II SA/Wa 774/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-04	
Data wpływu	2020-04-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III OSK 4702/21	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 194; art. 15 ust. 1, ust. 6 pkt 3; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 91 ust. 1 i ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego

2020 r., wydanym na podstawie art. 15 ust 1 i ust. 6 pkt 3) ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U.

z 2018 r. poz. 1983 i 1608 oraz z 2019 r. poz. 115, 730 i 1696) oraz art. 70 § 1 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, z 2018 r. poz. 2245 i 2432 oraz z 2019 r. poz. 1043 i 1495), w związku z art. 15 ust. 7 ustawy

z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, odwołał A. W. ze stanowiska [...] Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich (dalej: "CKiIO") w [...] z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (§ 1).

Odwołanie skutkuje rozwiązaniem stosunku pracy w CKiIO w [...] (§ 2). Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że przyczyną odwołania jest naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, mające charakter ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, potwierdzone zbiorowym pismem - oświadczeniami złożonymi przez byłych pracowników CKiIO w [...], polegające na:

- naruszeniu czci i godności pracowników oraz osób współpracujących na innej podstawie niż stosunek pracy, co stanowi naruszenie art. 11 Kodeksu pracy i art. 23 Kodeksu cywilnego oraz pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem kształtowania w zakładzie zasad współżycia społecznego, wynikającym z art. 94 pkt 10) Kodeksu pracy, przejawiającym się publicznym, na forum załogi, piętnowaniem, poniżaniem i ośmieszaniem pracowników i osób współpracujących,

- opisanych w ww. piśmie zachowaniach prowadzących do dyskryminowania pracowników ze względu na narodowość, co stanowi naruszenie art. 183a § 5 pkt 2) Kodeksu pracy - przejawiających się niepożądanym zachowaniem, którego celem lub skutkiem jest naruszenie godności pracownika - cudzoziemca i stworzenie wobec niego poniżającej i upokarzającej atmosfery,

- nieprzestrzeganiu zasad czasu pracy - ustalanie harmonogramu czasu pracy na kolejne następujące po sobie 21 dni kalendarzowych bez zachowania prawa do odpoczynku, co stanowi naruszenie art. 133 Kodeksu pracy.

Powyższe zarzuty - zdaniem Burmistrza - uzasadniają odwołanie A. W. ze stanowiska [...] CKiIO w [...] ze skutkiem natychmiastowym. Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, ponieważ nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 § 1 pkt 1) Kodeksu pracy.

W dniu 4 marca 2020 r. A. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do odwołania skarżącej z funkcji [...] CKilO pomimo, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość jej odwołania;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżanego zarządzenia w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy bez żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie twierdzeń, podnoszonym w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia;

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego aktu, niepozwalającego ustalić jakich działań czy też naruszenie, których konkretnie przepisów prawa dopuściła się skarżąca w związku z pełnieniem powierzonego jej stanowiska, czym naruszono zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

4) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. polegające na braku pouczenia przez organ administracyjny o przysługującym skarżącej prawie do wniesienia odwołania od zarządzenia organu bądź o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.

W związku z powyższym wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r.,

2. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca pracę na stanowisku [...] Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...] rozpoczęła [...] kwietnia 2008 r., jako wybrany w konkursie [...] nowej samorządowej instytucji kultury.

Skarżąca podała, że podczas prawie 12 lat kierowania CKilO nie było na nią żadnej skargi, jej praca była dobrze oceniana. Obowiązki realizowała sumiennie i profesjonalnie.

Podała, że sporadycznie stosowane przez nią kary porządkowe ([...] upomnienia w ciągu prawie 12 lat zarządzania CKilO) nie miały charakteru instrumentalnego, lecz były ukierunkowane na osiągnięcie celów wynikających z zawarcia umowy o pracę.

