II SA/Kr 1238/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-27	
Data wpływu	2025-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 15 ust 2  pkt 2  , art 16  ust 3  pkt 3a  , art 10  ,  ust 2a; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95; art 91 , art 93; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LIX/424/2023 Rady Gminy Poronin z dnia 19 stycznia 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Małe Ciche skargę oddala.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1238/25

UZASADNIENIE

Rada Gminy Poronin w dniu 19 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr LIX/424/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Małe Ciche (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 662).

Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, bo nie przedstawiono definicji ani sposobu mierzenia wysokości dla obiektów budowlanych niebędących budynkami;

2) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp oraz Studium, bo dopuszczono urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na terenie, który w Studium nie jest przeznaczony pod lokalizację paneli fotowoltaicznych;

3) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 upzp, bo nie ma zgodności planu miejscowego ze Studium w zakresie ustalenia wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) niejasność pojęć ("teren płaski").

W uzasadnieniu zarzutu pierwszego wskazał, że sposób pomiaru wysokości obiektów budowlanych nie jest prawnie usankcjonowany i nie może być – z uwagi na zróżnicowane ukształtowanie terenu i konstrukcję obiektu budowlanego – jednolity. Tymczasem definicja "wysokości zabudowy" w § 3 ust. 1 pkt 20 odwołuje się do "najwyżej położonej kalenicy", podczas gdy mpzp dopuszcza wznoszenie różnych obiektów budowlanych, w tym takich bez dachu.

W uzasadnieniu zarzutu drugiego wskazał, że zgodnie ze Studium panele fotowoltaiczne mogą być lokalizowane w terenach UP1, U1, U2, KU1, W, K, E oraz w terenach, w których jako przeznaczenie podstawowe wskazano infrastrukturę techniczną. Tymczasem plan miejscowy dopuszcza panele fotowoltaiczne mimo to, że dotyczy terenów inaczej oznaczonych w Studium (RX, W1, RM, ZL, ZX1, ZLX, MU3, UK/o, Z, M/o, R1, ZC, U1, UP, MU2, UK, US1, KU, UT2, UT3, UT1, UTw), zaś infrastruktury technicznej nie uczynił przeznaczeniem podstawowym (§ 29, § 31, § 32). Obowiązujące dotychczas plany miejscowe (XXXI/161/2013, XXV/124/2012, IX/46/2015) ustalały wprawdzie, że "do celów grzewczych należy stosować rozwiązania techniczne i media grzewcze ograniczające emisje zanieczyszczeń do środowiska poprzez stosowanie paliw niskoemisyjnych, nieemisyjnych lub odnawialnych źródeł energii (z wyłączeniem elektrowni wiatrowych)", jednakże nie ma to zastosowania, bo ok. 1/3 terenów, dla których ustanowiono możliwość zabudowy, dotychczas znajdowało się w terenach rolnych bez możliwości zabudowy. Jedocześnie kwestia braku ustalenia w planie miejscowym i Studium maksymalnej mocy, jaką mogą wytwarzać urządzenia z OZE, wynikała z innych uwarunkowań prawnych i przepisów ustawowych mających zastosowanie w czasie uchwalana tych dokumentów. Z uwagi na obecne brzmienie ustawy nie można ich przenosić wprost do obecnych ustaleń planów miejscowych.

W uzasadnieniu zarzutu trzeciego zwrócił uwagę na obszar, o który powiększono tereny MU2d, a także wskazał, że liczba kondygnacji (§ 29 ust. 5 pkt 5, § 36 ust. 5 pkt 5) jest nieprecyzyjna i niezgodna ze Studium (1+2 dla terenów MU2, MU3, MN1 i UT3), bo np. w terenie MU możliwe jest wzniesienie obiektu z dwiema kondygnacjami nad terenem i jedną kondygnacją w dachu.

W uzasadnieniu zarzutu czwartego wskazał, że "teren płaski" to teren o nachyleniu do 3° (§ 3 ust. 1 pkt 32), natomiast wójt w uzasadnieniu do uwagi nr 4 do wyłożonego projektu planu miejscowego stwierdził, że definicja ta – mimo to, że nie wynika to z planu miejscowego – odnosi się wyłącznie do terenu projektowanego (a nie zarówno istniejącego, jak i projektowanego).

Na koniec wskazał, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w zakresie, w jakim wyznacza się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Poronin wniosła o oddalenie skargi, krytycznie oceniając wniesienie jej po dwóch latach obowiązywania planu miejscowego po tym, jak skarżący zaakceptował wyjaśnienia złożone przez nią na potrzeby oceny nadzorczej.

