IV SAB/Po 54/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-05-17	
Data wpływu	2022-03-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Maciej Busz	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność M. T. B. S. Sp. z o.o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje M. T. B. S. Sp. z o.o. w K. do rozpoznania wniosku skarżącego K. P. z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od M. T. B. S. Sp. z o.o. w K. na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
K. P. (dalej również: wnioskodawca; skarżący) w dniu [...] marca 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu M. T. B. S. Sp. z o.o. w K. (dalej jako "MTBS Sp. z o.o.") w udostępnieniu informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. którym zwrócił się o udostępnienie informacji polegającej na przekazaniu skanów protokołów z posiedzeń rady nadzorczej organu od listopada 2018 roku do grudnia 2021 roku.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności;

2. zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku;

3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę wskazał, że na swój wniosek otrzymał pismo z [...] lutego 2022 r. wzywające Go do wskazania, jakie dane i informacje zawarte w protokołach posiedzeń Rady Nadzorczej z okresu od listopada 2018 r. do grudnia 2021 r. są przedmiotem wniosku. Mailem z [...] lutego 2022 r., Skarżący wskazał, że prosi o przesłanie protokołów z posiedzeń rady nadzorczej w związku z podwyżkami czynszu dla najemców budynków MTBS w 2021 roku, a także o przesłanie uchwał wraz z załącznikami dotyczących tego tematu.

Organ wiadomością z dnia [...] marca 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że protokoły rady nadzorczej nie mogą być traktowane jako dokument podlegający udostępnieniu w trybie informacji publicznej, należy je bowiem traktować jako dokumenty wewnętrzne. Co więcej, takie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Do dnia złożenia niniejszej skargi nie udzielono skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydano decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu protokoły z posiedzeń rady nadzorczej nie posiadają cech informacji publicznej i jako takie nie mogą być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

W kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 dalej: "u.d.i.p."), która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 i 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i poddał merytorycznej ocenie jej zasadność.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jeżeli takie przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej zachodzą. Jeżeli natomiast żądana informacja nie może być udostępniona, w sposób lub w formie określonej we wniosku, to podmiot obowiązany, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań.

W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego u.d.i.p., a także czy informacja wskazana we wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości, że MTBS Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z tego mianowicie powodu, że M. T. B. S." Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest spółką komunalną. Jednostka samorządu terytorialnego, czyli Miasto K. jest wyłącznym (jedynym) właścicielem ww. Spółki. Tym samym skoro 100% udziałów Spółki posiada Miasto K., to nie można uznać, że majątek Spółki nie ma charakteru "majątku publicznego". Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wśród podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zostały wymienione podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z tym MTBS należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z u.d.i.p.

Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy w związku z tym stosują się do niej przepisy u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi unormowaniami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Dokładniejsza analiza art. 6 u.d.i.p. pozwala stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2118/11, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I OSK 155/1).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12).

Informacją publiczną będzie także informacja o organach spółki i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także informacja o trybie działania tej osoby prawnej, a zatem protokoły z posiedzeń rady nadzorczej i protokoły zarządu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2017 r., II SAB/Wa 706/16, LEX nr 2278798).

Nie można uznać, że uchwały rady nadzorczej, w których ustalono wysokość wynagrodzeń, nagród i odpraw, są jedynie dokumentami wewnętrznymi. (patrz wyrok WSA w Lublinie z 1.08.2017 r., II SAB/Lu 62/17, LEX nr 2364650).

Każda informacja dotycząca funkcjonowania podmiotu o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zakresie organizacyjnym jak i majątkowym jest sprawą o charakterze publicznym, a więc podlega udostępnieniu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej jest gwarantowanym Konstytucją RP prawem politycznym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Ustawy zasadniczej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem. Celem tak sformułowanego uprawnienia jest rozwijanie demokracji jako ustroju politycznego, w którym to wolni obywatele posiadają bezpośrednie prawo do kontroli podmiotów wykonujących zadania publiczne lub działających na majątku publicznym, a więc w istocie będącym wynikiem pracy całego społeczeństwa.

Stąd protokół Rady Nadzorczej jednostki publicznej z którego może wynikać na jakiej podstawie doszło do podwyżki czynszu w roku 2021 dla najemców budynku MTBS w K. stanowi informację publiczną.

W tej sytuacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej są dokumentami wewnętrznymi i nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Twierdzenie, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby wykazano, iż ich treść nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Jeżeli natomiast protokoły odnoszą się do działania podmiotów publicznych, to stanowią informację publiczną. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Jednakże w tej sytuacji odmowa udostępnienia informacji może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej i podstawa tej odmowy musi być dokładnie wskazana w uzasadnieniu decyzji.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi, zaś w zależności od podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej osobie ubiegającej się o jej udostępnienie będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego.

Tym samym pisemna odpowiedź, której treścią jest odmowa udostępnienia informacji publicznej nie odpowiada prawu, tak co do formy, jak i co do charakteru udzielonej odpowiedzi, które nie będąc rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o art. 16 u.d.i.p. nie podlega kontroli instancyjnej i wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądu administracyjnego. Nie można więc w powyższym zakresie uznać, że Spółka zadośćuczyniła obowiązkom ciążącym na niej na gruncie przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu. Jak wynika z akt sprawy MTBS sp. z o.o. nie zachowała się w wyżej wskazany sposób, a działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ograniczyły się do bezprawnego poinformowania wnioskodawcy, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Mając to na uwadze Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie pełnego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania MTBS sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku skrzącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie w ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczy fakt natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu dodatkowego przypomnienia, choć sama odpowiedź błędnie uznawała, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a