Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. G., E. H., M. P., M. T. G., S. G., S. Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 523/12 w sprawie ze skargi K. M. G., E. H., M. P., M. T. G., S. G. i S. Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 523/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.G, E. H, M.P, M.G, S.G. i S.G na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 673 m2, położona w G., przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi obecnie księgę wieczystą KW nr [...], na rzecz K. G., S. G., M. G. M. P, S. G. i E. H..

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten w związku z art. 216 u.g.n. bezspornie odnosi się do pojęcia nieruchomości wywłaszczonej rozumianego sensu largo, a zatem dotyczy zarówno nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1970 r. rep. A nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel nabycia był określony jednoznacznie jako budowa parkingu samochodowego. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organ ustalił, że inwestycja dotycząca budowy parkingu na K. na działce nr [...] została zrealizowana w latach 1971 - 1972 r. tj. w ciągu niespełna 3 lat od daty nabycia tej działki przez Skarb Państwa. W przekonaniu organu, o realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości świadczą przede wszystkim materiały archiwalne z artykułów prasowych wraz z fotografią z Dziennika B. z dnia [...] października 1971 r. oraz [...] lipca 1972 r., z których jednoznacznie wynika, że wykonano inwestycję polegającą na budowie parkingu samochodowego, zakończoną najpóźniej w lipcu 1972 r. Podkreślono, że na K. w G. istnieje tylko jeden parking odpowiadający wielkością i pojemnością temu opisanemu w notatkach prasowych oraz dokumentacji inwestycyjnej, zgromadzonej w aktach sprawy. W sposób wyraźny przedstawia to zdjęcie z dnia 29 lipca 2011 r. W porównaniu z fotografią zamieszczoną w prasie z dnia 23 października 1971 r. widać, że zdjęcia te przestawiają to samo miejsce, na którym budowano i wybudowano parking samochodowy.

Powyższe ustalenie potwierdza również dokument zawierający projekt techniczno-roboczy oświetlenia ulicznego ulicy Korzeniowskiego oraz przyległego parkingu samochodowego i drogi dojazdowej do pensjonatu [...], przygotowany przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Inwalidów w G. w listopadzie 1976 r. Co prawda, w aktach sprawy nie ma dokumentów urzędowych jednoznacznie potwierdzających fakt rozpoczęcia jak i zakończenia budowy rzeczonego parkingu, jednakże Wojewoda [...] uznał, że należy przychylić się do rozstrzygnięcia Starosty [...], albowiem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem.

Organ wskazał, że potwierdzeniem realizacji budowy parkingu na przedmiotowej działce jest również protokół z przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2008 r. wizji lokalnej, z którego wynika, że nieruchomość ta znajduje się w ogrodzonym kompleksie parkingowym, pokrytym płytami betonowymi typu trylinka z wytyczonymi miejscami parkingowymi. Zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gd 267/09, aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej stan zagospodarowania działki może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych w art. 137 u.g.n. ramach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody [...], wizja lokalna w przedmiotowej sprawie taki stan rzeczy wykazała.

Ponadto, w aktach sprawy znajduje się opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. zatytułowane "Budowa parkingu na K. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" z grudnia 1970 r., z którego wynika, że w tej dacie nieruchomość była niezagospodarowana i stanowiła "dziką" łąkę, a jej powierzchnia była nieregularna. Nieruchomość nie posiadała oświetlenia, ani obiektów małej architektury. Powyższy opis można porównać z obecnym stanem nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji (m.in. projektem drogowym, odwodnienia, oświetlenia) wykonano nawierzchnię z asfaltu lanego oraz trylinki, chodniki komunikacyjne, oświetlenie oraz murek oporowy.