Co do zarzutu pierwszego wskazała, że "wysokość" i "zabudowa" mają jasne znaczenie słownikowe bądź oparte na przepisach prawa, a definicja wysokości zabudowy czy sposobu jej pomiaru nie stanowi obligatoryjnego elementu planu miejscowego (por. plany miejscowe w Warszawie). § 3 ust. 1 pkt 20 mpzp wskazuje nie tyle definicję wysokości zabudowy, co sposób jej pomiaru dla budynków. Robi to, aby przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie stosować sposobu mierzenia wysokości dla budynków z § 6 rozporządzenia WT, bo przepis ten nie zapewniłby skutecznej ochrony linii nieba w panoramie gminy, która winna odnosić się do stałego punktu odniesienia (poziom terenu i najwyższy punkt obiektu widoczny w panoramie). Z konstrukcji § 3 ust. 1 pkt 20 mpzp wynika, że odnosi się on wyłącznie do budynków. Obiekty inne niż budynki, dla których nie określono sposobu pomiaru wysokości, nie pozostawiają wątpliwości co do pomiaru wysokości. § 3 ust. 1 pkt 20 mpzp można też per analogiam odnieść do obiektów niebędących budynkami, bo da się wskazać, w którym miejscu płaszczyzna obiektu przecina docelową linię terenu, a także najwyższy punkt, do którego powinien nastąpić pomiar.

Co do zarzutu drugiego powołała się na art. 10 ust. 2a upzp, który wyłącza "urządzenia inne niż wolnostojące" i wskazała, że tylko takie dopuściła. Plan miejscowy obejmuje teren, dla którego wcześniej obowiązywały przepisy pozostawiające dowolność w zakresie realizacji inwestycji OZE (XXV/124/2012, XXXI/161/2013, IX/46/2025). Zgodnie ze Studium "we wszystkich terenach dopuszcza się, jako zgodne z ustaleniami studium utrzymanie przeznaczenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". W poprzednich planach miejscowych przewidziano możliwość stosowania do celów grzewczych rozwiązań technicznych i mediów grzewczych ograniczających emisje zanieczyszczeń do środowiska poprzez stosowanie paliw niskoemisyjnych, nieemisyjnych lub odnawialnych źródeł energii (z wyłączeniem elektrowni wiatrowych). Skarżący pomija, że w terenach otwartych, rolnych (R1, R2, R3) i w terenach zieleni nieurządzonej (Z) dopuszczone były wcześniej obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, a nie wykluczono możliwości realizacji urządzeń fotowoltaicznych. W aktualnym stanie prawnym zgodność ze Studium w zakresie inwestycji OZE nie jest już wymagana (art. 67 ust. 3 pkt 2 lit. a nowelizacji z 7 lipca 2023 r.).

Co do zarzutu trzeciego odwołała się do zasady tzw. ciągłości planistycznej i wskazała, że Studium przewiduje kontynuację charakteru zabudowy. Nastąpił nieznaczny przyrost terenów budowlanych, których lokalizacja jest poszerzeniem zasięgu terenu już zabudowanego bądź wcześniej ustalonego jako budowlany. Intensywność zabudowy i jej gabaryty są ograniczone przez wysokość do okapu i do kalenicy (wartości kontynuowane z archiwalnych planów). Przyjęcie dla tych niewielkich fragmentów odmiennych parametrów i zasad zabudowy po tak długim okresie obowiązywania poprzedniego planu miejscowego (10 lat) przy tak intensywnym ruchu budowlanym nie wypełniałoby obowiązku dbałości o ład przestrzenny i harmonię zabudowy.

Co do zarzutu czwartego wskazała, że pojęcie "terenu płaskiego" dotyczy wysokości podmurówki, czyli odnosi się do budynków, które są objęte rozporządzeniem WT, gdzie przewidziano definicję "poziomu terenu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) – określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Dalej wskazać należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego.

