II OSK 481/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-09-02	
Data wpływu	2013-02-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Miron
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1852/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 38 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Malgorzata Miron Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1852/12 w sprawie ze skargi B. M. i W. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 marca 2011 r. nr XIII/214/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. i W. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 31 marca 2011 r. nr XIII/214/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w punkcie I. stwierdził nieważność § 37 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w zakresie przebiegu 4.KD-L ul. [...]; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt I. wyroku do czasu jego uprawomocnienia; w punkcie III. zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżących kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skargę na powyższą uchwałę skarżący poprzedzili wezwaniem Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do działek gruntu stanowiących ich własność, tj. działek o nr ew. [...]. Organ nie ustosunkował się do tego wezwania.

W skardze na uchwałę B. M. i W. M. żądali jej uchylenia w całości, a w szczególności w części obejmującej działki skarżących o numerach [...] i część działki [...]. W skardze zarzucili naruszenie obowiązującego prawa ustaleniami zawartymi w szczególności w § 31 ust. 1 pkt 1 lit. a, w § 31 ust. 1 pkt 2, w § 31 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i c, oraz w § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r. w części skargę tę uwzględnił. Stwierdził nieważność § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 37 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki gruntu nr [...], § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] oraz graficznego załącznika do zaskarżonego planu w części dotyczącej działki nr [...].

W wyniku kontroli powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uznając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności § 31 ust. 2 pkt 1 lit. c zaskarżonego planu miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istnieją istotne powody, aby przyjąć, że w planie miejscowym można określać m.in. takie parametry działek jak szerokość ich frontu, także w odniesieniu do działek, które mają powstać w wyniku podziału przeprowadzanego na podstawie przepisów art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu drugiej instancji, nie zachodzi na tyle istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 tej ustawy, aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur.

Drugie zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie w kontekście zarzutów skargi sprowadzało się do pytania o możliwość zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) jako podstawy ustaleń planu miejscowego. NSA stwierdził, że jakkolwiek słusznie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w której obiekt budowlany "znalazł się" w pasie drogowym m.in. w wyniku zmiany lub uchwalenia planu miejscowego (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., II GSK 499/08), to jednak nie oznacza to, że o pozostawieniu takiego obiektu w pasie drogowym można przesądzić w planie miejscowym. Nie jest bowiem możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w planie miejscowym przebiegu pasa drogowego, a ocena w tym zakresie należy do zarządcy drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było ustaleń planu miejscowego oprzeć na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nadto stwierdzono, że kwestionowany plan miejscowy jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczny. Jednego z jego postanowień nie można byłoby wykonać. Nie można bowiem pozostawić w liniach rozgraniczających części budynku skarżących i jednocześnie w tym samym miejscu, niejako przez ten budynek, poprowadzić ścieżki rowerowej przewidzianej w planie. Zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek jest dopuszczalne - jak podkreślił NSA - tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez gminę, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów zdaje się zaś wynikać, że drogę tę można by poprowadzić przez tereny niezabudowane. Bez wyjaśnienia tej kwestii postępowanie organów gminy, mające swój wyraz w poprowadzeniu drogi przez budynek, może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Nadto NSA wskazał, że eliminacja całego § 37 w części dotyczącej działki nr [...] powoduje dysfunkcjonalność ustaleń planu. Na skutek orzeczenia Sądu pierwszej instancji ciągłość planowanej drogi (ul. [...]) została przerwana w miejscu położenia działki nr [...]. W wyniku tych ustaleń Sąd pierwszej instancji został zobowiązany do wyjaśnienia czy przeprowadzenie drogi oznaczonej w planie miejscowym jako "ul. [...]" przez budynek skarżących nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