W przekonaniu organu odwoławczego zamierzenie, które wiązało się z wywłaszczeniem nieruchomości zostało zrealizowane, ponadto nie zaistniała w sprawie żadna z przesłanek zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, stąd też zasadna jest odmowa jej zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik K. G., S. G., M. G. M. P, S. G. i E. H. zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Pełnomocnik zakwestionował uznanie dokumentacji projektowej jako dowodu na zrealizowanie inwestycji podkreślając, że organy nie wskazały, według którego projektu zrealizowano inwestycję. Podniósł, że oba projekty różnią się i żaden nie przystaje do zagospodarowania znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem strony, inwestycja nie posiadała zatwierdzonego projektu, a niemożliwym była bez takiego projektu realizacja parkingu na 100 samochodów osobowych oraz 15 autobusów, co przeczy powiązaniu istniejącej dokumentacji z przedmiotową nieruchomością. Skarżący zakwestionowali uznanie nieprecyzyjnych notatek prasowych za dowód w sprawie, gdyż na K. znajduje się szereg parkingów i terenów, które mogą być w ten sposób wykorzystywane, stąd powiązanie wskazanych notek prasowych z terenem dotyczącym właśnie niniejszego postępowania jest zupełnie dowolne. Jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez Gminę Miasta G., w tym samym czasie realizowane były inwestycje parkingowe w wielu miejscach (m.in. przy ulicy W.). Niezależnie od tego, jakiego terenu dotyczą notatki prasowe, brak jest w sprawie dowodu, że zgodnie z art.137 u.g.n. na przedmiotowej nieruchomości prace realizacyjne związane z parkingiem zostały zakończone i tym samym nieruchomość zaczęła być i była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dalej skarżący zakwestionowali ustalenie organu, jakoby realizacja parkingu nastąpiła legalnie i zgodnie z przepisami, skoro nie zachowały się żadne dokumenty świadczące o udzieleniu pozwolenia na budowę czy zatwierdzeniu projektu.

Skarżący podkreślili, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie z parkingu na budownictwo mieszkaniowe. Podnieśli również, że jak wynika z pisma Gminy z dnia 12 czerwca 1996 r., zagospodarowanie nieruchomości na parking nie było docelowe, a tymczasowe. Tymczasowość zagospodarowania z zasady wyłącza możliwość zrealizowania celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z art.137 ustawy, tym samym nieruchomość winna ulec zwrotowi.

W ocenie skarżących, wskazywana przez Gminę Miasta G. tymczasowość parkingu, nietrwały charakter celu wywłaszczenia i jego realizacji (parking to funkcja jedynie pomocnicza), jak również wykorzystywanie nieruchomości na cel niepubliczny (prywatny parking), i wreszcie zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, uzasadniają wątpliwości, czy w takiej sytuacji nie zachodzą przesłanki do uznania zbędności nieruchomości i jej zwrotu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że wszelkie okoliczności sprawy zostały właściwie ocenione, co czyni rozstrzygniecie zasadnym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wskazał, iż podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Następnie Sąd ustalił, że bezspornym jest, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odpłatne przekazanie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji na niej parkingu.

Zdaniem Sądu, organy administracji poczyniły szczegółowe ustalenia faktyczne dotyczące kwestii czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz czy w konsekwencji nieruchomość można uznać za zbędną. Ustalenia te oparte zostały na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i są, w przekonaniu Sądu, wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji ustaliły, jakie konkretnie roboty budowlane miały zostać wykonane w związku z realizacją parkingu. W zakres tych robót wchodziła realizacja nawierzchni z asfaltu lanego na podbudowie żużlowej, stanowiska dla autobusów z trylinki na podbudowie żużlowej i warstwie piasku, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych z trylinki na podsypce piaskowej; projekt oświetlenia przewidywał lampy jarzeniowe na słupach żelbetowych, elementem małej architektury miał być mur oporowy usytuowany na wyjeździe z parkingu wykonany z kamienia łamanego na zaprawie cementowo-wapniowej, końcowo miało nastąpić wytyczenie miejsc parkingowych. Z braku zatwierdzonego projektu budowlanego, którego nie udało się odnaleźć, organy przeanalizowały inne zgromadzone dowody. Okolicznością bezsporną jest istnienie w 2008 r. i obecnie przedmiotowego parkingu. W oparciu o opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. pod nazwą "Budowa parkingu na K. w G. – szczegółowy plan zagospodarowania terenu plan realizacyjny" z grudnia 1970 r. wynika, że "teren pod projektowany parking z trzech stron jest otoczony ulicami, od północy ul. M., od południa ul. S. i od zachodu ul. P.". Dalej wskazane zostało, że teren posiada kształt trapezu, szeroki jest na 100 m i długi na 66 m; Także wyrys ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu dotyczącego budowy parkingu na K. w G. wskazuje na taką lokalizację parkingu.