Pierwszy z zarzutów skargi dotyczy naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej zwanej u.p.z.p.), poprzez brak ustalenia sposobu mierzenia wysokości dla obiektów budowlanych niebędących budynkami.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

W § 3 pkt 20 zaskarżonej uchwały zdefiniowana została "wysokość zabudowy" jako wysokość liczona jako średnia arytmetyczna następujących (mierzonych w pionie) wysokości:

a) od miejsca przecięcia docelowej linii terenu ze ścianą zewnętrzną budynku w najwyższym punkcie, do poziomu najwyżej położonej kalenicy,

b) od miejsca przecięcia docelowej linii terenu ze ścianą zewnętrzną budynku w najniższym punkcie, do poziomu najwyżej położonej kalenicy. W przypadku gdy budynek posiada formę zestawionych uskokowo części, dopuszcza się pomiar wysokości zabudowy odrębnie dla każdej części.

W pkt. 21 § 3 określono natomiast pojęcie bezwzględnej wysokości budynków, przez co uchwała rozumie maksymalną wysokość budynków (wliczając w to maszynownie dźwigów, wind i inne pomieszczenia techniczne) wyrażoną w metrach nad poziomem morza.

Specyfika ukształtowania terenu obszaru objętego zaskarżonym planem jest tego rodzaju, że organ określił jeszcze definicje wysokości okapu i wysokości podmurówki.

W rozdziale II zaskarżonej uchwały, tj. w rozdziale obejmującym ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem, w pkt. I (zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) w § 6 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustalono, że:

- w obszarze szczególnej ochrony krajobrazowej, obowiązuje całkowity zakaz realizacji słupów i masztów. Istniejące słupy utrzymuje się z możliwością ich wymiany na nowe o tej samej wysokości lub wyższe (jednak nie więcej niż o 2 m).

-na obszarze objętym planem, położonym poza obszarem szczególnej ochrony krajobrazowej, obowiązuje zakaz realizacji słupów i masztów o wysokości powyżej 15 m. W przypadku lokalizacji słupów lub masztów w odległości do 50 m od granic terenów lasów, dopuszcza się zwiększenie ich wysokości do 30 m. Zakaz ten nie dotyczy realizacji słupów lub masztów związanych z prowadzeniem lub modernizacją sieci elektroenergetycznej wysokiego i średniego napięcia.

-wysokość obiektów, dla których nie określono parametru w ustaleniach szczegółowych: dla terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych - 3,5 m oraz pozostałych obiektów - maksymalnie 6 m.

W rozdziale III uchwały "Przeznaczenie oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenów", § 29 i następne, czyli w tej części planu, która dotyczy ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, określona została wysokość zabudowy, wyrażona w metrach (§ 29 ust. 5 pkt.6; § 30 ust.5; § 31 ust. 5 pkt. 2 i 3; § 32 ust. 5 pkt.6; § 33 ust. 6 pkt. 1, pkt. 5 lit. b, ust. 7 pkt. 5 lit. c; § 34 ust. 5 pkt. 3; § 35 ust. 5 pkt. 6; § 36 ust. 5 pkt. 6; § 37 ust. 5 pkt.4; § 38 ust. 5 pkt. 6; ust. 6 pkt. 4; § 39 ust. 4 lit. a; § 40 ust. 5 pkt. 3 lit. a oraz pkt. 4 lit. a; § 43 ust. 5 pkt. 4, ust. 6 pkt. 4; § 48 ust. 4 pkt. 3; § 49 ust. 4 pkt. 3 lit. a).

W każdym z tych przypadków możliwe jest wyznaczenie wysokości zabudowy zgodnie z § 3 pkt 20 lub pkt. 21 albo zgodnie z § 6 ust. 2, ust.3, ust. 4 zaskarżonej uchwały, albowiem każdym z tych przypadków ustalenia dotyczą albo budynków (a zatem takich obiektów, które posiadają kalenicę, bo ze względu na specyfikę regionu, nachylenia połaci dachowych w większości przypadków określone zostały na 49o-54o); albo słupów i masztów; albo terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych i pozostałych obiektów, dla których w ustaleniach szczególnych nie wyznaczono wysokości.

Dodatkowo w § 37 ust. 5 pkt. 1 i 2 (TEREN REKREACJI I TURYSTYKI - wieża widokowa, 1UTw.) zawarto następujące ustalenie dotyczące wysokości projektowanej tam zabudowy: " W terenie UTw ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy: 1. maksymalna wysokość zabudowy dla pylonów nośnych - 55 m, przy czym nie może przekroczyć rzędnej 1135 m.n.p.m.; 2. maksymalna wysokość zabudowy dla górnych platform widokowych - 44 m, przy czym nie może przekroczyć rzędnej 1124 m.n.p.m." . Zatem także i w tym przypadku nie ma wątpliwości jaka wysokość zabudowy została dopuszczona ustaleniami planistycznymi.