W powyższych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznawał opisaną sprawę. Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko w części, ponieważ jedynie § 37 zaskarżonej uchwały - w zakresie w jakim przesądził o przebiegu 4.KD-L ul. [...] w odniesieniu do nieruchomości skarżących - naruszył interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w sposób nie znajdujący uzasadnienia w powszechnie obowiązującym prawie. Uwzględniając jednak, że takie rozstrzygnięcie jedynie co do terenu skarżących wywołałoby skutek w postaci dysfunkcjonalności ustaleń planu (przerwałoby ciągłość planowanej drogi nie stwarzając możliwości właściwego jej przebiegu), Sąd stwierdził, że dostrzeżona wadliwość uchwały musiała prowadzić do stwierdzenia nieważności tego paragrafu nie tylko co do działki skarżących oznaczonej nr ew. [...], obręb 4-03-09, lecz w odniesieniu do całego przebiegu drogi publicznej, oznaczonej na planie symbolem 4.KD-L "ul. [...]", której przebieg - naruszający tzw. władztwo planistyczne przysługujące Radzie m. st. Warszawy - może odbiegać znacznie od sposobu wytyczenia tej drogi na rysunku planu.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd zaznaczył, że kwestionowany przez skarżących § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że dla terenu 4.KD-L - ul. [...] (obejmującego obszar działki skarżących o aktualnym nr ew. [...]) dopuszcza się zachowanie znajdującego się w liniach rozgraniczających ulicy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu 4-03-09, z prawem do działań remontowych, bez prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany. W skardze zarzucono, że przepis ten wprowadzono z naruszeniem konieczności ponowienia procedury planistycznej, jak również wpisano bezprawnie rzekomo błędną pow. własności skarżących pod nieistniejącym nr działki ew. [...], bezprawnie ograniczając prawa skarżących do domu jednorodzinnego w sytuacji gdy dom skarżących jest domem wielorodzinnym, a ponadto ograniczono w ten sposób prawo własności skarżących. Teren oznaczony symbolem 4.KD-L stanowi planowaną drogę publiczną klasy lokalnej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady m.st. Warszawy wskazała, że w miejscu planowanej drogi znajduje się część budynku mieszkalnego skarżących, dlatego zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) dopuszczono do istnienia w liniach rozgraniczających planowanej drogi publicznej budynek mieszkalny skarżących, jako obiekt budowlany niezwiązany z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, ale który nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi.

Jak podkreślił Sąd, z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika jednak, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zachowanie budynku skarżących w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej naraża zatem skarżących na utratę do części swojego budynku w liniach rozgraniczających projektowanej drogi prawa własności, skoro obowiązującemu prawu nie jest znana możliwość przysługiwania prawa własności do obiektu budowlanego, bez przysługiwania praw do gruntu zajętego pod ten obiekt - wyjąwszy instytucję prawa użytkowania wieczystego, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jakkolwiek art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z funkcją drogi publicznej, to jednak nie można tego odnosić w niniejszej sprawie do budynku mieszkalnego skarżących, skoro przystąpienie do budowy drogi publicznej spowoduje konflikt własnościowy ze skarżącymi, którego efektem może być utrata prawa do części budynku mieszkalnego, której nie da się prawnie i fizycznie wyodrębnić. Prawo miejscowe nie może prowadzić do powstawania konfliktów własnościowych. Skutkiem jego stosowania musi być powstawanie jednoznacznych sytuacji własnościowych. Z tego względu, przeznaczenie działek gruntu skarżących pod projektowaną drogę publiczną z jednoczesnym dopuszczeniem do zachowania istnienia ich budynku mieszkalnego w tej drodze, w ocenie Sądu I instancji, narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, skutkując nieważnością powołanego przepisu uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżących, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12, Sąd uznał za najistotniejsze ustalenie, czy zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej 4.KD-L ul. [...] w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek skarżących było dopuszczalne. Mogłoby to nastąpić tylko wtedy, jak zaznaczył NSA, gdyby zostało wykazane przez Radę m. st. Warszawy, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu tej drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów, jak wywiódł NSA, zdaje się wynikać, że drogę tę można było poprowadzić przez tereny niezabudowane.

