszkańców. W związku z takim brzmieniem przepisu zapis w § 53a ust. 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały jest błędny i sprzeczny z powołanym wyżej przepisem ustawy, gdyż wprowadza wymóg, aby zgłoszenie było poparte podpisami co najmniej 50 osób.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej nieuwzględnienie z uwagi na fakt, iż na najbliższej zwyczajnej sesji Rady Miejskiej w dniu 24 czerwca 2021 r. zostanie podjęta uchwała w sprawie zmiany Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska korygująca kwestionowane przez skarżącego zapisy Statutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXII/285/2013 w sprawie: Uchwalenia Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska, zmieniona uchwałą z dnia 26 marca 2019 r. Nr VI/52/19 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie zmiany Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zgodnie z § 42 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały: "Komisje mogą sporządzać i przedkładać roczne plany pracy oraz sprawozdania z działalności". Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 u.s.g. "Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności". Artykuł 21 ust. 3 u.s.g. zawiera in principio sformułowanie, że komisje podlegają radzie gminy. Konsekwencją tejże podległości jest ciążący na komisjach obowiązek przedkładania radzie planu pracy oraz sprawozdań z działalności komisji. Szczegółowe zasady realizacji tego obowiązku ustalają statuty gmin lub regulaminy rad. Rację ma skarżący, iż zapis § 42 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazujący na możliwość sporządzania i przedkładania przez komisje rocznych planów pracy oraz sprawozdań z działalności narusza art. 21 ust. 3 u.s.g., który przewiduje obowiązek komisji w tym zakresie.

Z kolei zgodnie z § 53a ust. 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały: "Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6 składa do Przewodniczącego Rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami co najmniej 50 osób". Zgodnie z art. 28aa ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym "Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trybie określonym w ust. 6, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: 1) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 20 osób; 2) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 50 osób".

6.

Art. 23aa ust 7 u.s.g. oraz § 53a ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały mają tożsame brzmienie: "W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos".

Skoro organ przyznaje, że Gmina Kalwaria Zebrzydowska jest gminą, w której liczba mieszkańców nie przekracza 20000, to oznacza, że zapis § 53a ust. 7 załącznika nr 1 jest ewidentnie sprzeczny z art. 28aa ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Kalwarii Zebrzydowskiej w zakresie § 42 ust. 4 i § 53a ust. 7 załącznika nr 1, wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność w powyższym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na marginesie należy podnieść, że uchylenie uchwały nie ma wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę, z uwagi na odmienne konsekwencje uchylenia uchwały oraz stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały ingeruje w jej moc obowiązującą ze skutkiem ex tunc, od początku obowiązywania uchwały, natomiast uchylenie uchwały wywołuje skutki ex nunc, z chwilą uchylenia. Uchylenie uchwały nie powoduje zatem pozbawienia Sądu kompetencji do dokonania oceny jej zgodności z prawem.