Prawdą jest, że sformułowanie "wysokość zabudowy" zawarte w § 3 pkt 20 zaskarżonej uchwały, odnoszące się wyłącznie do obiektów posiadających kalenice, nie jest precyzyjne, skoro nie tylko obiekty kubaturowe (różnorodne budynki) dopuszczone są do realizacji na obszarze objętym planem. Jednak równocześnie lektura całej uchwały nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wysokość pozostałych możliwych do zrealizowania zgodnie z planem obiektów budowlanych (słupów, masztów, pylonów itp.) została w planie miejscowym określona i jest możliwa do jednoznacznego ustalenia. Nie ma bowiem wątpliwości, że (przykładowo) postanowienie o treści: "Na obszarze objętym planem, położonym poza obszarem szczególnej ochrony krajobrazowej, obowiązuje zakaz realizacji słupów i masztów o wysokości powyżej 15 m." może być odczytane tylko w ten sposób że 15 metrów liczone jest od podstawy słupa/masztu ("od ziemi") do jego najwyższego punktu. Omawiana nieścisłość czy też nieprecyzyjność nazewnicza nie przekreśla zdaniem Sądu możliwości ustalenia wysokości każdej zabudowy przewidzianej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego i konstytucyjne źródło prawa, może podlegać wykładni i interpretacji – tak jak każdy inny przepis prawa. Z wszystkich powyższych względów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Kolejny zarzut dotyczy posłużenia się w planie miejscowym niejasnym pojęciem "teren płaski", co do którego nie jest zdaniem skarżącego Wojewody wiadome, czy chodzi o teren istniejący czy projektowany. Organ planistyczny wskazuje, że definicja ta – mimo to, że nie wynika to z planu miejscowego – odnosi się wyłącznie do terenu projektowanego, nie zaś zarówno do istniejącego, jak i projektowanego.

Zaskarżona uchwała w § 3 ust. 1 pkt 32 "teren płaski" definiuje jako teren o nachyleniu do 3°. W tekście planu pojęcie terenu płaskiego użyte jest tylko i wyłącznie dla określenia maksymalnej wysokości podmurówki, która w niektórych terenach planu zróżnicowana jest w zależności od tego czy teren jest "płaski" czy też nie : (§ 29 ust. 5 pkt. 7: wysokość podmurówki na terenie płaskim nie może przekraczać 1,2 m, w przypadku spadku terenu - nie może przekraczać 1,5 m; § 35 ust. 5 pkt. 7: wysokość podmurówki na terenie płaskim nie może przekraczać 0,8 m, w przypadku spadku terenu nie może przekraczać 1,4 m; § 36 ust. 5 pkt. 7: wysokość podmurówki na terenie płaskim nie może przekraczać 0,8 m, w przypadku spadku terenu nie może przekraczać 1,4 m; § 38 ust. 5 pkt. 7: wysokość podmurówki na terenie płaskim nie może przekraczać 0,8 m, w przypadku spadku terenu - nie może przekraczać 1,4m).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.02.2025 r., sygn. II OSK 1301/22, " Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazuje, że w planie obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy" oraz "wskaźniki zagospodarowania terenu", przy czym określa definicje tylko niektórych z tych wskaźników. Do tych wskaźników należą m.in. linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie może w planie miejscowym ukształtować zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego."

Z poglądu tego – który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela - wynika, że organ planistyczny miał uprawnienie do określenia w zaskarżonej uchwale nie tylko wysokości zabudowy w tym wysokości budynków, ale także wysokości podmurówki w tych budynkach. Parametr ten ustalany jest dla zachowania ładu przestrzennego, ale zastosowanie znajdzie w sporządzanych następnie w oparciu o plan miejscowy projektach zagospodarowania terenu oraz projektach architektoniczno – budowlanych. Ustalenie parametrów nowej zabudowy na potrzeby wydawanych następnie pozwoleń na budowę, to jedna z ważniejszych funkcji planu miejscowego. Innymi słowy parametr wysokości podmurówki ustalony został dla potrzeb nowej zabudowy, która może powstać w danym terenie.