Będąc zobligowany do poczynienia ustaleń w tym zakresie Sąd I instancji wezwał Radę, by przedstawiła swe stanowisko w tej sprawie. W odpowiedzi na wystosowane przez Sąd pismo w tym przedmiocie, pełnomocnik organu wyjaśnił, że skoro możliwa jest korekta szerokości drogi na tym odcinku, by nie przechodziła ona przez budynek skarżących, ustalenie innych jej przebiegów wydaje się bezcelowe. Droga ta ma zapewnić dojazd do działek budowlanych, w większości zabudowanych. Poprowadzenie jej przez tereny niezabudowane nie byłoby celowe, bo nie zapewniłoby dojazdu do istniejącej zabudowy. Wobec poczynionych przez Sąd na rozprawie ustaleń, potwierdzonych przez pełnomocnika organu, w dacie podejmowania uchwały nr Xlll/214/2001 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Białołęka Tarchomin IV nie było już budynku uwidocznionego na rysunku planu na działce o nr ew. [...], a więc położonej po przeciwnej stronie tej drogi niż zabudowania skarżących. Jak stwierdzono, to ten właśnie budynek stał na przeszkodzie przesunięciu przebiegu przedmiotowej drogi na zachód i wyprostowaniu jej przebiegu względem zaprojektowanego połączenia z ul. [...] na południu. Wobec zlikwidowania tego budynku możliwe było już wówczas, w dacie poodejmowania zaskarżonej uchwały, przesunięcie projektowanej drogi nieco na zachód względem przyjętego jej przebiegu, a przez to uniknięcie nie tylko kolizji z budynkiem usytuowanym na działce skarżących (obecnie działka nr [...]), ale i odsunięcie jej od tego budynku na pewną odległość, przy zachowaniu jednakowej jej szerokości na całej długości (trasie przebiegu). Wobec poczynionych przez Sąd ustaleń niezakwestionowanych przez żadną ze stron postępowania, obecnych na rozprawie, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności całego § 37 tej uchwały wraz z jej załącznikiem graficznym w zakresie przebiegu drogi publicznej 4.KD-L ul. [...], a nie jedynie kwestionowanego przez skarżących § 37 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że dla terenu 4.KD-L - ul. [...] (obejmującego obszar działki skarżących nr ew. [...]) dopuszcza się zachowanie znajdującego się w liniach rozgraniczających ulicy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu 4-03-09, z prawem do działań remontowych, bez prawa do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub wymiany. Jak zauważył Sąd, wyeliminowanie tego zapisu planu jedynie w odniesieniu do działki skarżących nr [...] przerwałoby ciągłość planowanej drogi, nie stwarzając możliwości właściwego jej przebiegu. Zwężenie jej natomiast na tym odcinku i poprowadzenie w granicy z przedmiotowym budynkiem nie jest uzasadnione, skoro nie stanowi jedynego dopuszczalnego rozwiązania, wobec możliwości przesunięcia jej przebiegu nieco na zachód, eliminując przez to kolizję z istniejącą zabudową.

Z treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pozostawienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu zależy od tego czy nie powoduje on zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jak podkreślił NSA, nie jest możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w planie miejscowym przebiegu pasa drogowego, a nadto ocena ta powinna należeć do zarządcy drogi, jako organu właściwego do planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a nie do organów gminy właściwych w sprawach planowania przestrzennego, nawet wtedy, gdy chodzi o pas drogi gminnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było zatem ustaleń planu miejscowego oprzeć na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tą wykładnią prawa związany jest Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ponownie. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zachowanie budynku skarżących w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej naraża skarżących na utratę do części swojego budynku w liniach rozgraniczających projektowanej drogi prawa własności. Z graficznej części zaskarżonego planu miejscowego wynika nadto, iż mimo zapisu o pozostawieniu części budynku w liniach rozgraniczających drogę publiczną, przez tę część budynku poprowadzono ścieżkę rowerową. Uchwalony plan miejscowy jest zatem w tym zakresie wewnętrznie sprzeczny. Jednego z jego postanowień nie można by było wykonać. Nie można bowiem pozostawić w liniach rozgraniczających części budynku skarżących i jednocześnie w tym samym miejscu, niejako przez ten budynek, poprowadzić ścieżki rowerowej.

Takie ustalenia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, naruszają nadto, zdaniem Sądu, wynikający z art. 2 Konstytucji RP i zawartej tam zasady państwa prawa, nakaz poprawnej legislacji. Prawo miejscowe nie może prowadzić do powstawania konfliktów własnościowych. Skutkiem jego stosowania musi być powstawanie jednoznacznych sytuacji własnościowych. Z tego względu, Sąd uznał, że przeznaczenie działek gruntu skarżących pod projektowaną drogę publiczną z jednoczesnym dopuszczeniem zachowania istnienia ich budynku mieszkalnego w tej drodze narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, skutkując nieważnością powołanego przepisu uchwały.