Za nieskuteczne i niezasługujące na wiarę Sąd uznał twierdzenia pełnomocnika skarżących, że zgromadzone w sprawie materiały archiwalne mogłyby dotyczyć realizacji innego parkingu na K. w G.. Ze wszelkich dokumentów wynika jednoznacznie, że materiały te dotyczą nieruchomości położonej pomiędzy ulicami: S., P. i M. O umiejscowieniu parkingu świadczyły też pośrednio dowody z dokumentów nieodnoszących się wprost do przedmiotowej inwestycji. Chodzi tu o graficzną część projektu techniczno-roboczego oświetlenia ulicy K. oraz przyległego parkingu samochodowego i drogi dojazdowej do pensjonatu [...] z listopada 1976 r. Z projektu oświetlenia ul. K. wynika, że "do istniejącego oświetlenia parkingu ułożyć dodatkowy odcinek kabla i wprowadzić do stacji [...]. Na istniejących słupach od strony parkingu wymienić wysięgniki na trzyramienne, a zdemontowane oddać do Rejonu S.". Także znajdujące się w aktach wycinki prasowe stanowią dowód na zrealizowanie parkingu na K.: Głos [...] z 12 lipca 1972 r. zawiera notatkę "Oto przy ul. M. zakończono przed kilkoma dniami budowę dużego parkingu, który oszczędzi samochodom wjazdu na sam szczyt K.". Z dokonanego w postępowaniu administracyjnym porównania zdjęć z notatek prasowych z lat 70-tych ubiegłego stulecia i fotografii tych samych miejsc wykonanych obecnie jednoznacznie wynika, że dotyczą tych samych miejsc. W szczególności świadczą o tym budynki, które znajdują się na drugim planie na obydwu fotografiach.

Przeprowadzone dowody są w ocenie Sądu wiarygodne, wzajemnie się uzupełniają i potwierdzają, a przez to pozwalają na zaakceptowanie ustalenia, że parking zlokalizowany na przejętej w 1970 r. nieruchomości został zrealizowany do lipca 1972 r. WSA zwrócił uwagę, że przy ocenie sposobu wykorzystywania tego parkingu w tamtym czasie, a także później należy pamiętać, że jego ogólnodostępność nie jest kwestionowana, zaś kwestia czy był wydzierżawiany i czy stanowił źródło dochodu osoby prywatnej nie ma w sprawie znaczenia.

Następnie Sąd wskazał, że w opisie technicznym datowanym na grudzień 1970 r. planowany był parking na 100 stanowisk dla samochodów osobowych oraz 11 dla autokarów, natomiast pierwotnie parking miał pomieścić 150 samochodów osobowych i 30 autokarów. Z uwagi na problemy z odwodnieniem terenu oraz dostrzeżoną okoliczność, że autokary będą "wystawać" na zaplanowane wokoło chodniki, pojemność parkingu została zmniejszona. Powyższe wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów. Z tego względu, zarzut skarżących, że nie było wiadomo, który projekt był realizowany, Sąd uznał za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu, że brak dokumentów świadczących o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego związanego z realizacją inwestycji parkingowej prowadzić winien do uznania, że nielegalność inwestycji jest równoznaczna z brakiem jej realizacji, Sąd wskazał, iż przedmiotowa inwestycja, podobnie jak roboty budowlane prowadzone na innych nieruchomościach, które nie podlegały wywłaszczeniu, winna być realizowana legalnie. Jednak stanowisko skarżących, iż ewentualne niespełnienie wymogów w tym zakresie wyklucza możliwość ustalenia, że inwestycja, pod którą dokonano wywłaszczenia została zrealizowana, nie jest w ocenie Sądu słuszne, gdyż przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości nie dają podstaw do takiej wykładni normy art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten nie odwołuje się bowiem do przepisów dotyczących procesu budowlanego, w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Rozważenie, jaki skutek może mieć dla inwestycji realizowanej na nieruchomości wywłaszczonej brak pozwolenia na budowę, wymaga uwzględnienia celu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd podkreślił, że wywłaszczenie następuje zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. na konkretne cele publiczne, z uwagi na istniejące w tym zakresie potrzeby. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany, choćby bez pozwolenia na budowę i obiekt zostanie oddany do użytku, cel publiczny jest faktycznie osiągnięty. Organowi zarzucić można brak spełnienia wymogów prawa budowlanego, nie można natomiast zarzucić braku woli realizacji celu wywłaszczenia, czy też dokonania niezasadnego wywłaszczenia, mimo nieistnienia w tym zakresie jakichkolwiek potrzeb publicznych uzasadniających takie wywłaszczenie. Nadto Sąd wskazał, iż organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest, co do zasady, uprawniony do badania czy i jakie wymagania z zakresu prawa budowlanego winien spełnić inwestor. Kompetencje do badania legalności wykonanych robót budowlanych posiada bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Sąd zaznaczył jednak, że okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest całkowicie obojętna dla oceny uprawnień poprzedniego właściciela nieruchomości do jej zwrotu. W przypadku wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie realizacji obiektu bez pozwolenia, organ ten może ustalić, iż obiekt odpowiada wymogom prawa lub nakazać doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W takim przypadku, w ocenie Sądu, należałoby uznać, iż realizacja obiektu budowlanego bez pozwolenia nie miała wpływu na ocenę, iż inwestycja została zrealizowana. Brak pozwolenia na budowę nie ma bowiem wpływu na realizację celu wywłaszczenia, który został osiągnięty i nadal może być realizowany. Natomiast w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu z uwagi na brak możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, ocena, czy zrealizowanie obiektu bez pozwolenia na budowę w okresie wskazanym w przepisie art. 137 § 1 u.g.n., stanowi spełnienie przesłanek tego przepisu, mogłaby wypaść odmiennie. W takiej sytuacji, przyjąć by należało, iż wobec braku prawnej możliwości realizacji celu i jego legalizacji, wykonanie inwestycji bez pozwolenia na budowę, mimo faktycznej realizacji celu, nie doprowadziło do realizacji celu i zachowania terminów wskazanych w art. 137 § 1 ustawy. Niemniej jednak formułowanie wiążących ocen w tym zakresie następować winno na tle konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy.