Skoro zaś tak, to uzasadnione jest odniesienie każdego z przytoczonych wyżej zapisów planu określającego maksymalną wysokość podmurówki w terenie płaskim czyli o nachyleniu do 3o, do zasad jakie dotyczą projektowania nowej zabudowy. Pojęcie "poziomu terenu" zostało określone w § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przez poziom terenu należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Regulacja ta z kolei prowadzi do wniosku, że uzasadnione jest wyjaśnienie organu planistycznego zawarte w odpowiedzi na skargę, że pojęcie to odnosi się do projektowanych budynków oraz projektowanego poziomu terenu, i w takim znaczeniu zostało użyte w uchwale. Także i ten zarzut okazał się zatem nieuzasadniony.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp oraz Studium, bo dopuszczono urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na terenie, który w Studium nie jest przeznaczony pod lokalizację paneli fotowoltaicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu rozpocząć należy od przytoczenia odpowiednich postanowień planu miejscowego i Studium oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego i Studium, dotyczących sytuowania urządzeń umożliwiających pozyskiwanie energii odnawialnej (dalej zwanych urządzeniami OZE).

Postanowienia dotyczące zasad sytuowania urządzeń OZE znajdują się w § 21 ust. 5 zaskarżonej uchwały (omyłkowo w skardze wskazano § 17 mpzp) i brzmią następująco:

"§ 21. 1. Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się:

5) w zakresie urządzeń, umożliwiających pozyskanie energii odnawialnej:

a) w terenach budowlanych dopuszcza się:

–urządzenia fotowoltaiczne, kolektory słoneczne, pompy ciepła, instalacje geotermalne oraz inne urządzenia, umożliwiające pozyskanie energii odnawialnej, o mocy zainstalowanej nie przekraczającej 500 kW z wyłączeniem urządzeń wykorzystujących energię wiatru, przy czym nie dopuszcza się ich lokalizacji (w tym mikroinstalacji) w granicach TPN, w granicach strefy szczególnej ochrony krajobrazowej, na obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków oraz na dachach budynków krytych gontem drewnianym,

– urządzenia fotowoltaiczne inne niż wolnostojące o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW w granicach terenów oznaczonych symbolami MU3, MU4, MU2d, UP1, U2 - przy czym nie dopuszcza się ich lokalizacji (w tym mikroinstalacji) w granicach TPN, w granicach strefy szczególnej ochrony krajobrazowej, na obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków oraz na dachach budynków krytych gontem drewnianym "

Według stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), regulowała kwestie związane z lokalizacją urządzeń OZE w art. 15 ust. 3 pkt. 3a upzp, w związku z art. 10 ust. 2a upzp.

Zgodnie z tymi przepisami

art. 15 ust. 3 pkt. 3a

"W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko"

art. 10 ust. 2a:

" 2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące."

Z przytoczonych przepisów ustawy wynika zatem, że w studium:

- w ogóle nie wyznacza się obszarów rozmieszczenia urządzeń OZE o mocy zainstalowanej do 500 kW,

- nie wyznacza się obszarów rozmieszczenia urządzeń OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW innych niż wolnostojące,

- należy wyznaczyć obszary rozmieszczenia wolnostojących urządzeń OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW,

- należy wyznaczyć obszary rozmieszczenia urządzeń OZE o mocy zainstalowanej powyżej 500 kW i nie większej niż 1000 kW, zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki.

Innymi słowy, postanowienia § 21 ust. 5 lit. a zaskarżonej uchwały zacytowane powyżej, pozostają w całkowitej zgodności z postanowieniami ustawy o planowaniu według stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Na terenie Gminy Poronin obowiązuje Studium przyjęte uchwałą nr LVII/384/2022 Rady Gminy Poronin z dnia 13 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Poronin– zmiana nr 1.

W punkcie 9. 7 tekstu Studium– kierunki rozwoju infrastruktury technicznej opisane zostały ODNAWIALNE ŹRÓDŁA ENERGII: "Celem gminy w zakresie odnawialnych źródeł energii jest rozwój inwestycji z zakresu Odnawialnych Źródeł Energii i sprzyjanie proekologicznym inicjatywom, zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. Wytwarzanie energii produkowanej z Odnawialnych Źródeł Energii, wiąże się z uzgodnieniami z UE i zapisami ujętymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 15 grudnia 2000 (Dz. U. Nr 122 z dnia 31.12.2000 r.) "w sprawie obowiązku zakupu energii elektrycznej ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła, a także ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych oraz zakresu tego obowiązku" i w "strategii rozwoju energetyki odnawialnej", przyjętej przez Radę Ministrów 5.09.2001 r. Odnawialne źródła energii mogą stanowić istotny udział w bilansie energetycznym poszczególnych gmin naszego kraju. Mogą przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego regionu, a zwłaszcza do poprawy zaopatrzenia w energię na terenach o słabo rozwiniętej infrastrukturze energetycznej oraz lokalnie i regionalnie do poprawy jakości powietrza atmosferycznego.