Skarżąca o zamiarze odwołania jej ze stanowiska [...] CKilO dowiedziała się od Burmistrza Miasta [...] A. T. [...] stycznia 2020 r. w Urzędzie Miasta [...], gdzie została wezwana w trybie pilnym. W obecności [...] Miasta – M. S. oraz [...] Miasta – A. C., Burmistrz Miasta [...] poinformował ją o poważnych zarzutach, które sformułował pod jej adresem na podstawie skargi złożonej przez byłych pracowników CKilO.

W związku z zapowiedzią jej odwołania ze stanowiska [...] w trybie dyscyplinarnym, domagała się wdrożenia postępowania wyjaśniającego z udziałem zainteresowanych stron oraz zażądała udostępnienia skargi zawierającej zarzuty wobec niej ze strony byłych pracowników CKilO.

Odmówiono jej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i tym samym nie mogła się ustosunkować do pomówień. Bez odpowiedzi pozostały kierowane w tej sprawie pisemne prośby do Burmistrza i Rady Miasta. Żadnej procedury w tym celu nie podjęto.

Mimo, że przedstawione zarzuty skarżąca uznała za nieprawdziwe, absurdalne i naruszające jej doba osobiste, Burmistrz Miasta A. T. upublicznił je następnego dnia w pismach kierowanych do organizacji pozarządowych.

Skarżąca, w pisemnym wystąpieniu skierowanym do Burmistrza Miasta [...], stanowczo zaprzeczyła pomówieniom skierowanym pod jej adresem i oświadczyła, że zarzuty, które ponoć postawiono jej w tej skardze nie mają potwierdzenia w faktach. Na przestrzeni [...] lat pełnienia przez nią funkcji [...] CKilO zwolnionych zostało tylko dwóch pracowników: w 2009 r. i w 2019 r. Co więcej, żadne zarzuty wobec skarżącej ze strony pracowników CKilO nie zostały potwierdzone wyrokami sądowymi i nigdy, w ciągu tych 11 lat, nie były przedmiotem skarg kierowanych do organizatora ani do odpowiednich organów, np. do Państwowej Inspekcji Pracy. Wszelkie spory z pracownikami CKilO starała się załatwić na drodze polubownej. W piśmie tym odniosła się także do odmowy udostępnienia jej zanonimizowanej skargi. Jej zdaniem, takowe zachowanie może świadczyć jedynie o szukaniu pretekstu przez Burmistrza do rozwiązania z nią stosunku pracy.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się z wnioskiem do Stowarzyszenia [...] w [...], do Zarządu Stowarzyszenia Związku [...], do Stowarzyszenia [...] oraz do Stowarzyszenia [...] o wydanie opinii w sprawie planowanego odwołania A. W. ze stanowiska [...] CKiIO w [...], zastrzegając, iż w przypadku nie przedłożenia takowej opinii w ciągu 3 dni od otrzymania pisma, to decyzja o odwołaniu pozostanie podjęta bez dalszego oczekiwania na jej wyrażenie.

Zdaniem skarżącej, udzielone odpowiedzi Stowarzyszeń świadczą o dobrej z nią współpracy. Jest postrzegana jako osoba kompetentna, zaangażowana w wykonywaną pracę oraz otwarta na dialog, a prowadzone przez nią CKiIO w [...] jest dobrze kierowane.

W związku z zaistniałą sytuacją, w dniu [...] stycznia 2020 r. wypowiedziała umowę o pracę w trybie art. 32 § 1 Kodeksu pracy. Uzasadniając wypowiedzenie wskazała, że zostało podważone społeczne zaufanie do niej poprzez rozpętanie przez Burmistrza dyskredytującej ją nagonki, niepoparte żadnymi zweryfikowanymi dowodami oraz pod groźbą dyscyplinarnego zwolnienia, bez umożliwienia jej jakiejkolwiek obrony.

Jej zdaniem, zarządzenie w sposób istotny narusza prawo, co stanowi przesłankę do jego unieważnienia. Przyczyna odwołania podana w zarządzeniu powinna być rzeczywista i prawdziwa.