Sąd uznał, że podnoszony przez skarżącą fakt, iż inwestycja, jaką jest parking, nie ma charakteru trwałego i nie wymaga znacznych nakładów, nie ma znaczenia dla oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. nie uzależniają bowiem możliwości zwrotu nieruchomości od charakteru obiektu i jego wartości. Ponadto, z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zrealizowany parking stanowi trwałą inwestycję, a ponadto w sytuacji, gdyby zapotrzebowanie na miejsca parkingowe miało wzrosnąć w tym rejonie, organy planowały wybudować obiekt dwukondygnacyjny.

Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego przeznaczenia w okresie późniejszym nieruchomości na parking o charakterze prywatnym na podstawie umowy dzierżawy, Sąd wskazał, iż okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przypadku ustalenia, iż nieruchomość wykorzystywana jest obecnie na ten cel. W sytuacji jednak, gdy cel taki był na nieruchomości realizowany jedynie przejściowo, organowi nie można aktualnie zarzucić wykorzystywania nieruchomości na inny cel.

W ocenie Sądu, zmiany przez organ przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu art. 136 § 1 u.g.n. nie stanowi przeznaczenie nieruchomości obejmującej działkę nr 339 w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Sąd zauważył, że co do zasady, funkcja parkingowa w planach zagospodarowania przestrzennego uznawana jest za towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy ocena ta mogłaby wyglądać odmiennie z uwagi na funkcję parkingu przeznaczonego do obsługi ruchu turystycznego. Zdaniem Sądu, samo przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel inny niż zrealizowany na nieruchomości wywłaszczonej, nie stanowi jednak o przeznaczeniu nieruchomości na inny cel w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n.. Zmianą przeznaczenia nieruchomości będzie dopiero zmiana polegająca na przystąpieniu do faktycznej realizacji nowego celu. Mimo wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości może zatem być realizowany jeszcze przez długi czas, gdyż plany zagospodarowania przestrzennego zawierają często wyraźne uregulowania w tym zakresie, zezwalające na pozostawienie dotychczasowych już zrealizowanych inwestycji.

W konkluzji Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie go oceniły. Uzasadnienia decyzji tych organów spełniają zaś wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: K. G., S. G., M. G., M. P., E. H. i S. G., reprezentowani przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnej wykładni przez Wojewodę [...] art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., polegającej na przyjęciu, że realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń na budowę i użytkowanie) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnej wykładni przez Wojewodę [...] art. 136 ust. 1 u.g.n., polegającej na przyjęciu, iż zmianą celu wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu tego przepisu nie jest zmiana przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego, tym samym kwestia ta nie wpływa na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnej wykładni przez Wojewodę [...] art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n., polegającej na przyjęciu, iż zmiana celu wywłaszczenia po jego realizacji nie uzasadnia zwrotu nieruchomości,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnej wykładni przez Wojewodę [...] art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., polegającej na przyjęciu, iż tymczasowe wykorzystywanie nieruchomości na cel niepubliczny pozostaje bez wpływu na obowiązek zwrotu nieruchomości oraz naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do całości materiału dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie w rozważaniach dokumentów znajdujących się w jej aktach,