W zakresie energii słonecznej :" dopuszcza się instalowanie indywidualnych baterii słonecznych oraz ogniw fotowoltaicznych jako dodatkowego źródła ciepła realizowanych wyłącznie w obrębie terenów mieszkaniowych i usługowych jako inne niż wolnostojące:

-o mocy zainstalowanej nie przekraczającej 500 kW we wszystkich terenach, w których dopuszcza się realizacje budynków,

- o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW w terenach identyfikowanych symbolami UP1, U1, U2, KU1, W, K, E oraz w terenach, w których w planach miejscowych określone zostanie przeznaczenie podstawowe pod realizację infrastruktury technicznej.

Natomiast art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według stanu prawnego na dzień uchwalenia Studium Gminy Poronin, miał następujące brzmienie:

" Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1. wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2. urządzeń innych niż wolnostojące."

Wszystko to oznacza, że zaskarżony plan miejscowy pozostaje w omawianym zakresie w zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - według stanu prawnego na dzień jego uchwalenia; Studium również pozostaje w zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - według stanu prawnego na dzień uchwalenia Studium.

Natomiast § 21 ust. 1 pkt. 5 lit. a tiret drugie zaskarżonego planu (dotyczący urządzeń fotowoltaicznych innych niż wolnostojące o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW) nie jest zgodne ze Studium w zakresie wskazanych tam terenów. Tereny wskazane w planie i w studium nie pokrywają się bowiem. W tym zakresie rację miał zatem Wojewoda, że brak jest formalnej zgodności pomiędzy dokumentem Studium a planem miejscowym.

Jednakże Studium powinno być odczytywane i interpretowano jako całość, a nie wyłącznie wybiórczo w zakresie poszczególnych jego postanowień. W pkt 11.3. Studium, pt. "Dopuszczalny zakres zmian oraz zasady interpretacji ustaleń studium na etapie sporządzania mpzp" wskazano, że: "Dopuszcza się zmiany zasięgu przestrzennego obszarów określających kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany w zakresie ustaleń w planach miejscowych w stosunku do ustaleń Studium, w następujących sytuacjach: - zmian w przepisach odrębnych".

Możliwość wykorzystywania odnawialnych źródeł energii jest również zgodna z zasadami zrównoważonego rozwoju oraz współczesnymi wyzwaniami związanymi z koniecznością -co najmniej- dywersyfikacji źródeł, z których pozyskiwana jest energia. Umożliwienie sytuowania tych urządzeń i korzystania z nich pozostaje także w zgodności z przywołanymi wyżej, zawartymi w Studium argumentami związanymi ze zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz poprawy zaopatrzenia w energię na terenach o słabo rozwiniętej infrastrukturze energetycznej. Nie bez znaczenia jest także i to, że odnawialne źródła energii przyczyniają się do poprawy jakości powietrza atmosferycznego.

Plan miejscowy w spornym zakresie dotyczy urządzeń OZE wyłącznie fotowoltaicznych, innych niż wolnostojące, dozwolonych do sytuowania tylko w terenach budowlanych. Nie dopuszczono przy tym ich lokalizacji (w tym mikroinstalacji) w granicach TPN, w granicach strefy szczególnej ochrony krajobrazowej, na obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków oraz na dachach budynków krytych gontem drewnianym. Oznacza to, że postanowienia te dotyczą tylko najpowszechniej stosowanych instalacji fotowoltaicznych, umieszczanych przeważnie na dachach budynków mieszkalnych, usługowych, użyteczności publicznej itp.

Niewątpliwie przepisy dotyczące urządzeń OZE i energii z nich pozyskiwanej zmieniają się często, częściej niż jakakolwiek gmina jest w stanie dokonać zmiany studium, dlatego zapis umożliwiający modyfikację treści planów względem treści Studium w sytuacji zmiany obowiązujących przepisów, uznać za dopuszczalny i przezorny.

Co więcej, zgodnie z treścią aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zgodnie z jej art. 15 ust. 4, przy uchwalaniu planu miejscowego jako zasadę przyjęto umożliwienie lokalizacji zamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego, wówczas gdy plan miejscowy przewiduje możliwość lokalizacji budynków. To zaś oznacza, że aktualnie wyznaczenie omawianych terenów w ogóle nie jest już wymagane.