Zawarte w zaskarżonym zarządzeniu motywy odwołania jej ze stanowiska [...] CKilO są bardzo ogólne (naruszenie czci i godności pracowników, dyskryminowanie pracowników, nieprzestrzeganie zasad czasu pracy). Nie wskazano żadnej konkretnej sytuacji potwierdzającej podniesione w stosunku do niej zarzuty. Brak rzetelnego sporządzenia uzasadnienia aktu administracyjnego pozbawia go możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, a także możliwości dokonania oceny, co do jego prawidłowości oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny.

Burmistrz przed wydaniem zarządzenia nie tylko odmówił skarżącej okazania skargi, ale także uniemożliwił jej jakąkolwiek obronę. Nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego zarzutów o mobbing ani zarzutu o łamanie przepisów o czasie pracy. Zarzut dotyczący łamania przez [...] przepisów o czasie pracy nie został potwierdzony przez PIP, jako odpowiedni do tego organ. Burmistrz zapowiedział taką kontrolę dopiero po jej odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając, że badaniu przez sąd administracyjny nie podlega kwestia, czy podana w przedmiotowym zarządzeniu przyczyna odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska [...] CKilO zaistniała, czy jest rzeczywista i prawdziwa.

Ocena zaistnienia przesłanek do odwołania należy do organu, a ewentualne ustalenie prawdziwości i rzeczywistości przyczyn odwołania może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym - sądem pracy, a nie przed sądem administracyjnym.

Zatem zawarte w skardze zarzuty, twierdzenia, rozważania i wnioski w ww. zakresie, pozostają bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w niniejszej sprawie.

Nie jest prawdą jakoby skarżącej nie została przedstawiona treść ww. pisma byłych pracowników CKIO z dnia [...] stycznia 2020 r., ponieważ skarżąca otrzymała zanonimizowaną treść tego pisma. Ponadto skarżąca była zaznajamiana z zarzutami zawartymi w ww. piśmie na spotkaniu w dniu [...] stycznia 2020 r. i miała możliwość wypowiedzenia się.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem, tj.:

a) Zarządzenie wydane zostało w ramach kompetencji organu.

b) Do odwołania skarżącej ze stanowiska [...] CKilO doszło w oparciu o przewidzianą w przepisach przesłankę, a mianowicie z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, wskazaną w art. 15 ust. 6 pkt 3) ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Art. 15 ust. 6 ww. ustawy zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania [...] instytucji kultury przed upływem okresu na jaki został powołany, a przesłanka naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem jest jedną z nich. Odwołując skarżącą ze stanowiska [...] instytucji kultury, organ nie wykroczył poza ustawowe przesłanki odwołania i nie naruszył przepisu art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, podając wprost przesłankę w tym przepisie wskazaną.

c) W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ wskazał przepisy prawa, które w opinii organu zostały naruszone, a także na czym to naruszenie polegało. Organ przedstawił w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności, które legły u podstaw jego wydania, motywując swoje stanowisko. Przyczyny odwołania zostały wskazane konkretnie. Zachowane zostały przez organ zasady należytego wykonywania administracji, w tym zasada działania na podstawie prawa i w granicach prawa.

d) Zachowana została również procedura wymagana do wydania zaskarżonego zarządzenia. W szczególności spełniony został wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...] nie działają żadne związki zawodowe. Organ zasięgnął opinii stowarzyszeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących rzekomego naruszenia przepisów postępowania, organ podniósł, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do zarządzeń dotyczących odwołania [...] instytucji kultury. Zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją administracyjną. W postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym czy też ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie odsyłają w ww. zakresie do przepisów k.p.a. Zatem wydawanie przez Burmistrza zarządzeń o odwołaniu [...] instytucji kultury nie stanowi przedmiotu regulacji k.p.a. Co za tym idzie, wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. są bezpodstawne.