Jednocześnie Sąd zauważył, że zaprojektowanie w planie miejscowym drogi publicznej w ten sposób, że linia rozgraniczająca tę drogę przebiega przez budynek jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zostanie wykazane przez gminę, że nie było innego, mniej uciążliwego wariantu przebiegu tej drogi. Ze znajdujących się w aktach dokumentów oraz z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na piśmie, jak i ustaleń Sądu poczynionych na rozprawie jednoznacznie wynika, że drogę tę można byłoby poprowadzić przez tereny niezabudowane, znajdujące się po jej zachodniej stronie. Taki przebieg drogi, w tym samym stopniu co obecnie kwestionowany jej przebieg zapewniłby skomunikowanie położonych na tym terenie zabudowanych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących. Wobec tego postępowanie Rady m. st. Warszawy, przejawiające się poprowadzeniem drogi przez budynek skarżących należało uznać za nadużycie władztwa planistycznego, a co za tym idzie nadużyciem było także takie ukształtowanie przebiegu tej drogi jak na rysunku planu, a więc linią łamaną z przesunięciem drogi na tym odcinku na wschód, podczas gdy przy ul. [...] ta projektowana droga publiczna mocno odbija w kierunku zachodnim.

Stwierdzając zatem nieważność powołanego zapisu zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd wskazał, że po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ po raz kolejny wytyczając w planie przebieg drogi publicznej 4.KD-L - ul. [...] zastosuje się do wskazań i oceny prawnej zawartej w tym wyroku.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miasta stołecznego Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię,

- art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok zapadł po ponownym rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi B. M. i W. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 31 marca 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę m.st. Warszawy. W wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12 NSA, wskazując na wady zaskarżonego orzeczenia, zawarł szereg wskazówek, jakie winien był uwzględnić Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Należy tutaj podkreślić, że w świetle art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie drugie tego przepisu stanowi, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) wywodzi, że zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie możliwości pozostawienia zabudowań w granicach pasa drogowego bez woli właściciela tych obiektów, a zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Rada władna była, ustalając przebieg ul. [...] dla terenu 4.KD-L, wprowadzić możliwość zachowania istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...]. Odmawiając zasadności powyższej argumentacji zaznaczyć należy, że powołany przepis dopuszcza wyjątek od generalnego zakazu umieszczania w pasie drogowym nowych budowli przewidując, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dokonując wykładni tego przepisu w wiążącym tak Sąd I instancji, jak i orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. podkreślono, że przepis ten nie mógł stać się podstawą ustaleń planu miejscowego. Nie jest bowiem możliwe dokonanie właściwej oceny tych przesłanek w chwili planowania w planie miejscowym przebiegu pasa drogowego, ponadto oceny tej dokonuje zarządca drogi, jako organ właściwy do planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że uwzględniając treść tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy negatywnie ocenić skutki ustalenia w zaskarżonym planie miejscowym, iż w liniach rozgraniczających drogę publiczną pozostawia się część budynku skarżących. Niejasna będzie bowiem sytuacja prawna tej części budynku, której nie da się prawnie i fizycznie wyodrębnić, co prowadzić może do konfliktów własnościowych.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w świetle przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.), organy planistyczne swoimi działaniami w sferze prawa publicznego oddziałują na treść praw ze sfery prawa cywilnego. Jednakże w niniejszej sprawie przy rozważaniu skutków proponowanych rozwiązań w sferze prywatnoprawnej kluczowym pozostaje art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w którym przyjęto, iż drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Uwzględniając zatem okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, w wiążącym na zasadzie określonej w art. 190 p.p.s.a., wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. stanął na stanowisku, że nieuprawnione oparcie zapisu § 37 zaskarżonej uchwały na przepisie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z uwagi na treść art. 2a ust. 1 tej ustawy skutkuje wątpliwościami co do możliwości wyodrębnienia tytułu własności do części pozostawionego budynku, co świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego.

W świetle powyższego, przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty mające świadczyć o błędnej wykładni art. 38 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, należało uznać za niezasadne. Oczywiście, słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, iż nie jest rolą organu planistycznego rozstrzyganie kwestii własnościowych w treści planu miejscowego, niemniej jednak ten aspekt nie może być całkowicie pominięty w sytuacjach, w których już na etapie konstruowania zapisów planistycznych kwestia ta powinna zostać zauważona i odpowiednio przemyślana, nie pozostawiając wątpliwości co do koniecznej ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa (w tym właścicielskie) uzasadnionej ochroną wartości takich jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, czy też wolności i prawa innych osób. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w świetle ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji nie budzi wątpliwości, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie dotyczące przebiegu drogi nie było jedyną opcją, co więcej, możliwym było przyjęcie mniej uciążliwego wariantu przebiegu tej drogi. Przeprowadzenie pasa drogowego i ścieżki rowerowej przez budynek skarżących musi być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. To zaś nadużycie władztwa planistycznego wyraża się nie tylko w naruszeniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ale także art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Mając na uwadze powyższe, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.