Ostatecznie biorąc pod uwagę całość zapisów Studium, nie zaś tylko tych jego fragmentów, które dotyczą wyłącznie odnawialnych źródeł energii, w tym szczególnie energii słonecznej, kontrolowany plan miejscowy nie jest sprzeczny z treścią dokumentu Studium.

Ostatni z zarzutów skargi dotyczy naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 upzp, w jego uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że niezgodnie ze Studium powiększone zostały tereny oznaczone symbolem MU2d, a także, że liczba kondygnacji określona w § 29 ust. 5 pkt 5 i § 36 ust. 5 pkt 5 jest nieprecyzyjna i niezgodna ze Studium.

W pierwszej kolejności wskazać należy zatem, że w pkt 11.3. Studium, pt. "Dopuszczalny zakres zmian oraz zasady interpretacji ustaleń studium na etapie sporządzania mpzp", wskazano między innymi, że:

"Dopuszcza się zmiany zasięgu przestrzennego obszarów określających kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany w zakresie ustaleń w planach miejscowych w stosunku do ustaleń Studium, w następujących sytuacjach:

- konieczności dostosowania granic poszczególnych obszarów do istniejącej rzeźby terenu, stanu własności gruntów, istniejącego zainwestowania – dopuszcza się korektę zasięgu obszarów wyznaczonych w Studium pod zabudowę o około 20 m, dopuszcza się korektę granic większą niż 20 m wyłącznie pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zainwestowanie w przypadku kiedy pozostała część działki z uwagi na kształt, konfigurację terenu oraz występujące ograniczenia przestrzenne zostanie niezdatna do efektywnego zagospodarowania w pierwotnym przeznaczeniu".

Dodatkowo, w Studium wskazano także, że: "We wszystkich terenach utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów i przebudowy. Rozbudowę oraz budowę nowej zabudowy dopuszcza się pod warunkiem zgodności z ustaleniami określonymi dla poszczególnych obszarów w ramach określonych kierunków rozwoju, przy czym we wszystkich terenach dopuszcza się, jako zgodne z ustaleniami studium utrzymanie przeznaczenia z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. "

Na wezwanie Sądu, pismem z dnia 18 grudnia 2025 r. organ planistyczny przedłożył (w formie papierowej i na płycie CD):

Rys. nr 1 - rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie uchwalenia planu wraz z linami rozgraniczającymi i symbolami przeznaczeń ustalonych planem z 2023r. (skarżona uchwała), które pokazano kolorem czerwonym, z przyrostami terenów budowlanych względem planów z 2012-2013r. (oznaczone granatową kratką),

Rys. nr 2 - rysunek miejscowych planów zagospodarowania 2012-2013 r. wraz z linami rozgraniczającymi i symbolami przeznaczeń ustalonych planem z 2023r. (skarżona uchwała), które pokazano kolorem czerwonym z przyrostami terenów budowlanych względem planu z 2013r. (oznaczone granatową kratką),

Rys. nr 3 - rysunek miejscowego planu zagospodarowania z 2012-2013 r. w czarno-białej kolorystyce, z linami rozgraniczającymi i symbolami przeznaczeń ustalonych planem z 2023 r. (skarżona uchwała), które pokazano kolorem czerwonym, z przyrostami terenów budowlanych względem planów z 2012-2013r. (oznaczone granatową kratką), oraz żółtymi liniami i symbolami, którymi oznaczono zasięgi studium.

Szczegółowa analiza przedstawionych materiałów, w powiązaniu z analizą rysunku planu oraz rysunku Studium wykazała, że wszystkie tereny przeznaczone pod zabudowę poszerzono wyłącznie w dopuszczalnych według Studium granicach 20 metrów. Co więcej, poszerzenia te są nieznacznym powiększeniem dotychczasowych trenów budowlanych, zachowują przy tym inne zasady określone w Studium tj. przede wszystkim ograniczanie rozpraszania zabudowy; podnoszenia standardu istniejących jednostek osadniczych; utrzymania, poprawy i kształtowania ładu przestrzennego szczególnie w historycznych centrach wsi itp.