Bezpodstawne pozostają również zarzuty dotyczące rzekomego naruszenia przepisów Kodeksu pracy. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie ma na celu rozpatrywania ewentualnych roszczeń pracowniczych skarżącej, a sądem właściwym do rozpatrywania roszczeń i zarzutów z zakresu prawa pracy pozostaje sąd powszechny - sąd pracy. Organ zaznacza mimo to, że przepisy prawa pracy nie zostały przez organ naruszone.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. podtrzymała zarzuty skargi i dodatkowo, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podniosła, że Burmistrz podał, że [...] stycznia 2020 r. zawiadomił Państwową Inspekcję Pracy, ale nie poczekał na wynik tej kontroli, która (jak wynika z wiedzy skarżącej) do tej pory w Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich nie miała miejsca.

Burmistrz oparł się wyłącznie na piśmie byłych pracowników, którym obiecał anonimowość. Do dnia [...] lutego 2020 r., kiedy wydane zostało i opublikowane zarządzenie Burmistrza o odwołaniu [...], treść pisma byłych pracowników nie została skarżącej okazana. Burmistrz kategorycznie odmówił skarżącej okazania pisma nawet w zanonimizowanej wersji, mimo że skarżąca domagała się tego zarówno na spotkaniu w Urzędzie Miasta w dniu [...] stycznia 2020 r., kiedy dowiedziała się o zamiarze Burmistrza odwołania jej ze stanowiska, jak również w pismach z dnia [...] i [...] stycznia 2020 r., które skierowała do Burmistrza i Rady Miasta.

Zanonimizowane pismo byłych pracowników Burmistrz dołączył dopiero do zarządzenia odwołującego, które wysłał do skarżącej pocztą. Skarżąca, przebywająca na zwolnieniu lekarskim, odebrała je w dniu [...] lutego 2020 r.

Na spotkaniu w dniu [...] stycznia 2020 r. w Urzędzie nie otrzymała pisma byłych pracowników. Burmistrz poinformował wtedy jedynie skarżącą o ciążących na niej zarzutach, pokazując jej z daleka projekt pisma do organizacji pozarządowych w sprawie zasięgnięcia opinii o zamiarze jej odwołania.

Skarżąca po pobieżnym przeczytaniu pisma, które burmistrz przytrzymywał ręką, oświadczyła, że zawarte w nim i opatrzone paragrafami trzy zarzuty są nieprawdziwe, oszczercze i absurdalne oraz zażądała okazania pisma byłych pracowników i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca nie mogła się więc odnieść do treści pisma byłych pracowników, a jedynie do trzech zarzutów sformułowanych na jego podstawie przez Burmistrza.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są zasadne z tej racji, że przepisy te zawierają także ogólne zasady należytego wykonywania administracji.

Skarżąca stwierdziła, że oświadczenie o rozwiązaniu z nią stosunku pracy bez wypowiedzenia z uwagi na ciężkie naruszenie przez nią obowiązków pracowniczych było niezgodne z prawem, ponieważ nie wskazywało faktycznych i zasadnych przyczyn rozwiązania stosunku pracy.

Zarówno z treści zarządzenia jak i z jego uzasadnienia wynika, że przyczyny odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska zostały wskazane w sposób ogólny i nieprecyzyjny i nie mieszczą się w ogóle w katalogu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 u.p.d.k. Z treści uzasadnienia wynika, że stanowisko i argumentacja Burmistrza w zakresie najbardziej istotnym, bo dotyczącym art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, nie została powiązana z konkretnym przepisem (przepisami) prawa, którego naruszenia miała się dopuścić skarżąca. Podkreśliła, że chociaż ocena zaistnienia przesłanek zawartych w powyższym przepisie należy do organu, to w uzasadnieniu aktu odwołującego [...] instytucji kultury z zajmowanego stanowiska ocena ta winna być dokładnie i szczegółowo umotywowana. To uzasadnienie podjętego zarządzenia winno szczegółowo i konkretnie wskazywać zarzucane [...] nieprawidłowości, w tym konkretne przepisy prawa, które naruszył swoimi działaniami lub zaniechaniami, a także przedstawiać pełną motywację zaistnienia przesłanek z art. 15 ust. 6 ustawy.

Nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. W braku takiej argumentacji rozstrzygnięcie władczego aktu administracji nosi znamiona dowolności i arbitralności, co stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności ustanowionymi w art. 2 art. 7 Konstytucji RP.

Burmistrz wprawdzie wywiązał się z prawnego obowiązku zasięgnięcia przed odwołaniem [...] opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych (w niniejszym przypadku [...] organizacji pozarządowych oraz [...] w [...]), ale nie wziął ich opinii pod uwagę, mimo że wszystkie były dla skarżącej pozytywne. Niektóre ze stowarzyszeń wyraziły oburzenie dyscyplinarnym trybem odwołania [...] i powątpiewanie w zasadność, postawionych zarzutów.

Skarżąca została odwołana ze stanowiska [...] w trybie dyscyplinarnym. Przepisy mówią jednoznacznie, że pracownik może zostać zwolniony dyscyplinarnie, jeśli rażąco naruszył przepisy i została mu udowodniona wina. Prawo zezwala pracodawcy na rozwiązanie umowy o pracę w taki sposób jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Same podejrzenia to za mało, aby wręczyć pracownikowi zwolnienie dyscyplinarne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że zarządzenie Burmistrza Miasta o odwołaniu [...] Centrum Kultury i Inicjatyw Obywatelskich w [...] jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.", tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Stanowisko takie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16 (dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu [...] instytucji kultury wynika z tego, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska [...] jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania [...] wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany [...] może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu - w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych - może dochodzić przed sądem pracy.

Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących [...] instytucji kultury ze stanowiska, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem, na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana

w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19).

Uzasadniony - w przekonaniu Sądu - jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ww. ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 – w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania [...] instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego.

Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania [...] może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem [...]. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać [...], jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Sąd, odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, stwierdza, że Burmistrz, jako uzasadnienie odwołania skarżącej ze stanowiska [...] CKiIO z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (§ 1 zarządzenia) wskazał, że polegało ono na: naruszeniu przez nią czci i godności pracowników oraz osób współpracujących przejawiające się publicznym, na forum załogi, piętnowaniem, poniżaniem i ich ośmieszaniem, zachowaniach o charakterze dyskryminującym pracowników ze względu na narodowość, których celem lub skutkiem było naruszenie godności pracownika - cudzoziemca i stworzenie wobec niego poniżającej i upokarzającej atmosfery, a także nieprzestrzeganiu przez nią zasad czasu pracy ustalonych harmonogramem.

Przytoczona argumentacja Burmistrza opiera się wyłącznie na zarzutach sformułowanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowiącym skargę byłych, podległych [...] CKiIO, pracowników.

Burmistrz nie wykazał zarówno w uzasadnieniu wydanego w dniu [...] lutego 2020 r. zarządzenia o odwołaniu A. W. ze stanowiska [...] CKiIO w [...], jak też w odpowiedzi na skargę, aby przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, które dawałoby podstawę do przyjęcia, że subiektywne odczucia pracowników i osób współpracujących przedkładane w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. uprawdopodobniają, z zachowaniem waloru wiarygodności w świetle reguł logiki i doświadczenia życiowego, że A. W. naruszyła prawo w związku z zajmowanym stanowiskiem, dopuszczając się naruszenia czci i godności pracowników, ich dyskryminowania ze względu na narodowość, czy też nieprzestrzegania zasad czasu pracy.

Podkreślić należy, że niczego nie wyjaśnia sam fakt skierowania w dniu [...] stycznia 2020 r. przez Burmistrza [...] pisma do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy o przeprowadzenie kontroli w jednostce.

Rację ma tym samym skarżąca twierdząc, że nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne.

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 - dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując poczynione wyżej uwagi, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania - art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy niniejszej, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 tej ustawy, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).

Na zasądzoną kwotę 797 zł składa się: 300 zł - wpis sądowy od skargi, 480 zł - koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od dokumentu pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 listopada 2020 r., wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).