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich twierdzeń skarżących zawartych w skardze, a powołujących się na okoliczności i dokumenty, które przeczą ustaleniu, iż realizacja inwestycji na nieruchomości zakończyła się w lipcu 1972 r. oraz naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do całości materiału dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie w rozważaniach dokumentów znajdujących się w jej aktach,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na braku zebrania dostępnego w całości materiału dowodowego umożliwiającego weryfikację ustaleń m.in. co do istnienia na K. innych parkingów, położenia jednego z nich przy ul. M., zastosowania tam trylinki, istnienia platformy widokowej (tarasu widokowego);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości,

2. błędną wykładnię art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż zmianą celu wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu tego przepisu nie jest zmiana przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego, tym samym kwestia ta nie wpływa na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

3. błędną wykładnię 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż zamiar zmiany celu wywłaszczenia po jego realizacji nie uzasadnia zwrotu nieruchomości,

4. błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż tymczasowe wykorzystywanie nieruchomości na cel niepubliczny pozostaje bez wpływu na obowiązek zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2013 r. Gmina Miasta G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Rozpatrywana skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a. W takich przypadkach, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Istota tych zarzutów koncentruje się na kwestii ustalenia terminu rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, w kontekście zastosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zarzuty te podważają więc trafność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które jednak nie mogą być oceniane w oderwaniu od materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3 zd. 1). Zgodnie z natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na tych samych zasadach zwrotowi podlegają także nieruchomości wymienione w art. 216 u.g.n., w tym między innymi nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie, nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu 15 grudnia 1970 r. Należy więc uwzględnić, że do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Rozważany przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1970 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość została nabyta pod określoną inwestycję, tj. budowę parkingu. Z akt sprawy wynika niezbicie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na działce objętej wnioskiem o zwrot wybudowano parking. Bezsporne jest również, że inwestycja ta została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1998 r. Potwierdza to jednoznacznie dokumentacja zgromadzona przez organy orzekające w sprawie oraz sami skarżący we wniosku z 14 maja 2008 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego całkowicie chybione są twierdzenia skarżących kasacyjnie, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych ustaleń faktycznych. Zarzuty te dotyczą okoliczności, które pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zmierzają bowiem do podważenia ustaleń Sądu pierwszej instancji, że sporna inwestycja została zrealizowana w 1972 r. Jednocześnie skarżący nie negują, że przedmiotowy parking został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed datą wejścia w życie przepisów określających ramy czasowe dla osiągnięcia celu nabycia nieruchomości. W toku postępowania konsekwentnie bowiem dowodzili, że parking został wybudowany pod koniec lat 80-tych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia określony w akcie notarialnym z dnia 15 grudnia 1970 r. – przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego są w istocie konsekwencją zarzutów materialnoprawnych. Z tego względu, uzasadnione jest dokonanie ich oceny w ramach analizy zarzutów prawa materialnego. Pierwsza grupa tych zarzutów odnosi się do błędnej wykładni art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. polegającej na przyjęciu, że realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości. Zarzuty te są nietrafne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że z powołanych przepisów nie wynika aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. Stanowią one wprost, że przy ocenie zbędności nieruchomości istotne jest to, czy ściśle określony cel wywłaszczenia (lub nabycia nieruchomości) został zrealizowany, a ponadto czy takie zamierzenie na określonej nieruchomości zostało rozpoczęte i zakończone w określonym przedziale czasu. Z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nie wynika, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11).

Kolejna grupa zarzutów dotyczy błędnej wykładni art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Rozpoznanie sprawy pod kątem tych zarzutów wymaga rozważenia czy na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają wpływ następujące okoliczności: zmiana przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego, zamiar zmiany celu wywłaszczenia po jego realizacji oraz tymczasowe wykorzystywanie nieruchomości na cel niepubliczny.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, powołane przepisy nie przewidują obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy w terminach określonych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. zrealizowano na nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznaje się, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, kwestia ta była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 uznał, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość te przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że nie jest możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona. Poza zakresem normatywnym konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pozostaje zatem ocena dalszego wykorzystywania nieruchomości zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu, a także zaprzestanie – z różnych przyczyn – realizacji tego celu lub przekazanie nieruchomości na realizację innych zadań.

W świetle powyższego należy uznać, że konstrukcja przesłanek przyjętych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można uwzględniać zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie można mówić o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później nastąpiło czasowe jej wykorzystanie na cel niepubliczny czy też zmieniono jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Za niedopuszczalną należy natomiast uznać prezentowaną przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładnię przepisów regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 ust. 1-3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.), która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.