Poszerzenia te jednoznacznie wskazują na przemyślaną kontynuację dotychczasowych ustaleń planistycznych, w szczególności w zakresie przeznaczenia terenów, a tym samym w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy. Przyrosty terenów budowlanych stanowią marginalny procent w skali terenów już istniejących, a ich lokalizacja w każdym z przypadków jest nieznacznym poszerzeniem zasięgu terenu już wcześniej ustalonego jako budowlany. W szczególności poszerzenia te nie mają charakteru tzw. "zmian punktowych", co do których w ogóle można mieć czasem wątpliwości czy są "planowaniem" przestrzennym rozumianym jako pewna kompleksowa wizja ładu architektoniczno – urbanistycznego danej gminy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.

Jeśli zaś chodzi o zarzut niezgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium w zakresie ilości kondygnacji dopuszczonych w terenach MU3, MU4, MU2d, oraz UT3, to wskazać należy co następuje.

W studium (str. 121-122) znajduje się tabela, w której ustalono wskaźniki urbanistyczne dla poszczególnych obszarów (intensywność zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, minimalna wielkość działek, minimalna szerokość działek, maksymalna szerokość traktu, kąt nachylenia połaci dachu, maksymalna długość elewacji, maksymalna wysokość okapu, ilość kondygnacji). Dla wskazywanych przez Wojewodę terenów (MU3, MU4, MU2d, UT3) ustalono możliwość realizacji 3 kondygnacji (1+2 - ilość kondygnacji nadziemnych pełnych + ilość kondygnacji w dachu).

W zaskarżonym planie miejscowym natomiast, w § 29 dotyczącym terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (1-2MU3, 1MU4) oraz terenów zabudowy mieszkaniowo- usługowej z dominacją zabudowy drewnianej (1-17 MU2d), w ust. 5 pkt. 5 określono maksymalną ilość kondygnacji: a) dla budynków mieszkaniowych, mieszkaniowo-usługowych, usługowych, pensjonatowych: 3 kondygnacje nad terenem, przy czym dopuszcza się realizację maksymalnie 2 kondygnacji w dachu, b) dla pozostałej zabudowy (w tym garaży i budynków gospodarczych): 2 kondygnacje nad terenem, przy czym dopuszcza się realizację maksymalnie 1 kondygnacji w dachu.

W § 36 (teren rekreacji i turystyki, UT3), w ust. 5 pkt. 5 ustalono maksymalną ilość kondygnacji - 2 kondygnacje nad terenem, przy czym dopuszcza się realizację maksymalnie 1 kondygnacji w dachu.

Zdaniem Sądu, wskaźniki dotyczące ilości kondygnacji zawarte w Studium należy odczytywać jako wskaźniki maksymalne: liczba kondygnacji w planie miejscowym nie może przekraczać liczby kondygnacji wskazanej w Studium (trzech kondygnacji). Jako maksymalna została też ustalona liczba kondygnacji w dachu.

Parametry te zostały w planie miejscowym zachowane.

Organ planistyczny wyjaśnia ponadto, że konstruując ustalenia planu miejscowego wzięto pod uwagę komplet zapisów zawartych w Studium, w tym w szczególności uprawniających do podtrzymania ustaleń planów miejscowych, obowiązujących w momencie uchwalania nowej edycji mpzp. Obowiązujące wcześniej na terenie sołectwa Małe Ciche uchwały to :

• NR XXV/124/2012 Rady Gminy Poronin z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Małe Ciche ("wyciąg")

• NR XXXI/161/2013 Rady Gminy Poronin z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Małe Ciche 1

• NR IX/46/2015 Rady Gminy Poronin z dnia 29 czerwca 2015 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Małe Ciche ("wyciąg")

- wszystkie te plany miejscowe zawierały zapisy ustalające ilość kondygnacji w sposób dokładnie taki sam jak ustalono je w skarżonej uchwale.

Zapisy te podtrzymano zgodnie z ustaleniami studium (Wytyczne dotyczące ilości kondygnacji w poszczególnych terenach określono w rozdziale 11.2 MINIMALNY ZAKRES MERYTORYCZNY PLANÓW), gdzie na końcu rozdziału zawarto dodatkowo zapis: "Dopuszcza się korektę ww. wskaźników w planach miejscowych w wyniku uwzględnienia warunków wynikających z istniejącego stanu zagospodarowania terenu, którego bezpośrednio dotyczą, przesądzeń planistycznych oraz obowiązujących decyzji i postanowień. Wskaźniki nie obowiązują w przypadku lokalizacji obiektów z zakresu usług publicznych"

Wobec powyższego także i w tym przypadku nie można stwierdzić, aby ustalenia planu miejscowego naruszały postanowienia Studium.

W tej sytuacji, skoro zarzuty skarg i okazały się nieuzasadnione, została ona oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.